馮輝

內(nèi)容摘要：改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會的高速發(fā)展、民眾生活的迅速改善，各級政府形成了一種發(fā)展觀與績效觀。這種發(fā)展觀與績效觀激發(fā)政府和民眾創(chuàng)造財(cái)富的熱情，實(shí)現(xiàn)了大國崛起，但由于缺乏法治理念的指導(dǎo)、法治規(guī)則的約束和法治方式的運(yùn)用存在一陷。但為一筆重的歷史上需要適的形作出質(zhì)變?；诜ㄖ螄业谋尘?，確立科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀需要重申法治理念，加強(qiáng)國家職能以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部民主、開明、負(fù)責(zé)任的理念和理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價(jià)值觀，通過博弈、交流和溝通實(shí)現(xiàn)政府與民眾的互動，完善融合激勵與懲戒的法治規(guī)則之制定和實(shí)施，并強(qiáng)化公權(quán)力運(yùn)行的信息公開和公眾參與等具體法治方式的運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：發(fā)展觀 績效觀 法治理念 法治規(guī)則 法治方式

一、引 言

改革開放迎來40周年，近年來社會各界對我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的思考和討論，逐步從對策、制度，深入體制和頂層設(shè)計(jì)，比如從科學(xué)發(fā)展觀，到轉(zhuǎn)變增長方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，再到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等。筆者擬循此思路討論國家的發(fā)展觀與績效觀問題，即在40年改革開放進(jìn)程中形成的整體性的發(fā)展理念與績效理念，以及受這些理念影響而形成的宏觀體制與微觀制度。

二、法治國家視野下改革開放以來我國發(fā)展觀與績效觀的不足及成因

（一）傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀存在的主要不足

首先，片面追求經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量而忽略質(zhì)量和可持續(xù)性。改革開放之初，受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會資本總量不足、高科技人才缺乏等現(xiàn)實(shí)因素，為了在短時(shí)期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)GDP增長，利用廉價(jià)的勞動力發(fā)展“三來一補(bǔ)”等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，是客觀與合理的選擇。以“放棄與比較優(yōu)勢相抵觸的趕超戰(zhàn)略、按照各自的資源稟賦條件積極發(fā)展勞動密集性產(chǎn)業(yè)、增加出口和經(jīng)濟(jì)的外向型程度、充分利用比較優(yōu)勢” 〔1 〕為核心的“比較優(yōu)勢戰(zhàn)略”促成了轉(zhuǎn)型國家在經(jīng)濟(jì)與社會改革上的巨大成功。但同時(shí)，自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代養(yǎng)成的粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式由于可以在短期內(nèi)增加企業(yè)數(shù)量、壯大工業(yè)規(guī)模，也在各級政府履行經(jīng)濟(jì)職能的過程中得到了自覺或不自覺的延續(xù)。但這種增長方式在換來GDP總量和增長速度等數(shù)字的同時(shí)，其對有限資源的過度使用、對自然環(huán)境造成的巨大破壞則導(dǎo)致這種增長方式越來越難以為繼。當(dāng)然，政府并非不知道這種增長方式在資源和環(huán)境上要付出的代價(jià)，只不過經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)壓力取代了對長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)心，在以即時(shí)和短期增長為核心的發(fā)展觀與績效觀的驅(qū)使下，粗放式的增長是必然的。粗放的增長方式與有限的資源和環(huán)境保護(hù)壓力之間的沖突越來越嚴(yán)重，迫使中央政府開始出手解決。

