蔣傳光

內容摘要：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的“十六字方針”是黨的十一屆三中全會正式提出和確立的?？茖W立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的“新十六字方針”是黨的共十八大正式提出的?！笆址结槨睂崿F了由人治向依法治理的轉變，“新十六字方針”實現了由立法導向的法治建設向體系化法治建設的轉變。“新十六字方針”是對“十六字方針”在理論與實踐上的超越，在“新十六字方針”引領下法治建設進入了新時代。兩個“十六字方針”的提出，其見證了法治建設的目標從建立完善的中國特色社會主義法律體系到建設中國特色社會主義法治體系的轉型升級。

關鍵詞：“十六字方針” “新十六字方針” 法治建設 跨越發(fā)展

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，被視為中華人民共和國成立后中國共產黨歷史上“具有深遠意義的偉大轉折”，〔1 〕并開啟了改革開放的新征程。改革開放40年來，我國的經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨的建設等各個方面，都取得了巨大的成就。法治建設也是如此。改革開放的40年，是探索中國特色社會主義道路的40年，也是探索中國特色社會主義法治之路的40年?；仡?0年來法治建設的歷程，我國法治建設的發(fā)展階段可用兩個“十六字方針”來概括，第一個“十六字方針”為“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”（簡稱“十六字方針”），第二個“十六字方針”為“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”（簡稱“新十六字方針”）。法治建設的歷程就是落實兩個“十六字方針”的歷程，改革開放以來法治建設的成就就是落實兩個“十六字方針”的結果。改革開放40年在兩個“十六字方針”的引領下，我國的法治建設取得了巨大的成就，并實現了跨越式發(fā)展。筆者擬對兩個“十六字方針”在我國法治建設中的貢獻作一簡要比較和分析。

一、“十六字方針”實現了由人治向依法治理的轉變

（一）鄧小平法制思想與“十六字方針”的提出

“十六字方針”是在鄧小平法制思想 〔2 〕指導下，黨的十一屆三中全會正式提出和確立的。鑒于中華人民共和國成立后法治建設的歷史教訓，特別是“文化大革命”的深刻教訓，1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，在指導思想上進行了撥亂反正，對民主法治建設的認識產生了歷史性的飛躍，把發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法治作為國家建設的重要目標提出來，提出了我國法治建設的“十六字方針”，從而使中華人民共和國的法治建設進入了重建和迅速發(fā)展的新的歷史時期，不僅開啟了中國法治道路新的歷史進程，而且也成為探索新的國家治理模式的起點。

1.鄧小平法制思想對中國法治建設的奠基和引領

回顧改革開放40年來法治建設的歷程和成就，總結兩個“十六字方針”在中國法治建設中發(fā)揮的作用，必須肯定鄧小平法制思想的指導作用。法治建設離不開理論的指導，鄧小平法制思想則為中國改革開放40年來法治建設奠定了思想基礎，提供了理論引領。沒有鄧小平法制思想，就沒有“十六字方針”的提出，更沒有今天中國法治建設的成就。

鄧小平是中國改革開放的總設計師，也是中國法治建設的引領者和奠基者。鄧小平法制思想是伴隨著鄧小平理論的產生而產生的。黨的十一屆三中全會以來，鄧小平在我國改革和建設的各個重要時期，發(fā)表了一系列關于發(fā)揚社會主義民主、健全社會主義法制的講話與談話，系統(tǒng)地論述了我國民主法治建設的現實任務和長遠目標，明確提出堅持發(fā)展民主和法制是我們黨和國家堅定不移的方針，以及社會主義法治建設“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的基本要求，尤其是在理論上解決了社會主義國家長期未能解決的堅持黨的領導與法治建設之間的關系問題，即黨組織和黨員特別是黨的領導人必須在憲法和法律的范圍內活動。

鄧小平作為黨的第二代中央領導集體的核心，把社會主義民主和法治建設放到了極為重要的位置。1980年1月，鄧小平在中央召集的干部會議上所作的《關于目前的形勢和任務》的報告中指出：“我們堅持發(fā)展民主和法制，這是我們黨的堅定不移的方針。” 〔3 〕1980年12月，鄧小平在中央工作會議上所作的《貫徹調整方針，保證安定團結》的講話中再一次強調指出：“要繼續(xù)發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制。這是三中全會以來中央堅定不移的基本方針，今后也決不允許有任何動搖?！?〔4 〕1985年，鄧小平在黨的全國代表會議上講話時，又一次提到民主法制的政策不能變。他指出：“究竟什么是我們黨的政策的連續(xù)性呢？這里當然包括獨立自主、民主法制、對外開放、對內搞活等內外政策，這些政策我們是不會改變的?！?〔5 〕1986年，鄧小平又重申：“現在從黨的工作來說，重點是端正黨風，但從全局來說，是加強法制。我們國家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)，從黨的十一屆三中全會以后就開始抓法制，沒有法制不行。” 〔6 〕

