龔國艷 王志民

摘 要：行政公益訴訟訴前程序是一種有效化解社會矛盾、恢復(fù)社會關(guān)系的非訴程序，在司法實(shí)踐積極探索的基礎(chǔ)上，得到了新修改的行政訴訟法的吸收并正式確立?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”指導(dǎo)下的行政公益訴訟訴前程序，以人民為中心，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠群眾，就地化解矛盾，為其進(jìn)一步完善提供了極大的啟示。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；訴前程序；楓橋經(jīng)驗(yàn)

2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高檢察機(jī)關(guān)在北京、內(nèi)蒙古、廣東等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的行政公益訴訟試點(diǎn)工作；從試點(diǎn)情況看，訴前程序作用巨大，是有效結(jié)案的主要形式。①2017年7月，全國人大常委會對《中華人民共和國行政訴訟法》作出如下修改：第二十五條增加一款，作為第四款：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟。”可見，全國人大常委會充分肯定了行政公益訴訟的訴前程序作用，明確了“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”的行政公益訴訟訴前程序。作為有效化解社會矛盾、節(jié)約訴訟資源的行政公益訴訟訴前程序的社會治理價(jià)值已經(jīng)得到認(rèn)可和重視，但它仍需進(jìn)一步細(xì)化及完善。

今年恰逢毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”55周年（1963年——2018年），習(xí)近平同志對“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出重要指示15周年（2003年——2018年）。隨著時(shí)代的發(fā)展，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不斷被賦予新的內(nèi)涵。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從六十年代的“依靠和發(fā)動(dòng)群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”，發(fā)展為新時(shí)代的“以人民為中心，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)和依靠群眾，就地預(yù)防化解矛盾”的新城鄉(xiāng)社會治理體系。

在細(xì)化、完善行政公益訴訟訴前程序的過程中，經(jīng)過五十五年發(fā)展、成熟的新時(shí)代社會治理典范——“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，給予我們不少啟示。

一、堅(jiān)持以人民為中心

（一）以保護(hù)公益為核心

在訴前程序的主體設(shè)置上，“以人民為中心”體現(xiàn)在以保護(hù)公益為核心，檢察機(jī)關(guān)成為為啟動(dòng)訴前程序主體。“公益”是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序的出發(fā)點(diǎn)，也是運(yùn)行的落腳點(diǎn)。

1.“公益”包括國家利益和社會公共利益。國家利益和社會公共利益處于易受侵害卻難由社會組織和個(gè)人提起訴訟保護(hù)的狀態(tài)，相關(guān)國家機(jī)關(guān)保護(hù)公益責(zé)無旁貸，一旦其違法行使職權(quán)或不作為，公益很可能會蒙受巨大損失。

2.我國檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。訴前程序是行政公益訴訟的前置、必經(jīng)程序，消耗司法成本相對較小，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)才會以行政公益訴訟機(jī)關(guān)的身份依法提起行政公益訴訟。

3.相較于訴訟程序，訴前程序更為溫和，訴前程序中提出檢察建議，因?yàn)槠淇山邮芏?、?zhí)行率更高，對相關(guān)行政機(jī)關(guān)起到的監(jiān)督效果更好。

所以，檢察機(jī)關(guān)成為行政公益訴訟訴前程序的啟動(dòng)主體，是中國現(xiàn)有體制下現(xiàn)實(shí)而恰當(dāng)?shù)倪x擇。

（二）準(zhǔn)確理解行政公益訴訟訴前程序范圍

新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是運(yùn)用法治公平、公正解決涉及群眾切身利益的問題，滿足人民日益增長的美好生活需要。行政公益訴訟案件的以“人民為中心”，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)在把重點(diǎn)放在人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題上，把重點(diǎn)放在在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第25條規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向……”。行政公益訴訟案件集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。基于對條文理解的不一致，在實(shí)踐中對行政公益訴訟訴前程序范圍存在爭議。