其次，片面追求經(jīng)濟(jì)增長與政績考核的相關(guān)性。在投資、消費(fèi)和出口這三個影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力因素中，投資始終是推動中國經(jīng)濟(jì)增長的核心動力，尤其是政府投資，更是維持中國經(jīng)濟(jì)增長率連續(xù)高企的根本動力。政府投資的外部性比較強(qiáng)，不僅可以直接、顯著地增加某個領(lǐng)域的資本投入，而且會帶動外國資本和民間資本的進(jìn)入。但政府投資往往容易脫離市場機(jī)制的約束，轉(zhuǎn)而追求與政績考核高度相關(guān)的投資領(lǐng)域（比如重工業(yè)、路橋基建等），也就是追求投資的“可見性”?！? 〕一國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必須照顧到產(chǎn)業(yè)平衡，一個健康、良性、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)體，不能把全部資源都集中于一個或少數(shù)領(lǐng)域，而忽略整體的統(tǒng)籌與平衡。受傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀所驅(qū)使，以及激烈的地方競爭機(jī)制所推動，地方政府對餐飲、娛樂、文化等一般性的服務(wù)性行業(yè)基本是放手給民間資本自主經(jīng)營，政府只負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)管和安全保障，這無疑是符合市場規(guī)律之舉；但對于教育、醫(yī)療、社會保障等關(guān)涉民生的公共事業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)不夠重視，則導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。對這些領(lǐng)域的投資屬于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的保障性投資，由于它們對于經(jīng)濟(jì)績效、政績考核不具備直接的測度功能，地方政府缺乏投資激勵，迫使中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌。盡管中央政府很早就認(rèn)識到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理對經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)、整體發(fā)展的不利影響，并在多次重要的黨政會議上予以強(qiáng)調(diào)。國家發(fā)改委從2005年開始每年出臺《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，分“鼓勵類、限制類和淘汰類”對不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，但在高度功利、外向的發(fā)展觀與績效觀的影響下，地方政府仍然將投資方向與政績測度高度捆綁，在實(shí)踐中則形成了畸輕畸重的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國長期以來三大產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

最后，引發(fā)民眾效仿。傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀更為嚴(yán)重的負(fù)面影響在于引發(fā)民眾的“觀念效仿”，并蔓延到社會民意基礎(chǔ)之中構(gòu)筑起強(qiáng)大的民意傾向，反過來則形成一種不合理的政府行為績效評價(jià)機(jī)制，對政府的經(jīng)濟(jì)與社會治理產(chǎn)生重大阻礙。傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀是一柄“雙刃劍”，它在創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)飛速增長、民生顯著改善的同時(shí)，在聚集民意支持、享受統(tǒng)治凝聚力和向心力的同時(shí)，也將這種觀念移植到民眾心中。民眾在分享增長紅利的同時(shí)，也開始自覺或不自覺地將這種傳統(tǒng)的發(fā)展觀、績效觀神圣化。這種影響顯然是雙面的：在欣欣向榮、一切向好的局勢下，這種民意氛圍會配合和推動政府行為、提高經(jīng)濟(jì)與社會治理的效率；但一旦出現(xiàn)危機(jī)或問題，這種民意氛圍又極易掀起非理性的社會思潮和公共意見，阻礙政府及時(shí)調(diào)整和試錯。而且這種觀念在一開始取得的成功越大，路徑依賴就會越強(qiáng)，在危機(jī)時(shí)刻對政府的挫敗也就會越深。傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀導(dǎo)致高度市場化、以經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為目標(biāo)的政府行為在取得重大成就的同時(shí)，也把正確評估政府經(jīng)濟(jì)行為績效這個極其重要的問題擱置在一邊了?！叭魏慰茖W(xué)的合理的績效評估研究都必須首先建立在了解真實(shí)世界中的政府績效評估的基礎(chǔ)上，而任何真實(shí)的績效評估又都是一定主體的評估與被評估，主體的行動邏輯是我們需要理解的評估行為的實(shí)質(zhì)?！?〔3 〕誠然，政治秩序和官僚結(jié)構(gòu)中適當(dāng)?shù)膹埩κ钦５模^分的變動、尤其是不可預(yù)期地變動，將這種變動和張力直接跟經(jīng)濟(jì)與社會治理的績效評價(jià)掛鉤，則會對正常的政治秩序造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，而且會極大損害官員的積極性，不利于官員人力資本的培養(yǎng)和維護(hù)?！斑^分追究政府官員責(zé)任，導(dǎo)致的結(jié)果是政府官員的無所作為，使得政府僅僅成為一個應(yīng)付事故發(fā)生的‘滅火器，使得官員變成‘靠天吃飯（在自己的任期內(nèi)不要出現(xiàn)重大事故的祈禱者），或者是‘多一事不如少一事，或者是將自己的精力轉(zhuǎn)向關(guān)注不會引起事故發(fā)生的領(lǐng)域?！?〔4 〕長此以往，不但正常的績效評價(jià)機(jī)制和公共監(jiān)督機(jī)制難以形成，依靠高效的政府行為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會治理形成的制度競爭力更會深受其害。因此，必須以重塑法治精神為核心，改變這種績效評價(jià)方式、問責(zé)方式及其背后的發(fā)展觀與績效觀。

