全球金融危機以來，世界經濟復蘇乏力，貿易保護主義抬頭。世界貿易組織（WTO）多邊規(guī)則中存在的不明確和模糊性，以及貿易救濟單邊主義的恣意發(fā)展，導致反傾銷、反補貼（以下合稱“雙反”）措施日漸增多，頻繁引發(fā)貿易糾紛。在甚囂塵上的反全球化浪潮和日漸升溫的貿易保護主義論調中，中國成為貿易救濟措施的最大受害者。據統(tǒng)計，中國已連續(xù)21年成為遭遇反傾銷調查最多的國家，連續(xù)10年成為遭遇反補貼調查最多的國家；2016年，中國共遭遇來自27個國家（地區(qū)）發(fā)起的119起貿易救濟調查案件，涉案金額143.4億美元，案件數量和涉案金額同比分別增長36.8%和76%。對于我國而言，晚近以來面臨的一個核心爭點就是對“公共機構”的認定，包括與之密切相關的國有企業(yè)的定性問題。而作為WTO規(guī)則談判的一個專門議題，漁業(yè)補貼問題目前在國際范圍內受到高度關注，也是相關研究較為集中的領域。農業(yè)補貼則是另一個具有代表性的重要議題，突出反映了補貼領域的南北矛盾。

公共機構認定與國有企業(yè)定性

根據《補貼協定》第1.1(a)(1)條，補貼提供者分為三類，即政府、公共機構和私營機構。對于何謂“公共機構”（public body），《補貼協定》和其他WTO協定均無明確定義。實踐中一個爭議較多的問題是，國有企業(yè)（包括國有商業(yè)銀行）是否屬于公共機構，其所從事的貸款、參股、貸款擔保以及向下游企業(yè)提供貨物或服務的行為，是否因此構成《補貼協定》所規(guī)制的補貼。圍繞這一主題，在WTO爭端解決實踐和成員方的反補貼調查實踐中發(fā)展出兩種基本的認定方法，即所謂“政府控制說”和“政府權力說”，并由此形成分別以美國、歐盟為代表和以中國、印度為代表的兩大陣營。概言之，“政府控制說”著眼于國有企業(yè)與政府之間的權屬及控制關系，關注國有企業(yè)是否受到政府控制；“政府權力說”則著眼于國有企業(yè)的行為依據或者說所履行的職能，關注其是否是在行使政府所賦予的權力。

在“美國-雙反措施案”中，WTO上訴機構首次提出并運用“政府權力說”，否定了專家組基于“政府控制說”而對中國國有企業(yè)所作的公共機構認定。在其后的“美國-熱軋?zhí)间摪浮?，上訴機構重申了“雙反措施案”所確立的“政府權力說”，強調在判定特定行為是否系公共機構之行為時，必須評估該實體的核心特征及其與政府的關系，且必須集中關注與該實體是否被賦予或行使政府權力這一問題有關的證據。時間上與“熱軋?zhí)间摪浮蓖降摹懊绹?反補貼稅案”再次確認了“政府權力說”，指出僅憑政府對某一實體的所有權和控制并不足以確定其構成公共機構，還需考察其他方面；在中國政府所質疑的12起反補貼調查中，美國商務部僅基于相關國有企業(yè)是由中國政府所有或控制即認定其為公共機構，不符合《補貼協定》第1.1(a)(1)條之規(guī)定。

以中美兩國為代表的“公共機構”之爭，表面上是兩種不同解釋方法之間的沖突，究其實質卻是WTO成員國內經濟體制理念的碰撞。在美國等發(fā)達成員看來，中國作為非市場經濟國家，國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行與政府之間的聯系過于緊密，首要表現就是政府與企業(yè)和銀行之間的所有權和控制關系；后者在從事商業(yè)活動時不可能不受政府的指示和干預，其所投入的各項生產要素的價格也不可能完全由市場定價。就此而言，“公共機構”之爭不過是中國市場經濟地位之爭的一個側影。從2006年美國打破其不對所謂“非市場經濟國家”適用反補貼調查的傳統(tǒng)，開始以反補貼手段遏制中國經濟競爭力以來，中國經過多次“實戰(zhàn)”考驗，應對水平有所提升，運用WTO規(guī)則維護現自身利益的能力顯著增強，通過“雙反措施案”“熱軋?zhí)间摪浮焙汀胺囱a貼稅案”，在WTO爭端解決中確立和鞏固了“政府權力說”這一對己較為有利的公共機構認定方法。盡管如此，一些障礙和不確定性依然存在。