鄧小平把健全社會主義法治，提高到黨的“堅定不移的基本方針”和“決不允許有任何動搖”的高度來認識，把民主法治視為不會改變的連續(xù)性政策，認為“沒有法制不行”，這表明了鄧小平旗幟鮮明地向中國和世界宣告，中國將厲行法治、依法治國，在中國曾經出現的“無法無天”的現象將被徹底否定，舊社會遺留下來的人治現象也將被徹底否定。

根據鄧小平的上述思想，在社會主義現代化建設的新的歷史時期，黨和國家的一系列重大決策，都包含有發(fā)展民主和法治的明確要求。黨的十一屆三中全會以來，黨的歷次代表大會的報告以及黨和國家的一系列重要文件，都十分強調民主和法治。堅持發(fā)展民主和法治成為黨和國家堅定不移的方針。黨的十五大更是把依法治國、建設社會主義法治國家第一次作為治國方略提了出來，從而實現了黨的治國方式的歷史性轉變。這說明，在新的歷史時期產生的鄧小平法制思想，是馬克思主義法學理論中國化的重要成果，豐富和發(fā)展了馬克思主義的國家與法的學說，為馬克思主義法學理論的發(fā)展作出了巨大貢獻。

自1978年改革開放以來，中國特色社會主義法治發(fā)展道路的探索已經歷了五個具有里程碑意義的發(fā)展階段。這五個里程碑分別是1978年黨的十一屆三中全會的召開；1980年鄧小平在中央政治局擴大會議上的講話；1992年鄧小平視察南方的談話；1997年黨的十五大依法治國方略的提出；2012年黨的十八大以來開啟的依法治國新征程。從理論邏輯上而言，這五個里程碑和鄧小平及其法制思想均有密切的關系?！? 〕

2.“十六字方針”的提出

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，是改革開放后我國社會主義法治建設的基本方針和要求?！笆址结槨眱热莸碾r形可追溯到中華人民共和國成立初期。1956年9月19日在黨的第八次全國代表大會上，董必武在題為《進一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業(yè)》的發(fā)言中曾提出，“依法辦事是進一步加強法制的中心環(huán)節(jié)”，依法辦事有兩方面的意義：其一，必須有法可依。其二，有法必依?！? 〕但“十六字方針”內容的完整表述，是鄧小平首先提出的，在黨的十一屆三中全會公報中被正式確認，以后又被載入許多黨的重要文件中。

“十六字方針”是1978年鄧小平在黨的十一屆三中全會前召開的中央工作會議上首先提出來的。中華人民共和國成立后，我國的法治建設長期不受重視，廣大干部和群眾法治觀念淡薄，習慣于只按政策辦事，按領導人的意志辦事，“往往把領導人的話當做‘法，不贊成領導人說的話就叫做‘違法，領導人的話改變了，‘法也就跟著改變”?！? 〕在十年“文化大革命”期間，更是“無法無天”，給中國人民上了一次極其深刻的法治課。人們深感秩序、安全、法治、自由、民主和人權的重要。這種歷史性的深刻反思，體現為一種要求新秩序的歷史律動，為法治的恢復和發(fā)展提供了助推力量。

鑒于“文化大革命”時期法治被完全破壞的狀況，鄧小平首先考慮的是要做到有法可依，建立完善的法律制度。1978年10月，在與有關人員商議對中國工會第九次全國代表大會上的講話稿修改問題時，他就談到：現在關于民主問題的討論不夠，這個問題很重要，要展開討論。民主和法制實際上是一件事情。法制確實需要建立和健全，民法、刑法要搞，但都沒有搞成。沒有法，他就亂搞，確實不行?，F在是領導人說的話就叫法，不贊成領導人說的話就叫違法，這種狀況不能繼續(xù)下去了。除了搞刑法、民法、訴訟法以外，還要搞經濟立法，如工廠法?！?0 〕關于完善立法的思想，他在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的著名講話中，在提出新時期加強法治建設任務的同時，針對當時我國立法很不完備，很多法律還沒有制定出來的情況指出：“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護法、勞動法、外國人投資法等等，……做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究?！?〔11 〕