（二）傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀之根源在于法治缺失

首先，發(fā)展觀與績效觀缺乏法治理念的指導(dǎo)。在公私融合的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會背景下，法治既不應(yīng)局限于“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的簡單法制主義，也不應(yīng)局限于以監(jiān)督政府、限制政府為核心的控權(quán)主義。在政府成為“內(nèi)生因素”嵌入經(jīng)濟(jì)與社會實(shí)踐以主導(dǎo)改革的“經(jīng)濟(jì)國家”時(shí)代，〔5 〕法治的根本意蘊(yùn)和終極追求，應(yīng)當(dāng)與公私融合的時(shí)代規(guī)律相契合，構(gòu)建一個統(tǒng)攝性的機(jī)制對政府融入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而產(chǎn)生的法律調(diào)整需求予以及時(shí)而準(zhǔn)確的回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府與市場的共同進(jìn)步，以及經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的高效、公平和可持續(xù)。從法治的宏觀層面來看，因?yàn)槿狈@樣一種法治理念的指導(dǎo)，傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀在實(shí)踐中逐步產(chǎn)生并形成路徑依賴。也正是因?yàn)榉ㄖ卫砟畹娜笔?，過度依賴行政權(quán)力推動，其對經(jīng)濟(jì)與社會的改革和發(fā)展產(chǎn)生了諸多深層次的負(fù)面影響和危害。

其次，發(fā)展觀與績效觀缺乏法治規(guī)則的約束。從法治的中觀層面來看，缺乏法治規(guī)則的約束是傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀之形成并引發(fā)諸多后果的原因。一方面，高度功利、外向的發(fā)展觀與績效觀在實(shí)踐中的推行主要是通過制定各種政策而不是法律（廣義，包括法律、法規(guī)、規(guī)章等），具有明顯的短期性、臨時(shí)性和權(quán)宜性，加上政出多門、缺乏明確的立法程序約束，無法令市場和社會對其制定和變更形成穩(wěn)定的預(yù)期。另一方面，即使是通過法律的形式實(shí)施發(fā)展觀與績效觀，也主要表現(xiàn)為立法層級較低的規(guī)章和各種規(guī)范性文件，法律（狹義）和法規(guī)等層級較高的法治規(guī)則比較少見。這也集中體現(xiàn)出傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀在規(guī)則層面上的功利性特點(diǎn)，即法律工具主義，過度追求立法和變法的速度與便捷。除了立法層級低，具體內(nèi)容也偏重于抽象和原則，且以對政府部門的授權(quán)性法律規(guī)范為主，這就為各級政府利用公權(quán)力實(shí)施各種行政強(qiáng)制行為形成了形式上的合法性。

最后，發(fā)展觀與績效觀缺乏法治方式的運(yùn)用。從法治的微觀層面來看，這種高度功利、外向的發(fā)展觀與績效觀的成因在于缺乏法治方式的運(yùn)用。法治是一種包括理念、規(guī)則和具體運(yùn)用方式在內(nèi)的系統(tǒng)性構(gòu)成。就政府的經(jīng)濟(jì)與社會治理而言，法治方式的運(yùn)用重點(diǎn)是公權(quán)力運(yùn)行的信息公開與政府公共決策的公眾參與。改革開放以來的實(shí)踐證明，在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與社會情勢下，公權(quán)力的信息公開不僅是讓社會有效監(jiān)督公權(quán)力的根本方法，也是政府公共治理贏得公信力、凝聚民意基礎(chǔ)的最佳路徑。而公眾參與則是“風(fēng)險(xiǎn)社會”背景下吸納民意民智、增強(qiáng)政府決策合理性、分散政府決策風(fēng)險(xiǎn)以及緩解政府與民眾信息不對稱從而走向“多元共治”的根本出路。改革開放以來，盡管政府的信息公開和公共決策的公眾參與一直在完善和加強(qiáng)，但一方面明顯滯后于政府高度融入經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的實(shí)際需要；另一方面信息公開和公眾參與的范圍局限在有限的領(lǐng)域，對公權(quán)力的“硬約束”力度也不夠。打破這種局面的根本方法，就在于通過法治理念、法治規(guī)則和法治方式來匡正傳統(tǒng)發(fā)展觀與績效觀的不足，重塑符合法治國家建設(shè)要求的新發(fā)展觀與新績效觀。