首先，專家組和上訴機構并未明確界定何謂“政府權力”，也未明確列舉判定某一實體是否“擁有、行使或被賦予政府權力”時需要考察的相關要素。這種高度依賴個案分析的進路固然有其合理性，但難免給公共機構的認定帶來較大的不確定性。其次，即使是基于不摻雜過多“控制”要素的相對“純粹”的“政府權力說”，中國國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行也遠非高枕無憂。例如，在“雙反措施案”中，盡管上訴機構總體上否定了“政府控制說”以及美國商務部據此作出的中國國有企業(yè)構成公共機構的認定，但維持了后者關于中國國有商業(yè)銀行構成公共機構的認定。其主要理由是我國《商業(yè)銀行法》第34條要求商業(yè)銀行“根據國民經濟和社會發(fā)展的需要，在國家產業(yè)政策指導下開展貸款業(yè)務”，是國有商業(yè)銀行代表中國政府履行政府職能的證據。最后，美國在《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）中創(chuàng)造了“國營企業(yè)”這一新術語，將之寬泛地界定為“締約方所有的或者通過所有者權益控制的企業(yè)”，以之取代“公共機構”作為補貼主體，本質上是上述“政府控制說”方法的延續(xù)和強化。

南北矛盾下的農業(yè)補貼

《農業(yè)協定》的國內補貼規(guī)則總體上傾向于發(fā)達成員。首先，有34個WTO成員承諾削減其“黃箱”措施，這些成員主要是經濟合作與發(fā)展組織（以下簡稱“經合組織”）成員國?！俺兄Z削減”的前提是“維持”，亦即這些成員可以在其所承諾的水平內，維持或者說合法使用超出前述“微量”比例的“黃箱”措施，而其他成員則必須將此類措施控制在5%或10%的“微量”范圍內。其次，不受數量限制（不在削減承諾之列）的“藍箱”和“綠箱”措施，本質上是為了滿足美、歐這兩個烏拉圭回合農業(yè)談判最大談判方的要求，因其各有一些措施屬于“藍箱”和“綠箱”范疇。例如，環(huán)保補貼對于經合組織國家環(huán)境基礎設施建設作用巨大，“藍箱”分類則是為歐共體補償支付和美國差額支付而設。

在現行農業(yè)補貼國際規(guī)則體系下，中國作為一個發(fā)展中大國，所處境地并不十分有利。首先，在2001年加入WTO時中國即已明確承諾對農產品不維持或采取任何出口補貼，主動放棄了《農業(yè)協定》所規(guī)定的此項“特權”，實際上是承擔了一種“超WTO”（WTO plus）義務。其次，中國在加入WTO時所確認的“黃箱”微量支持水平為8.5%，雖然高于發(fā)達國家5%的比例，但低于其他發(fā)展中國家所允許的10%的比例。再次，盡管我國并無大規(guī)模農業(yè)國內補貼的傳統(tǒng)，但隨著經濟發(fā)展和結構轉型，近年來逐步加大了對農業(yè)和農產品的補貼和扶持力度，這些國內支持政策和措施正日益受到關注并成為標靶。