在黨的十一屆三中全會上，根據鄧小平的講話精神，在提出全黨工作著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來的同時，“對民主和法制問題進行了認真的討論”，提出要加強民主建設，強調民主和集中的辯證關系，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”?！?2 〕“十六字方針”自此在黨的文獻中被正式提出和確認，成為中共十一屆三中全會后黨的重要文獻強調的重點和法治建設的指導方針，為以立法為導向的法治建設指明了方向。

改革開放以后，黨的一些重要文件在論述社會主義法治建設的內容時，或者對“十六字方針”的精神進行了闡釋，或者明確提出了堅持“十六字方針”的要求。黨的十二大報告針對“對法制建設的重要性還認識不足，有法不依、執(zhí)法不嚴的現象在一些方面仍然存在，已經制定的法律還沒有得到充分的遵守和執(zhí)行”的狀況，提出“我們黨要領導人民繼續(xù)制訂和完備各種法律”，“從各方面保證政法部門嚴格執(zhí)行法律”，“努力使每個公民都知法守法”?！?3 〕黨的十三大報告在提出“加強社會主義法制建設”時指出：“社會主義民主和社會主義法制不可分割”，“國家的政治生活、經濟生活和社會生活的各個方面，民主和專政的各個環(huán)節(jié)，都應做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”?！?4 〕黨的十五大提出“加強法制建設”時強調：“堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，是黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的必然要求。” 〔15 〕黨的十六大在談到“加強社會主義法制建設”時也提出：“堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！?〔16 〕

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的“十六字方針”，包括了對立法、執(zhí)法、司法、普法等法治建設各方面工作的基本要求，因而具有很強的針對性和深遠的指導意義。我國新時期法治建設在這一方針的指引下，取得了令人矚目的成就。

（二）“十六字方針”的法治價值

黨的十一屆三中全會是改革開放新時期的歷史開端，此次全會確立的“十六字方針”也成為改革開放新時期法治建設的歷史起點，因而在當代中國法治建設歷程中具有重大的法治價值。改革開放40來，在“十六字方針”的引領下，立足中國的國情，面對中國的問題，對如何建設中國特色社會主義法治國家，在理論和實踐上進行了探索，并取得了很大的成就?！?7 〕

第一，確立了依法治國基本治國方略。黨的十五大從建設中國特色社會主義政治、繼續(xù)推進政治體制改革的高度，第一次把依法治國、建設社會主義法治國家作為治國的基本方略鄭重地提了出來。第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案，又把依法治國、建設社會主義法治國家寫入憲法，成為憲法的基本原則之一。黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，視為全面建設小康社會的重要目標。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，被確立為建設中國特色社會主義法治國家的指導思想。黨的十七大提出堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化當代中國治國方略的這種歷史性轉變，是我國社會主義法治建設進程中具有里程碑意義的一個偉大進步，是黨的十一屆三中全會以后探索法治道路的歷史必然。

第二，實現了從人治向法治的轉變。鑒于蘇聯斯大林時期破壞法治和中國“文化大革命”的教訓，如何從制度上防范人治產生，建立使黨和國家的政治生活納入法治軌道的機制，是改革開放以后社會主義法治建設探索的一個重大問題。要避免類似“文化大革命”那樣的錯誤發(fā)生，就要從制度上解決問題，改革黨和國家領導制度，建立防止人治產生的機制?；诖?，革除政治體制上存在的一些弊端，〔18 〕糾正黨的權力過分集中于個人，黨內個人專斷和個人崇拜等現象，廢除干部領導職務終身制，使民主制度化、法律化，拋棄人治，厲行法治，依法治國，成為改革開放后的共識，并推動了政治體制改革的深入進行，促進了從人治向依法治理的轉變。

第三，推動中國特色社會主義法律體系的形成。根據改革開放和建立社會主義市場經濟體制的需要，黨的十五大確立了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的要求，我國的立法工作取得了巨大成就，按期實現目標。以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家政治、經濟和社會生活的主要方面基本上做到了有法可依，實現了由把領導人的話當作法向有法可依的重大轉變，有力地推動和保障了改革開放和社會主義現代化建設的順利進行。

第四，法律知識在全社會得到廣泛普及。通過普法宣傳教育，依法治國的精神理念得到傳播并成為共識，全社會的法治觀念有了很大提高，公平、正義理念正潛移默化地影響著人們的價值觀念，人們依法保護自己合法權益的意識顯著增強。