三、法治國家視野下國家發(fā)展觀與績效觀的新理念

2017年10月，黨的十九大在北京舉行，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確了“以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”等近年來中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和思路。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵在于政府行為的改革。從中央政府的角度來說，“轉(zhuǎn)方式”“調(diào)結(jié)構(gòu)”“科學(xué)發(fā)展”等均已宣傳并貫徹多年，但一來缺乏實(shí)質(zhì)性措施，二來得不到地方政府的實(shí)質(zhì)性配合，故見效甚微。此番以前所未有的力度推行，固然有新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的壓力，但根源則在于傳統(tǒng)發(fā)展方式的負(fù)外部性已經(jīng)嚴(yán)重到再不轉(zhuǎn)變將危及改革成果的地步?；谡鲗?dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)國情，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的理念、制度和行動。政府經(jīng)濟(jì)行為及其法律治理一直是法治建設(shè)及研究的核心問題之一，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、科學(xué)發(fā)展等均不能等同于簡單的制度更迭，而涉及復(fù)雜而系統(tǒng)的理念更新。具體的對策研究固然不可或缺，但理念更新更加重要，尤其是需對改革開放以來政府在經(jīng)濟(jì)與社會實(shí)踐中的發(fā)展觀與績效觀進(jìn)行反思和矯正。

觀念、理念等均屬于意識形態(tài)范疇。一般認(rèn)為，發(fā)展觀、績效觀主要表現(xiàn)為承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與社會具體發(fā)展職能的官員的認(rèn)知和行動。但這種意識形態(tài)太普遍，已經(jīng)成為一種官員共識，并且與民眾“求富奔小康”的民意訴求相吻合，依靠經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)踐從而具備了牢固的實(shí)踐基礎(chǔ)，因此形成了一種社會共享、根深蒂固的價(jià)值追求。發(fā)展觀與績效觀的形成，受歷史和現(xiàn)實(shí)等多種因素的影響，但主要是在漸進(jìn)而不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型中發(fā)軔并日益變得堅(jiān)不可摧。中國是一個大國，地域龐大、區(qū)域差距懸殊，這種國情對制度變遷的第一個重要影響，是延長了“制度極限”的來臨時(shí)間。“制度提供了人類相互影響的框架，它們建立了構(gòu)成一個社會，或更確切地說一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競爭關(guān)系?！?〔6 〕一種觀念、制度的形成和演化往往要經(jīng)歷漫長的期間，即便是在某些地域已經(jīng)產(chǎn)生“制度極限”，只要其他區(qū)域還存在適用的空間，這種觀念和制度的根本性變遷就會被延遲。大國政治體對制度變遷的第二個影響，是路徑依賴一旦形成，就會產(chǎn)生出更加強(qiáng)烈的效果，很難被迅速打破。當(dāng)年中國改革開放的啟動，源于經(jīng)濟(jì)停滯、民生凋敝等嚴(yán)峻的生存危機(jī)，這一點(diǎn)迫使制度極限得以形成并迅速推動制度變革。這些制度建設(shè)取得了巨大成效，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對經(jīng)濟(jì)和社會的調(diào)控能力也在不斷增強(qiáng)，在貨幣政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策上的運(yùn)用也有長足進(jìn)步。

2014年10月23日，黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)。要完成這一目標(biāo)，首先，應(yīng)當(dāng)理解法治作為一種理念和精神，需要在經(jīng)濟(jì)與社會的改革和發(fā)展中進(jìn)行合理定位。從根本上而言，法治不能僅僅局限于制度建設(shè)或者監(jiān)督政府，而應(yīng)成為一種理念和精神，引領(lǐng)政府在經(jīng)濟(jì)與社會治理中的發(fā)展觀與績效觀。受法治理念激勵和規(guī)制的發(fā)展觀與績效觀，應(yīng)當(dāng)追求經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)，注重效率與公平之間的協(xié)調(diào)?！吧鐣髁x的生命力在于：在社會發(fā)展的長河中，動態(tài)地尋求社會公平與發(fā)展的匯聚?！?〔7 〕其次，在經(jīng)濟(jì)與社會治理的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)以法治理念為指引，重點(diǎn)解決影響發(fā)展觀與績效觀的體制性問題，尤其是應(yīng)形成民主、開明、負(fù)責(zé)任的官員意識形態(tài)，以及理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價(jià)值觀。這種意識形態(tài)和社會主流價(jià)值觀是確立科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀的基礎(chǔ)，對于法治國家的建設(shè)也具有十分重要的意義。最后，還應(yīng)致力于法治規(guī)則的塑造和法治方式的運(yùn)用，完善新發(fā)展觀和新績效觀的法治化路徑。

