摘 要 “楓橋經(jīng)驗”將矛盾通過各種方式解決在基層的核心精神在各地具有普遍意義。江蘇省宿遷市通過構建“三位一體”糾紛化解機制，取得了良好的效果。但在運用中也面臨一些現(xiàn)實困境。文章分析了矛盾糾紛多元化解存在難點的八個方面原因，提出應從理念、平臺、體系、機制四個維度完善矛盾糾紛多元化解機制。

關鍵詞 “楓橋經(jīng)驗” 矛盾多元化解機制 江蘇宿遷

作者簡介：段娜，南京大學法學院在職研究生。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.304

作為江蘇省最年輕的地級市，宿遷市近幾年來在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面飛速發(fā)展。伴隨著社會的發(fā)展，各種矛盾、利益的沖突也日益凸顯。在多元化解社會矛盾的過程中，源于浙江的“楓橋經(jīng)驗”對宿遷的社會治理方式有了新的啟發(fā)，“楓橋經(jīng)驗”在宿遷也因地制宜不斷豐富和發(fā)展。

一、 “楓橋經(jīng)驗”在宿遷矛盾多元化解中的運用

（一）發(fā)揮基層人民調(diào)解組織基礎性作用，筑牢多元糾紛化解機制“第一道防線”

建立人民調(diào)解網(wǎng)絡體系。目前，宿遷市村居（社區(qū)）人民調(diào)解組織覆蓋率達100%，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設率達80%以上。優(yōu)化人民調(diào)解隊伍知識結構。目前，高中以上文化達到90%，具有法律專業(yè)背景達到50%以上。重視信息化應用?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)司法所和人民調(diào)解組織都配備電腦和信息員，錄入矛盾糾紛信息，掌握苗頭性、傾向性問題，研究制度預防、調(diào)處措施。落實經(jīng)費保障機制。市司法局協(xié)調(diào)財政局、綜治辦聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強全市人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》，出臺了《宿遷市城區(qū)醫(yī)患糾紛矛盾糾紛調(diào)處個案補貼實施辦法》等文件。

（二）發(fā)揮黨政機關、社會團體等職能作用，拓寬矛盾糾紛化解渠道

市婦聯(lián)開設紫薇調(diào)解工作室，實施婚姻家庭矛盾“五步”調(diào)解法，被命名為江蘇省調(diào)解工作品牌。市人社局仲裁處全面推進基層調(diào)解中心建設，并統(tǒng)一調(diào)解文書格式，實現(xiàn)一案一卷，引導勞動者通過調(diào)解服務平臺快速維權。市消協(xié)推出信用評審認定制度，如2017年1月對引發(fā)社會高度關注的兩起健身、餐飲行業(yè)預付卡逃逸經(jīng)營者，組織專家評審，最終認定嚴重失信行為并推送至信用中心，實施多部門聯(lián)合懲戒，產(chǎn)生了廣泛的社會影響。

（三）發(fā)揮人民法院引領作用，推動矛盾糾紛源頭預防和多元化解

宿遷中院組織開展了以“與不少于100家單位建立和諧共建關系、組織不少于100名法官深入共建地區(qū)、單位開展不少于100場次共建活動”為主要內(nèi)容的“和諧共建三百工程”活動?；鶎臃ㄔ涸O立常駐當?shù)毓步痪块T的交通事故巡回法庭，與公安機關、保險機構對接，共同構建行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、司法調(diào)解“三級聯(lián)調(diào)”機制，全市交通事故糾紛調(diào)解率近60%，調(diào)解協(xié)議自動履行率80%以上。建立律師參與化解機制，共同研究制定了《關于建立公益律師工作站的實施方案》和《法律援助流程》，引入公益律師參與訴訟服務，協(xié)助法院化解糾紛矛盾。目前，全市法院均在訴訟服務中心設立律師工作站和人民調(diào)解工作室。

二、“楓橋經(jīng)驗”運用的現(xiàn)實困境

“楓橋經(jīng)驗”雖然得以重視、運用和推廣，但受多種因素影響，在實踐中其功能和成效還沒有充分發(fā)揮，目前形成了以訴訟為主體的倒金字塔形矛盾糾紛化解現(xiàn)狀。以宿遷為例，2015年，全市人民調(diào)解組織、消協(xié)、婦聯(lián)、公安派出所、交警部門、工會等處理的民事糾紛約28000件，仲裁機構（商事仲裁、勞動仲裁）處理的糾紛僅1380余件，但全市法院受理案件達106228件，人民調(diào)解、行政主管部門、行業(yè)組織、仲裁等訴外途徑并未成為矛盾糾紛化解的“主力軍”。就其原因，主要有以下幾個方面：認識上，把法治簡單等同于通過訴訟方式解決糾紛，社會思想觀念尚待轉變；定位上，人民調(diào)解組織業(yè)務范圍模糊，影響了其職能發(fā)揮；主觀上，行政主體調(diào)處民事矛盾糾紛缺乏積極性，行政部門化解糾紛成效不明顯；對接上，各解紛主體之間聯(lián)動不夠，尚未形成化解合力；隊伍上，人民調(diào)解隊伍配備不足、專業(yè)化水平不高，隊伍建設亟待加強；配套上，保障、考核等機制不到位，影響調(diào)解工作落實成效；信息化上，矛盾糾紛化解網(wǎng)絡信息化水平不高，各解紛主體之間存在信息壁壘；宣傳上，多元糾紛化解面向社會公眾宣傳不夠，社會整體認同度不高。