第五，尊重和保障人權被載入憲法。為了保障憲法規(guī)定的公民的各種基本權利得到實現，依據憲法制定了一系列相應的法律法規(guī)。2004年全國人大通過的憲法修正案將“國家尊重和保障人權”鄭重地載入憲法。為使公民的合法權益不受行政機關、司法機關的違法侵害，構筑了全面的民主監(jiān)督和法律救濟系統(tǒng)。堅持以人為本，尊重和保障人權，已經成為全社會的共識。

第六，中國共產黨確立了民主執(zhí)政、科學執(zhí)政和依法執(zhí)政的執(zhí)政原則。自20世紀90年代中期以來，中共中央領導集體根據社會主義法治建設實踐的需要，不定期地聘請法學專家就建設法治國家的理論與實踐問題舉辦法制講座。在這一舉措的促進下，領導干部自覺學法用法意識增強。同時，對廣大民眾自覺學習法律，提高法律意識，也起到了重要促進作用。

第七，依法行政成為政府工作運行的準則。隨著經濟體制改革的進一步深入，在社會政治、經濟文化的推動下，我國行政法治建設取得了很大的成績，如明確了我國依法行政的目標——建設法治政府，第一次全面規(guī)劃了建設法治政府的宏偉藍圖；明確了政府職能的定位，行政管理體制改革不斷深化。對行政權的監(jiān)督體制進一步完善，建設有限政府、責任政府；推行了行政問責制和行政執(zhí)法責任制；實行行政公開制度，建設陽光政府等。2004年3月，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》。該《綱要》的發(fā)布和實施標志著我國依法行政進入了全面推進、自覺發(fā)展、不斷深化的階段，建設法治政府已成為我國各級行政機關的內在迫切要求。

第八，司法體制改革穩(wěn)步推進。改革開放以來，根據不同時期的歷史特點和司法工作面臨的任務，在司法機關和司法隊伍建設；推進司法改革，保障社會公平和正義的實現；優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度等方面，形成了系統(tǒng)的中國特色社會主義司法理論。司法改革工作正在逐步深化，并取得初步成效，司法不公和司法腐敗現象逐步得到克服和糾正。

第九，法學研究和法學教育進一步繁榮和發(fā)展。黨的十一屆三中全會以后，尤其是確立了建設社會主義市場經濟后，我國的法學研究及其理論成果無論在質上還是在量上，都有了突破性的進展，對中國法治實踐和人們思想認識中需要解決的一些重大理論問題進行了探討，促進了人們思想觀念的轉變和法治社會的建設。自20世紀70年代末以來，我國法學教育的規(guī)模以前所未有的速度擴大。法學教育的層次日趨齊全，結構亦日臻完善，目前，我國已經基本建立了由普通高等法學教育、成人法學教育、法律職業(yè)教育構成的多渠道、多形式、多層次的法學教育體系，為社會輸送了大量的高素質法治人才。

依法治國，建設社會主義法治國家作為治國方略已經確立。然而，依法治國，建設社會主義法治國家是一個前無古人的偉大創(chuàng)舉，也是一個復雜艱巨的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。1978年改革開放以后的民主法治建設功不可沒，奠定了現代法治大廈之基。

二、“新十六字方針”實現了由立法導向的

法治建設向體系化法治建設的轉變

“新十六字方針”即“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，是黨的十八大報告正式提出的。此后，習近平總書記在多次重要講話中對此作出強調。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確把其列為實現全面推進依法治國總目標的內容，成為中國進入新時代依法治國遵循的“新十六字方針”。

（一）“新十六字方針”提出的背景和過程

前已述及，黨的十一屆三中全會確立了法治建設的“十六字方針”，以此為引領，在總結我國社會主義法治建設成功經驗和深刻教訓的基礎上，“提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設社會主義法治，取得歷史性成就”?！?9 〕盡管如此，我國的法治建設在與實現全面建成小康社會的目標、與全面深化改革的要求之間，法治建設的現狀與法治建設的目標預期之間，存在著差距，“同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題”?！?0 〕這些不適應、不符合的問題，主要表現在以下方面。

第一，在全面建成小康社會和全面深化改革的背景下，法治建設在治國理政中的地位和功能更加突出。我國目前全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，國際形勢復雜多變，針對“我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大” 〔21 〕的新形勢新任務，“必須更好發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用”。

第二，依法治國方略在推進和落實過程中，在立法、執(zhí)法司法、尊法信法守法用法等方面還存在不少問題。“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執(zhí)法體制權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在?！?〔22 〕