四、國家發(fā)展觀與績效觀的法治化路徑

（一）加強(qiáng)國家職能以推進(jìn)科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀

國家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出主導(dǎo)社會思想和精神文明建設(shè)的職能，在領(lǐng)導(dǎo)干部提倡民主、開明、負(fù)責(zé)任的理念，在全社會中間普及理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價(jià)值觀。需要注意的是，這并不是要否定以經(jīng)濟(jì)增長為核心的發(fā)展觀與績效觀，也不能抹殺這種發(fā)展觀與績效觀的價(jià)值。這種強(qiáng)烈的追趕型、發(fā)展型意識形態(tài)，幫助中國只用了不到40年的時(shí)間就擺脫了“一窮二白”，成為世界經(jīng)濟(jì)體系中一個不可或缺的核心成員，這種功績是不容否認(rèn)的。而且中國的區(qū)域差距太大，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)忙于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和節(jié)能減排，下決心清理“三高”（高耗能、高耗水、高污染）、“騰籠換鳥”時(shí)，西部地區(qū)的眾多省市尚存在招商引資的巨大壓力。當(dāng)然，這并不是主張把這些“三高企業(yè)”轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，繼續(xù)犧牲環(huán)境來換取GDP。相反，中西部地區(qū)更應(yīng)該趁著這股產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整之機(jī)走上可持續(xù)發(fā)展之路，避免“先污染后治理”的老模式。區(qū)域差距客觀存在這一事實(shí)令我們保持清醒，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、運(yùn)用地方政府競爭刺激經(jīng)濟(jì)增長仍將是中國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的道路，決不能舍棄這種歷經(jīng)艱難險(xiǎn)阻才建立起來的精神動力。“由于改革的異常復(fù)雜性及政府官員認(rèn)識的局限性，改革戰(zhàn)略及實(shí)施路徑出現(xiàn)某些失誤甚至重大錯誤是難以避免的，改革產(chǎn)生副產(chǎn)品也難以避免?！?〔8 〕我們的目的和任務(wù)是結(jié)合改革開放新形勢、新階段的需要，借助法治理念、法治規(guī)則和法治方式，對這種發(fā)展觀與績效觀進(jìn)行完善。

（二）通過博弈、交流和溝通實(shí)現(xiàn)政府與民眾的互動

遵循法治精神的要求，在領(lǐng)導(dǎo)干部中提倡民主、開明、負(fù)責(zé)任的理念，在全社會普及理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價(jià)值觀，其根本在于加強(qiáng)政府及其官員與民眾的交流，通過溝通和博弈實(shí)現(xiàn)政府與民眾的互動。社會主流價(jià)值觀不等于個別成員意見的簡單綜合，〔9 〕而是不同社會成員之間經(jīng)由反復(fù)的商談、博弈而形成的“交往理性”“重疊共識”；社會主流價(jià)值觀也不完全等同于政府極力倡導(dǎo)的某種價(jià)值追求，而是通過民眾積極參與、通過“官民互動”而達(dá)成的一致共識。在一個民主和法治的現(xiàn)代社會，傳統(tǒng)的威權(quán)主義統(tǒng)治不再符合實(shí)踐需要，官員的神秘感不再有助于提高行政效率、改善公共治理。只有在與官員的充分交流中，民眾才能體會到官員民主、開明和負(fù)責(zé)任的心態(tài)；只有通過官民溝通，才能養(yǎng)成一種理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價(jià)值觀。社會主流價(jià)值觀作為一種意識形態(tài)，往往通過具體的事件顯示出其固有的存在與強(qiáng)大的影響。但它“又不同于在某一個具體事件上匯聚的主流意見，而是隱藏在這些具體的主流意見背后、并在根本上決定這些具體主流意見之內(nèi)容的深層次意識形態(tài)。它是一種抽象的、一般性的但卻為社會成員在內(nèi)心嚴(yán)格遵守并捍衛(wèi)的‘道德法則”。〔10 〕