正在進行之中的“中國-農產品國內支持案”就是一個典型的例子。本案中雙方的關鍵分歧在于，糧食最低收購價格是否屬于“黃箱”政策，以及與此相關地，8.5%的微量支持水平如何認定。中方認為，對于重要主糧的國內支持是保障糧食安全和經濟發(fā)展的需要，是我國的合法權益；同時，按照《補貼協定》所規(guī)定的相關農業(yè)補貼項目，中國向WTO貿易政策審議機構提交的《中國貿易政策審議報告》中歷年農業(yè)補貼總量均未超過承諾水平。美方則認為，最低收購價格和臨時收儲價格等也屬扭曲貿易的“黃箱”措施，而《中國貿易政策審議報告》的統(tǒng)計指標卻未將其涵蓋在內，亦未作出解釋，因此中方所計算的農業(yè)補貼總量不足以令人信服。此案既涉及技術性的法律解釋，更有中美農產品法律長期摩擦的背景，爭端解決勢必是一個長期復雜的過程。但無論最終結果如何，本案都反映出我國在農業(yè)國內支持方面的一些突出問題，需要引起注意。首先，農業(yè)國內支持的系統(tǒng)化法制化水平不高，《農業(yè)法》的規(guī)定過于原則性，實踐中主要依據中央文件，地方在實施中又有不同做法，不夠明晰和統(tǒng)一，易于“觸雷”。其次，補貼分類較為籠統(tǒng)，實施中不夠細化，以致出現雖然綜合支持總量占農業(yè)總產值的比例不逾限，但針對特定產品的綜合支持量卻超過“微量”水平的可能。再次，國內各相關部門之間缺乏信息溝通和協調行動，導致某些農業(yè)支持措施的預期定位與實際性質錯位，空擔“黃箱”之名而行“綠箱”之實。

貿易與環(huán)境問題交織中的漁業(yè)補貼

漁業(yè)補貼是多哈回合規(guī)則談判中一項單獨的專門議題（其他兩項是反傾銷、補貼與反補貼），僅此一點就足以說明漁業(yè)補貼問題的重要性和特殊性。而造成漁業(yè)補貼特殊性的一個關鍵因素，是其與環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展緊密交織在一起。從當前WTO層面的談判來看，有三類較具代表性的意見。一是重申聯合國可持續(xù)發(fā)展目標中的第14.6項目標，即“到2020年，禁止某些助長產能過剩和過度捕撈的漁業(yè)補貼，取消助長非法、未報告和無管制（illegal, unreported and unregulated, IUU）捕撈活動的補貼，并避免出臺新的這類補貼”，力主盡快達成符合第14.6項目標的漁業(yè)補貼協定；二是愿意就漁業(yè)補貼問題進行談判，但強調規(guī)則談判的平衡問題，即漁業(yè)補貼談判的進展應當與其它談判議題的進展保持同步；三是強調關于漁業(yè)補貼的任何協定都必須包含有效的“特殊和差別待遇”條款，以顧及發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的特殊情況。這三類意見本身雖然并不必然直接抵牾，但不同陣營關注重點的顯著差異勢必導致具體規(guī)則的最終成型困難重重。

在WTO框架之外，作為區(qū)域貿易協定的TPP已經率先對漁業(yè)補貼問題作出了專門規(guī)定。TPP第20章基本體現了美國的愿望，將與環(huán)境保護有關的議題盡可能納入其中。該章第20.16條（“海洋漁業(yè)捕撈”）十分明確地將貿易與環(huán)境問題掛鉤。就漁業(yè)補貼而言，該條明確禁止兩種漁業(yè)補貼，即“向對處于過度捕撈狀況的魚類種群造成不利影響的捕撈提供的補貼”和“向被船旗國或關于IUU捕撈的區(qū)域性漁業(yè)管理組織或安排依據該組織或安排的規(guī)則和程序并依照國際法列入名單的漁船提供的補貼”。簡言之，TPP禁止向特定捕撈活動（助長產能過剩和過度捕撈）和向特定漁船（從事IUU捕撈）提供的補貼，其關注重點與聯合國可持續(xù)發(fā)展目標第14.6項是一致的。

中國是世界第一漁業(yè)生產大國、水產品貿易大國和主要遠洋漁業(yè)國家，也是漁業(yè)補貼大國，WTO漁業(yè)補貼紀律可能的發(fā)展演變與中國息息相關。從在漁業(yè)補貼談判中的過往表現看，我國總體上與發(fā)展中國家立場接近，向規(guī)則談判小組遞交的提案也著重強調發(fā)展中國家的特殊和差別待遇。但從近年來的實際情況看，我國國內對于漁業(yè)補貼的態(tài)度和方法正在逐漸發(fā)生變化，突出反映在油價補貼這項漁業(yè)補貼“大頭”的調整上。2015年6月，財政部、農業(yè)部聯合發(fā)布《關于調整國內漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼政策 促進漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，對漁業(yè)捕撈油價補貼政策作出調整，改變自2006年開始實施的按照漁船功率數進行補貼、主機功率數越大補貼越多的做法，代之以專項轉移支付和一般性轉移支付相結合的綜合性支持政策。比照國際規(guī)則解讀，上述政策調整實質上包含兩層核心意思：一是避免提供助長產能過剩和過度捕撈的漁業(yè)補貼；二是減少潛在的可訴性補貼，提高研發(fā)、培訓等不可訴補貼的比重。