第三，我國的法治建設并未達到預期效果。就具體層面的問題而言，官民違法犯罪多發(fā)現象沒有根本扭轉，法治化進程的速度與社會期望的反差加大，法律權威性沒有實質提升，法律定紛止爭能力下降，包括各級領導在內的全社會的法治觀念和法治思維并未確立。

在此背景下，黨的十八大報告為了“加快建設社會主義法治國家”，對“全面推進依法治國”作出了戰(zhàn)略部署，提出“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”?！?3 〕中國特色社會主義法治建設進入新時代遵循的“新十六字方針”，即“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”就此確立。

由“十六字方針”向“新十六字方針”的轉變，是在黨的十八大完成的。但這中間有一個過渡階段，這個過渡階段就是黨的十七大。相比較黨的十一屆三中全會后黨的各類文件對社會主義法治建設的表述，黨的十七大報告有一個明顯的變化，即提出了“全面落實依法治國”的概念，只把“完善中國特色社會主義法律體系”作為全面依法治國的一個層面，不再把加強立法，形成中國特色社會主義法律體系作為主要目標，而是對依法治國的各個層面進行了全面系統(tǒng)闡述，尤其是提出要“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”?！?4 〕這種提法的出現，是黨的十五大提出依法治國方略后首次出現，也是和此前黨的十五大、十六大報告在論述依法治國方略問題時的一個重大區(qū)別。

黨的十七大報告在闡述“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”的目標時，提出“擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明”。在具體路徑上，提出要“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益”，“推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治法律保障”。在“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”的具體舉措上，提出“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威；推進依法行政；加強政法隊伍建設，做到嚴格、公正、文明執(zhí)法?！吧罨痉w制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”?！吧钊腴_展法制宣傳教育，弘揚法治精神，形成自覺學法守法用法的社會氛圍”等?！?5 〕

通過上述梳理可以看出，黨的十七大報告雖未明確提出“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”的完整表述，但已具備“新十六字方針”的雛形，為“新十六字方針”的進一步提出奠定了基礎。這說明黨的十五大提出依法治國方略之后，經過十多年的法治建設，到黨的十七大時，對依法治國的認識進一步深化，法治建設的理念發(fā)生了變化，法治建設的任務由立法導向開始向全面依法治國轉變。

（二）“新十六字方針”引領下法治建設的巨大成就

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，特別是黨的十八屆四中全會對全面依法治國進行部署之后，全面推進依法治國的各項舉措正有條不紊地逐項落實，“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設相互促進”?！?6 〕在“新十六字方針”引領下，我國法治建設邁出重大步伐，取得跨越式發(fā)展。

第一，對全面推進依法治國進行了頂層設計。為貫徹落實黨的十八大精神，首次以依法治國為主題召開的黨的十八屆四中全會，立足我國社會主義法治建設實際，直面我國法治建設領域的突出問題，對全面推進依法治國進行了全面部署和頂層設計，為社會主義法治國家建設進程制定了“路線圖”，“明確了全面依法治國的指導思想、發(fā)展道路、工作布局、重點任務”，〔27 〕回答了黨的領導和依法治國關系等一系列重大理論和實踐問題，提出了推進依法治國進程的180多項舉措。

第二，中國特色社會主義法治理論框架體系已經形成。黨的十八屆四中全會提出：“圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，推進法治理論創(chuàng)新，發(fā)展符合中國實際、具有中國特色、體現社會發(fā)展規(guī)律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐?！?〔28 〕改革開放以來，結合中國特色社會主義法治建設的實踐，提出一系列具有鮮明中國特色的社會主義法治思想、法學理論，為中國特色社會主義法治理論體系的形成奠定了豐富的思想理論基礎。綜觀黨的十八大以來黨的各類文獻對建設社會主義法治國家的闡釋，從理論層面上來看，既有對改革開放以來在探索社會主義法治道路、制度構建等方面理論成果和成功經驗的肯定，以及對法治實踐所取得成果的概括、提煉和總結，也有適應改革開放新形勢和針對社會轉型期出現的各種現實問題的理論創(chuàng)新和提出的一系列新舉措。以黨的十八屆四中全會通過的《決定》為標志，中國特色社會主義法治理論框架體系已基本形成?！?9 〕

第三，完善了憲法監(jiān)督實施機制。為確立憲法權威，完善了全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設，建立合憲性審查機制；將每年12月4日定為國家憲法日；在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神；建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。上述舉措，對提升人們的憲法觀念將會起到重要的促進作用。