在以公私融合為普遍特征的經(jīng)濟(jì)國家時(shí)代，更加需要官民互動，民眾通過參與政府的公共管理可以獲得充分的信息，不僅可以對政府形成有效的監(jiān)督機(jī)制，防止貪腐瀆職或者不作為；而且可以增進(jìn)民眾對政府的信賴，使民眾體會到政府執(zhí)政的客觀情勢，從而在遇到公共危機(jī)時(shí)避免局勢的惡化，有利于危機(jī)的順利解決。以曾經(jīng)引發(fā)巨大爭議的“廈門PX項(xiàng)目事件”為例，“PX項(xiàng)目”是廈門有史以來投資最大的工業(yè)項(xiàng)目，2004年2月獲國家發(fā)改委批準(zhǔn)并于2006年11月開工。由于該項(xiàng)目靠近居民區(qū)、學(xué)校等人口稠密區(qū)，其安全問題廣遭質(zhì)疑。2007年6月1日和2日，據(jù)報(bào)道有超過5000名廈門市民以“散步”的形式集體在廈門市政府門前表達(dá)反對訴求。廈門市政府于2007年12月13日召開了有99名市民代表參加的座談會，結(jié)果85%以上的代表均表示反對，福建省政府和廈門市政府最終于2007年12月16日決定廈門PX項(xiàng)目遷址?！?1 〕廈門PX項(xiàng)目有國家發(fā)改委明文批準(zhǔn)，廈門市政府也出臺過專門的規(guī)范性文件規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，但在政府急于追求GDP增長、不顧環(huán)境保護(hù)和民眾生活條件而引起民眾強(qiáng)烈質(zhì)疑和反對后，廈門市政府并未因該項(xiàng)目在形式上的“合法”而一意孤行，而是與民眾進(jìn)行充分的協(xié)商與溝通，尊重主流民意主動糾錯。在這起事件背后，在反對建設(shè)PX項(xiàng)目這一具體的主流民意背后，隱藏的則是生命高于一切、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能漠視人權(quán)這一社會主流價(jià)值觀在發(fā)揮著決定性作用。而政府與民眾通過民主、法治的方式進(jìn)行溝通、博弈，則成為這一社會主流價(jià)值觀能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵?！皬B門PX項(xiàng)目事件”最后得以一種官民共贏的方式獲得完美解決，一位廈門市政府官員的一句話最能體現(xiàn)出這個事件的制度意義，“在這個事件中，政府與民眾一起實(shí)現(xiàn)了成長”?！?2 〕所以民主需要在實(shí)踐中予以“操練”，“在操練中，可以發(fā)現(xiàn)各方的缺失和不足，更重要的是可以發(fā)現(xiàn)并積淀民主展開的有效規(guī)則”?！?3〕民主、開明、負(fù)責(zé)任的理念和理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價(jià)值觀，也都需要在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)踐中得以生根發(fā)芽，形式主義的學(xué)習(xí)和說教只能是徒勞無功。