三、“楓橋經(jīng)驗”對化解矛盾糾紛的啟示

在新時代背景下，應當從理念、平臺、體系、機制四個維度創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，健全矛盾糾紛多元化解格局。

（一）樹立“三個理念”，提升矛盾糾紛多元化解的科學認識

一是司法資源有限理念。引導公眾應意識到司法并非矛盾糾紛調(diào)解的最佳手段，破除對訴訟機制的過分依賴；人民調(diào)解、行政、仲裁、專業(yè)機構、社會團體等要從根本上糾正化解矛盾糾紛僅是法院職能的錯誤觀念，改變在解決社會矛盾糾紛方面消極、被動的不當；司法機關應當認識司法本身的局限性，在矛盾糾紛的處理上保持一定的謙抑性。

二是調(diào)處方式多元化理念。要強化多元化調(diào)處有利于矛盾化解的觀念，引導人們從化解矛盾出發(fā)，選擇最佳的調(diào)處途徑和手段。對于非訴訟調(diào)處組織來說，樹立多元化理念有利于明確自身的職權范圍和調(diào)處手段，從而建立以訴訟為中心、多種非訴訟調(diào)處方式并存的社會矛盾多元化解體系。

三是自我修復和自主調(diào)處理念。在矛盾爆發(fā)之初，當事人雙方首先應將問題進行自我處理，讓社會矛盾糾紛調(diào)處更多體現(xiàn)出當事人的主觀意志以及協(xié)調(diào)協(xié)作精神，能自我解決的部分就不用調(diào)處組織的介入，這有利于有效地節(jié)約社會成本和司法資源。

（二）打造“三大平臺”，實現(xiàn)矛盾糾紛多元化解的共建共治

矛盾糾紛的化解是一個系統(tǒng)工程，各責任單位和部門應當協(xié)作配合，實現(xiàn)多元矛盾糾紛工作的良性互動，提升糾紛化解的有效性。

一是聯(lián)席會議平臺。黨委政法委、綜治辦應當牽頭建立矛盾糾紛多元化解聯(lián)席會議制度，明確成員單位，定期召開成員單位協(xié)調(diào)會議，總結、分析多元化矛盾糾紛解決機制在運行中存在的問題，通報各職能部門的工作情況，同時研究社會矛盾糾紛動態(tài)，對矛盾糾紛尖銳且依靠一個部門、一個系統(tǒng)難以解決的問題，組織成員單位進行會商，制定相應方案，共同化解糾紛

二是委托調(diào)解平臺。在聯(lián)席會議制度下，建立訴訟與非訴訟成員單位之間的案件委托調(diào)解平臺，實現(xiàn)委托案件的集中專項管理。尤其是在道路交通、勞動爭議、醫(yī)療衛(wèi)生、物業(yè)管理、消費者權益保護、土地承包、環(huán)境保護以及其他糾紛多發(fā)領域，人民法院與行政機關、人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織進行對接，委托上述部門和調(diào)解組織先行調(diào)解，形成公眾愿調(diào)解、聯(lián)合辦調(diào)解的氛圍。

三是信息共享平臺。組織制定各成員單位矛盾糾紛化解信息數(shù)據(jù)的收集、管理、開放、應用等標準規(guī)范，保證及時、全面、準確地采集反映糾紛處理的各類信息，同時將各成員單位的數(shù)據(jù)信息連接起來，建立成員單位之間信息共享平臺。

（三）明確“四方職責”，完善矛盾糾紛多元化解的責任體系

只有緊緊依靠黨委政府，構建“黨委領導、政府主導、綜治推動、多方參與”的工作格局，才能最大限度地整合和利用社會資源，從根本上推動工作機制的建立。

一是明確黨委政府的領導主導職責。各地黨政主要負責人作為平安建設的第一責任人，要親自研究解決可能影響本地區(qū)社會穩(wěn)定的重大矛盾問題，切實擔負起維護一方穩(wěn)定、確保一方平安的重大政治責任。要緊緊圍繞完善矛盾糾紛多元化解機制的需要，因時制宜、因物制宜、因事制宜、因地制宜出臺糾紛解決機制方面規(guī)范性文件，保障矛盾糾紛多元化解在法治軌道上健康發(fā)展。