第四，法治政府建設全面推進。黨的十八大以來，各級政府始終把實行科學民主決策、堅持依法行政、推進政務公開、健全監(jiān)督制度、加強廉政建設作為政府工作的基本準則。在規(guī)范行政權力運行，建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府方面，采取了一系列新舉措，邁出了新步伐。

第五，司法體制改革有重大突破。黨的十八大以來，深入推進以司法責任制為重點的司法體制改革，進入頂層設計、整體統(tǒng)籌的新階段，并取得明顯成效。一是深化法院組織體系改革，最高人民法院設立6個巡回法庭，推進跨行政區(qū)劃法院建設，設立知識產權法院和知識產權法庭。二是全面實施立案登記制改革，依法制裁虛假訴訟，維護正常訴訟秩序；開展跨域立案試點，解決了群眾訴訟不便問題。三是全面推進司法責任制等基礎性改革，基本完成法官員額制改革。四是推進人民陪審員制度改革，提高陪審員的廣泛性和代表性，讓人民參與司法、監(jiān)督司法；完善陪審員參審機制。五是積極推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，確保刑事案件審判質量。六是深化司法公開，努力讓人民群眾感受到公平正義。七是廢除了延續(xù)半個多世紀的勞教制度。〔30 〕通過上述系統(tǒng)改革，司法質量、效率和公信力持續(xù)提升，人民群眾對公平正義的獲得感增強。

第六，法治文化建設取得重大進展，全社會法治觀念明顯增長。法治文化建設是法治國家建設的根基，是法治之魂。黨的十八大以來，弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，一直是法治建設的核心內容。把社會主義核心價值觀融入法治建設，寫入憲法，并制定了融入法治建設立法修法規(guī)劃，〔31 〕強調把法治思維和法治方法作為“深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定”的方法，〔32 〕用嚴格執(zhí)法公正司法引領守法光榮、違法可恥的社會氛圍，要求領導干部帶頭學法用法，把法治教育納入國民教育體系，在中小學設立法治知識課程，健全普法宣傳機制，深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，發(fā)揮人民團體社會組織在法治社會建設中的積極作用，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設，健全群眾依法維權和矛盾糾紛化解機制等。法治文化建設穩(wěn)步推進，全社會的法治意識、法治觀念顯著增強。

第七，國家監(jiān)察體制改革取得成績。2017年10月，根據黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革作出的重大決策部署，在總結北京市、山西省、浙江省改革試點工作經驗基礎上，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在全國范圍內深化國家監(jiān)察體制改革的探索實踐，完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建工作，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！?3 〕為了貫徹和體現深化國家監(jiān)察體制改革的精神，為成立監(jiān)察委員會提供憲法依據，2018年3月11日十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案在憲法第3章《國家機構》中增加一節(jié)“監(jiān)察委員會”，就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制等作出規(guī)定。至此，國家監(jiān)察體制改革的任務順利完成。深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構，實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。深化國家監(jiān)察體制改革，是推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，對于健全中國特色國家監(jiān)察體制，強化黨和國家自我監(jiān)督具有重要意義。

第八，強化了對全面依法治國的組織領導。為了把加強黨對全面依法治國的領導落到實處，黨的十八屆四中全會提出：“健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序。” 〔34 〕據此，黨的十九大報告提出了進一步的落實舉措，即“成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統(tǒng)一領導”?！?5 〕為貫徹黨的十九大精神而制定的《深化黨和國家機構改革方案》，決定組建中央全面依法治國委員會，并對其進行了定位，明確了其工作職責。2018年8月24日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議，標志著中央全面依法治國委員會工作正式啟動?！斑@是推進新時代全面依法治國的戰(zhàn)略舉措，在我國社會主義法治建設史上具有里程碑意義。” 〔36 〕組建中央全面依法治國委員會，有利于加強黨對全面推進依法治國統(tǒng)一領導、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調，更好落實全面依法治國基本方略。

黨的十八大以來，針對改革開放新形勢和社會轉型期在社會主義法治國家建設中出現的各種現實問題，提出了關于依法治國的一系列具有理論創(chuàng)新觀點和一系列新舉措，“依法治國開啟新征程”?！?7 〕

三、“新十六字方針”是對“十六字方針”在理論與實踐上的超越

兩個“十六字方針”的提出，清晰地見證了我國法治建設的理論和實踐探索與發(fā)展歷程、取得的成就、法治理念的轉變，尤其是見證了法治建設的目標，從建立完善的中國特色社會主義法律體系到建設中國特色社會主義法治體系的轉型升級。目前，我國法治建設的目標定位已經確立，前進的方向已經明確，法治理論體系逐漸成熟和定型，法治理念已經深入人心，法治建設實現了和跨越式發(fā)展。