（三）強(qiáng)化激勵與懲戒相融合的法治規(guī)則建設(shè)并完善其制定與實(shí)施

科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀離不開法治規(guī)則的建設(shè)。一方面，從規(guī)則的內(nèi)容上看，需要制度化的獎懲規(guī)則作為實(shí)踐中落實(shí)發(fā)展觀和績效觀的保證。地方政府之所以能夠產(chǎn)生發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈激勵，經(jīng)濟(jì)績效的競爭機(jī)制之所以能夠?qū)賳T產(chǎn)生巨大的凝聚力和向心力，在根本上是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)績效與政治績效緊密相關(guān)。所以要完善這種發(fā)展觀與績效觀，最根本的辦法也是要注入獎懲機(jī)制。這方面已經(jīng)有值得稱道的制度建設(shè)，自從2006年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出“十一五”期間要實(shí)現(xiàn)“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%”這一目標(biāo)以后，“綠色GDP”開始走上制度化軌道并迅速融入獎懲機(jī)制?！秵挝籊DP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系實(shí)施方案》《單位GDP能耗監(jiān)測體系實(shí)施方案》《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》《“十一五”主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法》《“十一五”主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》陸續(xù)制定出來，形成了節(jié)能減排的規(guī)范性文件集合，建立了科學(xué)、完整、統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測和考核體系，并將能耗降低和污染減排完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容。特別是在《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》和《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》中都增加了“一票否決制”和責(zé)任追究制，使得綠色GDP具備了產(chǎn)生政治約束的基礎(chǔ)。〔14 〕2009年4月，全國31個省份進(jìn)行節(jié)能減排等四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的綜合考核，當(dāng)年10月13日，考核“成績單”掛在國家發(fā)改委網(wǎng)站醒目位置，31個省份以節(jié)能減排的績效高低為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排列，顯示出中央通過法制建設(shè)推行新發(fā)展觀與績效觀的決心和思路?！?5 〕以上措施在2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）中也得到了體現(xiàn)。新的發(fā)展觀與績效觀究竟能不能為領(lǐng)導(dǎo)干部所接受、對其產(chǎn)生切實(shí)有效的激勵和約束。這取決于兩點(diǎn)：其一，中央政府推行綠色GDP的力度究竟有多大，究竟在多大程度上能夠?qū)⒐?jié)能減排與政績考核對應(yīng)？如果從嚴(yán)執(zhí)行，真地實(shí)行一票否決，那么科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀就會真正徹底建立。目前的困難在于，不同地方的情況存在較大差異。經(jīng)濟(jì)增長和改善民生壓力較大的地區(qū)、“三高產(chǎn)業(yè)”比重占據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要比例的省份，在節(jié)能減排上的壓力顯然要大于北京和上海。這些地方政府要考慮的因素有很多，一下子徹底扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的發(fā)展方式確實(shí)有難度，特別是要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)下滑的風(fēng)險(xiǎn)。解決的辦法應(yīng)當(dāng)是在堅(jiān)持推行綠色GDP的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同省份的具體情況予以考核和處理，同時(shí)中央政府應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付加大對上述落后地區(qū)的補(bǔ)貼?！?6 〕其二，獎懲應(yīng)當(dāng)結(jié)合，光有懲罰是不夠的，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置獎勵機(jī)制。獎懲結(jié)合有利于與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情相對接，更符合經(jīng)濟(jì)績效競爭機(jī)制的客觀要求。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道，國家已經(jīng)探討出臺獎勵中小企業(yè)的節(jié)能減排政策。中央財(cái)政將對節(jié)能量達(dá)到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目給予獎勵，獎勵額度根據(jù)節(jié)能量和獎勵標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算確定。每節(jié)約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，東部地區(qū)獎勵200元，中西部地區(qū)獎勵250元?！?7 〕目前的問題可能是制度落實(shí)的程度，把財(cái)政收入多用在這些方面，效果要比直接投資好得多。

另一方面，從規(guī)則的程序上看，需要在制定和實(shí)施程序上強(qiáng)化法治規(guī)則對各地政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)與社會治理的約束力。針對目前發(fā)展觀和績效觀在缺乏法治規(guī)則約束上存在的政出多門、政策偏好、法律工具主義等問題，關(guān)鍵是要落實(shí)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》規(guī)定的人大對政府制定的規(guī)章和各類規(guī)范性文件（主要是各種政策）的審查權(quán)和撤銷權(quán)，構(gòu)建動態(tài)的質(zhì)詢、審查和撤銷機(jī)制，糾正錯誤的規(guī)章、規(guī)范性文件或政策，實(shí)現(xiàn)法治規(guī)則對政府決策的約束力。此外，自2010年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《國務(wù)院意見》）提出“規(guī)范行政決策程序”和“加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究”以來，規(guī)范行政決策程序、加強(qiáng)行政決策的法治建設(shè)成為共識。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有湖南、山東、廣州、蘇州等近30個省級和市級政府對行政決策程序進(jìn)行了專門立法?！?8 〕應(yīng)以此為基礎(chǔ)推進(jìn)統(tǒng)一“行政程序法”的制定和實(shí)施，為國家發(fā)展觀與績效觀的更新和落實(shí)確立法治規(guī)則保障。