二是明確綜治組織的組織協(xié)調(diào)職責。各級綜治組織要在黨委政府領導下，切實做好矛盾糾紛多元化解工作的調(diào)查研究、組織協(xié)調(diào)、督導檢查、考評推動等工作，健全完善綜治目標責任制，進一步明確各地各部門化解矛盾糾紛的職責任務，明確獎懲措施，明確問責情形，確保矛盾糾紛有人抓、有人管。

三是明確社會各方的參與化解職責。充分發(fā)揮人民調(diào)解維護穩(wěn)定“第一道防線”作用，最大限度地從源頭上預防和減少矛盾糾紛。司法行政部門應加強指導，推動在交通、醫(yī)療、食藥、勞動、物業(yè)、消費者維權等糾紛易發(fā)多發(fā)行業(yè)和領域建立健全人民調(diào)解組織。發(fā)揮群團組織的工作優(yōu)勢，激發(fā)工作動力，積極依法參與社會矛盾糾紛化解工作。

四是明確各級法院的引領導向職責。法院更要注重通過司法裁判引領公眾行為的作用。要通過裁判個案，指引調(diào)解組織依法調(diào)處糾紛，特別在審理物業(yè)服務糾紛、逾期交房或辦證糾紛、典型服務糾紛等類型化、群體性案件中，可選擇少部分案件審理，依法對典型案例作出裁判，為該類糾紛的處理確立規(guī)則，并向社會公布，同時發(fā)送至政府部門及調(diào)解組織，供其參考。要在推動非訴訟糾紛解決機制發(fā)揮功能上花力氣，加強訴訟服務過程中的宣傳引導，讓老百姓明白“打官司”并非最好的糾紛解決渠道，引導當事人通過協(xié)調(diào)、調(diào)解、仲裁等低成本、見效快的糾紛解決方式，將糾紛分流、對接到相關職能部門或機構處理。

（四）強化“四個建設”，完善矛盾糾紛多元化解機制

一是加強組織機構系統(tǒng)化建設。要建立和完善村居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)三級矛盾糾紛化解機構，實現(xiàn)矛盾糾紛層層過濾。人民調(diào)解具有基礎性地位，行政調(diào)解具有綜合性、高效性，行業(yè)調(diào)解具有自治性，司法調(diào)解具有專業(yè)性和中立性，要充分發(fā)揮各自的獨特優(yōu)勢，明確各調(diào)解組織的主管部門，實現(xiàn)矛盾糾紛的分類化解。人民調(diào)解由司法行政部門主導和推動，司法調(diào)解由人民法院主導和推動，行業(yè)調(diào)解由行政主管部門或行業(yè)協(xié)會主導和推動。

二是加強宣傳機制建設。法律的主要功能在法院之外，法律以各式各樣的方式被用來控制、引導和計劃我們的生活。 應通過宣傳，積極引導社會改變“解決糾紛就是到法院打官司”的觀念，讓人民群眾充分了解、自覺認同非訴訟糾紛解決方式。各級解紛組織和機構應加大面向公眾的宣傳，讓人民群眾充分了解調(diào)解組織的功能，提高群眾對調(diào)解組織的知曉率、認同度。

三是加強保障機制建設。要培養(yǎng)一批調(diào)解專家、調(diào)解能手，組建調(diào)解人才專家?guī)?。專家?guī)斐蓡T主要由司法行政部門從從事法律、心理咨詢、醫(yī)療衛(wèi)生、商品房買賣、建設工程、物業(yè)糾紛等專業(yè)性較強的行業(yè)管理部門推舉產(chǎn)生，依據(jù)自身特長參與地方糾紛協(xié)調(diào)。定期免費組織培訓，更注重具體案例剖析、調(diào)解技巧傳授、調(diào)解協(xié)議書制作、經(jīng)驗交流等。要加強經(jīng)費保障機制建設。除財政資金外，可以多渠道籌措資金，推廣“以獎代補”、“以案定補”等形式，鼓勵社會各界為公益性糾紛解決機構提供捐贈、資助，統(tǒng)籌構建財政為主、社會支持為輔的多元矛盾糾紛化解經(jīng)費保障體制。

四是加強考核機制建設。要將矛盾糾紛多元化解情況納入對基層黨委政府及有關部門“平安建設”、“法治建設”和領導工作業(yè)績考核范圍，適當加大考核比重，倒逼工作開展。重點考核委托案件調(diào)解成功率、民事案件萬人起訴率、刑事案件發(fā)案率、當事人滿意度等指標，強化矛盾糾紛的預防和實質化解。

注釋：

劉振華、蔣蘊詩.構建社會矛盾糾紛度多元化解體系的思考.山東農(nóng)業(yè)工程學院學報.2016（5）.

[英]H﹒L﹒A﹒哈特著.許家馨、李冠宜譯.法律的概念.法律出版社.2006.29.