（一）“新十六字方針”是“十六字方針”在新時代的轉型升級

兩個“十六字方針”折射出改革開放以來，我國法治建設的巨大進步。從兩個“十六字方針”的邏輯關系來看，“十六字方針”是“新十六字方針”的基礎和前提，沒有“十六字方針”，就不可能有“新十六字方針”?！靶率址结槨笔菍Α笆址结槨崩^承基礎上的發(fā)展和提升，“明確了新時期全面推進依法治國的重點環(huán)節(jié)和主要任務”。〔38 〕“新十六字方針”是“十六字方針”的升級版，是在“十六字方針”引領下取得成績的基礎上，對法治建設更高目標的追求。

從有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的“十六字方針”，到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的“新十六字方針”的轉變，意味著“在法律體系形成之后，法治建設的重心必然轉向提高法律體系的質量，轉向法律的實施”；〔39 〕從著重解決無法可依、以立法為導向，到追求科學立法、民主立法、依法立法的良法之治；從強調有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究單一的法律嚴格執(zhí)行，到追求嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法多層面的良法之下的善治；從通過普法宣傳提高人們的法律意識，到建設社會主義法治文化；從以形成中國特色社會主義法律體系為目標，到追求以形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系為內容的法治體系作為目標。

簡言之，“十六字方針”提出的背景，是針對十年“文化大革命”嚴重破壞法治給社會造成的嚴重的危害；針對家長制、一言堂，把領導人的話當作法，對民主的破壞；針對社會主義市場經濟體制改革目標確立后對完善法律制度的需求，從而把民主制度化、法律化，建立完善的中國特色社會主義法律體系作為追求目標。

“新十六字方針”提出的背景已發(fā)生了重大變化，此時，雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，“民主法治建設邁出重大步伐”，〔40 〕但在全面建成小康社會和全面深化改革進入關鍵時期，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。為加快社會主義法治國家建設，對如何全面推進依法治國進行頂層設計，為社會主義法治國家建設制定“路線圖”則成為當務之急。法治建設的目標追求，也由建立完善的法律體系轉型升級為建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

（二）“十六字方針”理念下的法治建設以完善立法為導向

中華人民共和國成立后，主要是黨的十一屆三中全會以后，我國的法治建設遵循“十六字方針”，雖然在各個方面取得了較大成績，“十六字方針”引領下的法治建設目標，展現的是以單向度為主的法治建設，始終是以完善的法律制度建設為主線，法治建設的實踐是以立法為導向，著重解決無法可依問題，重心是形成中國特色社會主義法律體系。這主要體現在以下兩個層面。

第一，在概念使用層面。在黨的十五大提出依法治國方略之前，無論是黨和國家領導人的講話還是黨的文件中，在主流話語談到法治建設時，使用的都是“法制”一詞，諸如“繼續(xù)健全社會主義民主和法制”“加強民主法制建設”“一手抓建設和改革，一手抓法制”“高度重視法制建設”“加強社會主義法制建設”“建設社會主義法制國家”等。直到1997年，在黨的十五大報告中才正式使用了“建設社會主義法治國家”的表述。自此，在論述治國方略時，“法治國家”便代替了“法制國家”的表述。

在此期間，我國多數法學教科書和學者從動態(tài)和靜態(tài)結合的意義上把“法制”一詞理解為，既包括國家創(chuàng)造的法律制度，又包括法律在現實中的運行和實現的過程，把立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)作為一個有機聯系的整體，其中心環(huán)節(jié)是依法辦事，認為在此種意義上“法制”和“法治”概念可以等同使用。上述主流話語在使用“法制”概念時，雖然并不完全僅限于靜態(tài)意義上的國家法律制度，但總體上對“法制”概念的理解，仍然沒有超出老一輩革命家董必武在中華人民共和國成立初期對“法制”內涵的解讀。他說：“有人問，究竟什么叫做法制？現在世界上對于法制的定義，還沒有統(tǒng)一的確切的解釋。我們望文生義，國家的法律和制度，就是法制。什么叫制度，制度就是在一個國家里面，包括社會的組織，大家都要遵守的一定的秩序?！?〔41 〕此種意義上“法制”概念的核心理念就是以完善法律制度建設為追求目標。黨的十五大報告提出依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略之后，直至黨的十七大，“法制”和“法治”的概念還存在混用現象。