（四）強(qiáng)化公權(quán)力運(yùn)行的信息公開與公眾參與等核心法治方式

正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)的發(fā)展觀與績效觀也是一樣，信息公開和公眾參與就是促進(jìn)國家發(fā)展觀和績效觀符合法治精神、遵循法治規(guī)則的核心法治方式。近年來，中央和地方政府在這兩個核心法治方式的制度建設(shè)上取得了不可否認(rèn)的進(jìn)步。就信息公開而言，以《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007年）為代表，公權(quán)力運(yùn)行的信息公開有了明確的法治規(guī)則保障。目前存在的主要問題是政府在信息公開的范圍、內(nèi)容、方式和程序等各方面裁量權(quán)過大，缺乏有效的約束和監(jiān)督，使得民眾處于信息上弱勢和訴求上被動的雙重不利地位，無法實(shí)現(xiàn)信息公開作為一種法治方式的應(yīng)然效果。對此應(yīng)將信息公開的違法后果與否決特定的項(xiàng)目、規(guī)劃及決策的生效及實(shí)施相捆綁，并追究相應(yīng)的組織與個人責(zé)任，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)行政復(fù)議、行政訴訟對公眾知情權(quán)的救濟(jì)。關(guān)于公眾參與，國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004年）以及地方政府頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》（2008年）、《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》（2013年）等都對重大決策的公眾參與作出了明確規(guī)定。尤其是在傳統(tǒng)發(fā)展觀和績效觀負(fù)面影響最為嚴(yán)重的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）、《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（2002年）、《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》（2009）、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》（2006年）等已經(jīng)對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府決策的公眾參與形成了比較完整、細(xì)致的制度體系。除了應(yīng)當(dāng)在未來制定統(tǒng)一《行政程序法》時(shí)就政府決策中的公眾參與程序作出統(tǒng)一的原則性規(guī)定，以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各個具體領(lǐng)域的公眾參與程序外，目前存在的主要問題是政府干預(yù)過多、公眾參與容易淪為形式、對政府決策的約束力不夠甚至在個別情況下成為政府推卸責(zé)任的工具等。對此首先應(yīng)合理擴(kuò)大公眾參與的強(qiáng)制性適用范圍。建議中央層面對必須實(shí)行公眾參與的政府重大決策范圍作出底線性規(guī)定，并構(gòu)建動態(tài)性的調(diào)整機(jī)制。其次是優(yōu)化公眾參與的具體程序和規(guī)則設(shè)計(jì)。重點(diǎn)是要改變由政府組織和掌控公眾參與的傳統(tǒng)和慣例，鼓勵獨(dú)立、專業(yè)的第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)組織公眾參與，強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)和程序的公信力。同時(shí)借鑒已經(jīng)比較成熟的環(huán)境影響評價(jià)中的公共參與規(guī)則，對公共決策領(lǐng)域?qū)嵤┕妳⑴c的具體規(guī)則作出底線性的統(tǒng)一規(guī)定，重點(diǎn)是政府信息公開的方式和持續(xù)時(shí)間、問卷數(shù)量及有效回收的比例、聽證會的強(qiáng)制適用范圍、參會代表的遴選方式和比例構(gòu)成等?！?9 〕最后還應(yīng)完善公眾參與的法律效力。應(yīng)當(dāng)借鑒環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定缺乏獨(dú)立公共參與程序的行政決策，不得實(shí)施；公共決策尤其是具體項(xiàng)目、規(guī)劃決策的信息公開，應(yīng)說明是否采納公眾意見及理由；公眾參與中出現(xiàn)較大規(guī)模反對意見或者反對意見引起了較大的社會爭議，決策部門、審批機(jī)關(guān)應(yīng)暫停相關(guān)決策。違反上述規(guī)定并引發(fā)嚴(yán)重后果的，應(yīng)對相關(guān)組織和個人予以問責(zé)，追究相應(yīng)的法律責(zé)任?！?0 〕

五、結(jié) 語

總結(jié)中國近40年改革開放取得的成就，我們可以無數(shù)次感慨國家作為一股理性、敏銳而強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)力量產(chǎn)生的巨大績效。通過央地分權(quán)促使地方政府在圍繞經(jīng)濟(jì)績效爭勝機(jī)制中展開激烈的地方競爭，為中國經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)的迅速崛起和騰飛締造出了最深厚的動力。“對于中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有任何力量有競爭產(chǎn)生的能量這么強(qiáng)大；沒有任何競爭有地方‘為增長而競爭對理解中國的經(jīng)濟(jì)增長那么重要。” 〔21 〕經(jīng)濟(jì)屬性對國家的嵌入使得國家重心向經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向，向改革與發(fā)展的實(shí)踐靠攏，而且在公私融合的驅(qū)動下，主動迎合經(jīng)濟(jì)規(guī)則改造自身的理念特征與行為素養(yǎng)。因此，傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀是一筆重要的歷史遺產(chǎn)，但需要適應(yīng)新的形勢作出質(zhì)的改變，從而在更高的層次上為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展帶來新的動力。毫無疑問，唯有法治，才是實(shí)現(xiàn)質(zhì)變的根本和新動力的來源。