從立法目的看，行政公益訴訟是要加強(qiáng)對國家利益和社會公共利益的保護(hù)；從字義解釋來看，行政公益訴訟的范圍包括但不限于上述四個(gè)領(lǐng)域的范圍，因在列舉其適用的事項(xiàng)后，法律條文又以“等”詞語進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉式規(guī)定。因此，只要案件涉及的是類似的領(lǐng)域，其結(jié)果是造成國家利益和社會公共利益受到侵害即屬于行政公益訴訟訴前程序范圍。

二、在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)與各機(jī)關(guān)的協(xié)作配合

黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)是行政公益訴訟工作的根本保證。習(xí)近平總書記關(guān)于建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度作出一系列重要指示，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)體會精神，全面把握黨中央重大決策部署和行政訴訟法的要求，全面貫徹落實(shí)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，全面推進(jìn)依法行政，全面保護(hù)國家利益和社會公共利益。

（一）主動(dòng)報(bào)告和通報(bào)

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中遇到的重大涉訴信訪問題，可主動(dòng)向地方黨委、人大、政府報(bào)告和通報(bào)，爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持。檢察機(jī)關(guān)要就涉訴信訪工作中的難點(diǎn)、突出問題主動(dòng)向黨委、人大請示匯報(bào)，請求指導(dǎo)和支持，形成化解社會矛盾的強(qiáng)大合力。

（二）定期向人大報(bào)告

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期向同級人大及其常委會報(bào)送行政機(jī)關(guān)對檢察建議的回復(fù)與落實(shí)情況。人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)享有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)力。根據(jù)法律規(guī)定，人大及其常委會組成人員有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出詢問并要求其按期答復(fù)，也有權(quán)對行政機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢并要求其答復(fù)。此外，人大可以組織特定問題調(diào)查委員會，針對一些重大問題依據(jù)法律展開調(diào)查、提出報(bào)告，并形成相應(yīng)的決議等。檢察機(jī)關(guān)通過定期向人大及其常委會報(bào)告行政機(jī)關(guān)檢察建議回復(fù)與落實(shí)情況，指出行政機(jī)關(guān)所存在的問題，這也有利于人大及其常委會根據(jù)不同情況，對相應(yīng)行政機(jī)關(guān)采取必要的監(jiān)督措施。

（三）抄送原檢察建議

相關(guān)行政機(jī)關(guān)在檢察建議規(guī)定時(shí)間屆滿后未能有效履職時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)向其所在政府或者上級機(jī)關(guān)抄送原檢察建議，以督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職。

（四）建立信息平臺

各級檢察機(jī)關(guān)可與行政機(jī)關(guān)建立行政檢察與行政執(zhí)法銜接的信息平臺，共享違法信息、檢察機(jī)關(guān)已辦公益訴訟案件信息等數(shù)據(jù)信息，啟動(dòng)公益訴訟程序網(wǎng)上告知等功能。

三、發(fā)動(dòng)、依靠人民群眾

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”來自人民，服務(wù)人民。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中發(fā)動(dòng)、依靠群眾，就是要帶著對人民群眾的深厚感情，真正把人民群眾當(dāng)親人、當(dāng)主人、當(dāng)老師。

（一）行政公益訴訟訴前程序的介入

檢察機(jī)關(guān)可借助人民群眾的力量，開通來信、來訪、電話、網(wǎng)絡(luò)“四位一體”的投訴熱線，受理人民群眾關(guān)于涉公益訴訟案件的投訴和申訴，讓他們成為行政公益訴訟的辦案線索來源

（二）行政公益訴訟訴前程序的調(diào)查

由于行政公益訴訟還未進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)尚未向法院提交證據(jù)材料，檢察機(jī)關(guān)如果沒有調(diào)查權(quán)，或者行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)的利害關(guān)系人拒絕向檢察機(jī)關(guān)提供行政行為合法性的材料，對于行政行為存在的違法問題檢察機(jī)關(guān)就無從知曉。因此，在行政公益訴訟訴前程序階段，要賦予檢察機(jī)關(guān)享有向行政機(jī)關(guān)及利害關(guān)系人調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，規(guī)定對于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證，行政機(jī)關(guān)及其利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)配合、不得拒絕。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)的方式主要包括調(diào)閱、復(fù)制卷宗材料、詢問、收集書證物證視聽資料，咨詢專業(yè)意見，委托鑒定評估審計(jì)，勘驗(yàn)等。檢察機(jī)關(guān)在損害結(jié)果鑒定中要廣泛吸收人民群眾參與，讓他們成為行政公益訴訟的“朝陽區(qū)群眾”。需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)不得采取限制人身自由的強(qiáng)制性措施，需要采取其他強(qiáng)制性證據(jù)保全措施的，應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。