第二，在法治建設實踐的層面。黨的十一屆三中全會后到黨的十八大之前，法治建設的實踐也是集中表現在以立法為導向的法律制度建設層面。在黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家，實現治國方略轉變之后，到黨的十八大之前，法治國家建設的核心內容仍然是加強法制建設，建立完善的中國特色社會主義法律體系。黨的十五大報告在提出依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略后，在政治體制改革部分，使用的仍然是“民主法制建設”“加強法制建設”的表述，政治體制改革的目標之一是“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”，其中主要目標是“加強立法工作，提高立法質量，到二○一○年形成有中國特色社會主義法律體系”?！?2 〕黨的十六大關于政治體制改革目標的相關表述，與前述中共十五大報告表述基本沒有變化?！?3 〕到黨的十七大報告，在提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”時，從表述到理念，才出現了明顯變化，為從“十六字方針”向“新十六字方針”的跨越奠定了基礎。

上述足以表明，“十六字方針”指導下的法治建設，雖然在各方面取得巨大成就，在理念上仍然是以完善法律制度建設為中心，解決有法可依、有法必依的問題。

（三）“新十六字方針”理念下的法治建設以建立完善的法治體系為導向

“新十六字方針”理念下的法治建設目標，展現的是體系化的法治建設，以建立完善的法治體系為導向，著重解決如何發(fā)揮全面依法治國在全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨過程中的功能和作用問題，提升國家的治理能力，重心是實現國家治理體系和治理能力現代化。體系化體現在以下幾個層面。

第一，在法治建設的內容上，確立了全面推進依法治國，“總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，具體內容是“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系”。〔44 〕全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，相比較于加強民主，把民主制度化、法律化，建立完善的中國特色社會主義法律體系的目標追求，法治建設的目標追求更進一步，內容更加豐富、更加體系化、更具立體感，同時也為全面推進依法治國提供了工作重點和總抓手、總綱領?！叭嫱七M依法治國，涉及立法、執(zhí)法、司法、守法、普法、法學教育、法治隊伍建設等各個方面，并與全面深化改革、全面建成小康社會互相聯結、互相推進，必須加強頂層設計、統(tǒng)籌謀劃，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手、總綱領。建設中國特色社會主義法治體系，就是全面推進依法治國的總抓手、總綱領?！?〔45 〕

第二，在法治建設的路徑上，提出了法治建設的宏大系統(tǒng)工程。習近平總書記明確提出了全面依法治國的路徑，即“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”?！?6 〕法治建設的這一實現路徑，被分別寫入黨的十八屆三中全會、四中全會通過的決議。法治建設路徑的體系化，表現在建設目標對象的多樣性、多層次性，建設手段和方法的多角度、多側面。上述“一個共同推進”和“一個一體建設”，是有機聯系的整體，是法治建設的支柱，體現了“更加重視法治建設的整體推進和協(xié)調發(fā)展，更加重視調動各方面的主動性和積極性”?！?7 〕

第三，在法治建設的目標上，是實現國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。〔48 〕實現國家治理體系和治理能力現代化，其核心就是全面依法治國，實行法治，法治是實行國家治理最基本的手段。建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

結 語

自改革開放的40年以來，中國的法學理論研究和中國的法治實踐，都取得了有目共睹的成就。但也必須承認，目前無論是在法學理論研究層面還是法治實踐方面，也存在一些不容回避的問題。當前法學理論研究在學科的獨立性和說理性、研究內容的水平和層次，以及與中國法治實踐的結合度等方面，存在著明顯的不足?；卮鹬袊ㄖ谓ㄔO過程中迫切需要解決的重大問題，中國的法學理論研究要形成自己獨立、成熟的理論體系，從而為法治中國建設提供成熟的法學理論引領，必須克服法學理論研究中存在的不足，構建面向實踐的我國法學理論體系。

黨的十九大報告對社會主義民主政治建設和全面推進依法治國取得的歷史性的成就給予了充分肯定，認為“民主法治建設邁出重大步伐”?！?9 〕但在肯定成績的同時，也清醒地認識到存在的困難和挑戰(zhàn)，即“全面依法治國任務依然繁重”?！?0 〕據此，黨的十九大報告提出，深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想的精神實質和豐富內涵，在各項工作中全面準確貫徹落實，一個重要方面就是堅持全面依法治國基本方略，深化依法治國的實踐。如何進一步落實黨的十八屆四中全會《決定》提出的全面推進依法治國的舉措，深化依法治國實踐；如何完善相關制度設計及在全面落實上下功夫，進而實現全面推進依法治國的總目標，建成社會主義法治國家的宏偉大廈，則是未來我國法治建設所要著重解決的問題。