幾點建議

上述公共機構認定、農業(yè)補貼和漁業(yè)補貼三個領域國際規(guī)制的晚近發(fā)展，充分體現了補貼與反補貼問題的現實性和復雜性。就中國而言，大體可以做出三方面的應對。一是充分運用WTO既有規(guī)則，對部分國家受貿易保護主義驅動而頻頻揮舞的反補貼大棒予以堅決有效的反擊，在WTO爭端解決機構積累更多于己有利的案例，維護自身合法權益。二是以此為契機，全面梳理國內補貼實踐，對一些不規(guī)范、不嚴謹、不統(tǒng)一的做法予以更正或調整，提高相關規(guī)則制定和實施的法制化水平，避免授人以柄。三是以更加開放和前瞻的心態(tài)積極參與相關國際規(guī)則的形成或重構，根據現實情況妥善選擇立場，提出更多符合自身地位和利益的“中國方案”。

具體來說，在公共機構認定問題上，我國首先應當堅持“政府權力說”的基本立場和方法，對于其他成員無視、偏離或挑戰(zhàn)這一方法的現實做法予以堅決回擊，力爭通過積累更多勝訴案件，使得制度層面的“公共機構”輪廓更加清晰。其次，應當全面梳理國內相關法律法規(guī)和政策制度，注意措辭；在相關立法、執(zhí)法工作中也需要更加謹慎，以免授人以柄。再次，盡管TPP現因美國退出而前途未卜，但作為高標準的“21世紀貿易協定”，其規(guī)則示范效應仍不容忽視。我國對此應引起重視并妥為準備，對TPP國企條款進行有針對性的研判，以冀在相關規(guī)則的未來發(fā)展中占得先機。

在農業(yè)補貼問題上，我國除在當前的“中國-農產品國內支持案”積極應訴，力爭取得對己有利的裁決結果外，還應考慮從如下幾方面完善農業(yè)國內支持制度：

第一，借鑒美國《2014年農業(yè)法》和歐盟《共同農業(yè)政策》，盡快修改《農業(yè)法》，在現有第六章（“農業(yè)投入與支持保護”）基礎上充實完善，建立系統(tǒng)化、具體化的農業(yè)支持和補貼法律體系。第二，在制定和執(zhí)行相關支持政策時集中決策過程，加強部門協調，增強決策的科學性和合規(guī)性。第三，完善中外信息溝通渠道，提高補貼政策措施透明度，與主要貿易伙伴就補貼的分類標準和具體認定等取得更多共識。第四，充分利用WTO規(guī)則空間，并借鑒歐美成熟經驗，提高國內支持政策的設計和實施水平，減少受限于額度的“黃箱”措施，更多地探索“綠箱”和“藍箱”措施，合理規(guī)避“微量”約束。

而就漁業(yè)補貼而言，隨著漁業(yè)在我國國民經濟中地位逐漸下降，對漁業(yè)的扶持措施可以更多地體現為對漁業(yè)基礎設施和漁民的保障和扶持，基于產量而提供補貼應當逐漸減少乃至廢除，漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)應當成為我國制定漁業(yè)補貼政策的出發(fā)點和落腳點。就此而言，我國在漁業(yè)補貼問題上的立場與傳統(tǒng)的發(fā)展中國家立場也許會漸行漸遠。在可持續(xù)發(fā)展和禁止非法捕撈日益成為國際共識的大背景下，形成以此為基礎的漁業(yè)補貼新規(guī)則也許是大勢所趨。作為經濟大國和漁業(yè)大國，我國不妨以更加開放和前瞻的心態(tài)參與到漁業(yè)補貼規(guī)則的談判之中，提出符合自身地位和利益的負責任方案，順應可持續(xù)發(fā)展的大趨勢。