（三）行政公益訴訟訴前程序的協(xié)調(diào)、聽證會議

增強(qiáng)訴前程序形式要求，訴前程序包括調(diào)查、核實(shí)、協(xié)調(diào)全方面工作，以協(xié)調(diào)會議、聽證等形式進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，發(fā)放檢察建議，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，體現(xiàn)檢察權(quán)威。行政機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)提出的訴前檢察建議2個(gè)月內(nèi)，有整改意愿并有明確整改方案，但因特殊原因無法主動(dòng)履職的，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)同意后召開訴前協(xié)調(diào)會議，協(xié)調(diào)會議的組成人員包括案件利害相關(guān)人和涉及的職能部門。接到訴前檢察建議超過2個(gè)月，行政機(jī)關(guān)因整改有客觀障礙和困難，但有整改意愿并有明確整改方案的，經(jīng)報(bào)請上一級檢察機(jī)關(guān)同意后可以召開訴前協(xié)調(diào)會議。

（四）定期向社會公開

檢察機(jī)關(guān)定期公開行政機(jī)關(guān)回復(fù)與落實(shí)檢查建議的情況，不但可以發(fā)揮人民群眾進(jìn)行社會監(jiān)督的功能，也是檢務(wù)公開的體現(xiàn)。

四、就地預(yù)防化解矛盾

（一）建立重大情況通報(bào)制度

為切實(shí)保護(hù)國家利益和社會公共利益，及時(shí)處置突發(fā)性、普遍性等重大問題，與行政機(jī)關(guān)探索建立重大情況通報(bào)制度，任何一方獲得的涉及行政執(zhí)法及公益訴訟的重大輿情，應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互通報(bào)，共同研究制定處置辦法，回應(yīng)社會關(guān)切。

（二）就地、及時(shí)解決問題

“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最突出的特點(diǎn)。互聯(lián)網(wǎng)、人工智能時(shí)代的到來，使新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在行政公益訴訟訴前程序中獲得新發(fā)展。行政公益訴訟訴前程序可依托在線矛盾多元化解平臺，使用大數(shù)據(jù)分析，對可能影響社會穩(wěn)定的熱點(diǎn)、敏感問題，做到提前預(yù)警，積極疏導(dǎo)，有效處置，防止因人為的思想不重視、工作不主動(dòng)、措施不到位，使個(gè)體矛盾演變成群體矛盾，讓小事情發(fā)展成大事件。

探索完善的行政公益訴訟訴前程序，借鑒新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以人民為中心，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠群眾，就地化解矛盾，推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在行政公益訴訟方面的新繼承和新發(fā)展，打造一個(gè)社會化、多元化、現(xiàn)代化的公益矛盾糾紛預(yù)防化解新體系，為依法行政提供法治保障。

注釋：

①2017年6月22日，曹建明向十二屆全國人大常委會第二十八次會議作關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》和《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》的說明。他在會議上表示，自2015年7月全國人大常委會授權(quán)最高檢在13個(gè)省區(qū)市開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)以來，截至2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件，提起訴訟案件934件，訴前程序的案件占全部案件的88.2%，而且有大半的案件經(jīng)過訴前程序行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共紹興市黨校，紹興市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究會.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與新城鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2013.

[2]姜濤.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個(gè)中國問題的思考[J].政法論壇 2015，（6）：15.

[3]最高人民檢察院民事行政檢察廳.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索[M].北京：中國檢察出版社，2017.

[4]]最高人民檢察院，國土資源部.關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國土建設(shè)的意見.[EB/OL].（2018-01-17）[2018-06-25].http：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201801/t20180117_208920.shtml.