李華文

國際航行船舶進(jìn)口岸審批，是指海事部門按照法定的程序?qū)M(jìn)入中華人民共和國口岸的外國籍船舶和航行國際航線中國籍船舶是否符合進(jìn)口岸法定條件的情況進(jìn)行審核，并作出決定同意或拒絕其進(jìn)入口岸的行政許可。對(duì)國際航行船舶進(jìn)行進(jìn)口岸審批是各國的通行做法，也是我國履行《國際便利海上運(yùn)輸公約》的具體體現(xiàn)，其主要目的是為了提高國際航行船舶的通關(guān)效率。

國際航行船舶進(jìn)口岸的審批條件規(guī)定在交通運(yùn)輸部《海事行政許可規(guī)定》第十五條，其要求國際航行船舶欲獲得進(jìn)口岸審批，除必須滿足船舶、船員符合相關(guān)安全要求以外，還要求船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)滿足安全、防污染和保安要求等。對(duì)海事部門是否需要在進(jìn)行國際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，對(duì)船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求實(shí)施審查，目前業(yè)界有不同的理解，各地審批國際航行船舶進(jìn)口岸的做法也略有不同。筆者認(rèn)為有必要結(jié)合上位法、內(nèi)部規(guī)范、國內(nèi)習(xí)慣做法等，從合法性和合理性的角度對(duì)國際航行船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件進(jìn)行分析與論證。

一、國際航行船舶進(jìn)口岸審批條件

國際航行船舶進(jìn)口岸審批屬于海事行政許可之一，其辦理的法律依據(jù)規(guī)定在《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條，即國際航行船舶進(jìn)口岸審批包括如下六項(xiàng)條件。（一）船舶具有齊備、有效的證書、文書與資料。（二）船舶配員符合最低安全配員的要求，船員具備適任資格。（三）船舶狀況符合航行、停泊、作業(yè)的安全、防污染和保安等要求，并已制定各項(xiàng)安全、防污染和保安措施與應(yīng)急預(yù)案。需要護(hù)航的，已經(jīng)向海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)。（四）船舶擬進(jìn)入、通過的水域?yàn)閷?duì)國際航行船舶開放水域，?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)滿足安全、防污染和保安要求。（五）載運(yùn)貨物的船舶，符合安全積載和系固的要求，并且沒有國家禁止入境的貨物或者物品；載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶按規(guī)定已辦理船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物申報(bào)手續(xù)。（六）核動(dòng)力船舶或者其他特定的船舶，符合我國法律、行政法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。海事業(yè)界除對(duì)第四項(xiàng)審批條件有不同理解外，對(duì)其他五項(xiàng)審批條件均基本沒有異議。

二、國際航行船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件的法律分析

1.變相設(shè)置前置許可，違背《行政許可法》規(guī)定

國際航行船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件規(guī)定，海事部門應(yīng)對(duì)船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查。如果海事部門只是依靠港口行政管理部門公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行形式審查，那這種審查又意義何在？毋寧由港口行政管理部門按照其法定職責(zé)對(duì)碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查。如果海事部門在進(jìn)行國際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，要求相對(duì)人自行提前取得港口行政管理部門的同意靠泊意見，相當(dāng)于變相設(shè)置前置許可，違背《行政許可法》第十六條關(guān)于法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的，不得增設(shè)行政許可的規(guī)定。

2.違反其他相關(guān)上位法具體規(guī)定許可條件

《海上交通安全法》第二條規(guī)定，該法適用于在中華人民共和國沿海水域航行、停泊和作業(yè)的一切船舶、設(shè)施和人員以及船舶、設(shè)施的所有人、經(jīng)營(yíng)人；第十一條第一款規(guī)定，外國籍非軍用船舶，未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得進(jìn)入中華人民共和國的內(nèi)水和港口。但是，因人員病急、機(jī)件故障、遇難、避風(fēng)等意外情況，未及獲得批準(zhǔn)，可以在進(jìn)入的同時(shí)向主管機(jī)關(guān)緊急報(bào)告，并聽從指揮。根據(jù)《海上交通安全法》，海事部門的法定管理對(duì)象僅限于船舶、設(shè)施和相關(guān)人員。根據(jù)“法無授權(quán)不可為”的行政原則，海事部門在辦理國際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，不應(yīng)就船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查。

《港口法》第三十四條規(guī)定，船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定將危險(xiǎn)貨物的名稱、特性、包裝和進(jìn)出港口的時(shí)間報(bào)告海事管理機(jī)構(gòu)。海事管理機(jī)構(gòu)接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出是否同意的決定，通知報(bào)告人，并通報(bào)港口行政管理部門?！逗Ｊ聢?zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》所規(guī)定的載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口審批申請(qǐng)材料，沒有包含碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安方面的要求。這表明碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求不應(yīng)成為海事部門審批船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口的前置條件。同理，碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求也不應(yīng)成為海事部門進(jìn)行國際航行船舶進(jìn)口岸審批的前置條件。

國務(wù)院制定《國際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國口岸檢查辦法》的主要目的是為了履行《國際便利海上運(yùn)輸公約》，提高國際航行船舶的通關(guān)效率?！秶H航行船舶進(jìn)出中華人民共和國口岸檢查辦法》第一條規(guī)定，為了加強(qiáng)對(duì)國際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國口岸的管理，便利船舶進(jìn)出口岸，提高口岸效能，制定該辦法?？梢姡秶H航行船舶進(jìn)出中華人民共和國口岸檢查辦法》主要目的是為了提高通關(guān)效率，海事部門在進(jìn)行國際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，不需要審查船舶擬靠泊的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求。

3.《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》不支持海事部門審查船舶擬靠泊的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求

《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》規(guī)定，船舶在辦理進(jìn)口岸審批時(shí)需要申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料包括：《國際航行船舶進(jìn)口岸申請(qǐng)書》（一式四份）；國際防止油污證書（IOPP證書）及其附件（格式B）的復(fù)印件、CAS檢驗(yàn)報(bào)告的復(fù)印件、所載運(yùn)油品名稱以及15 ℃時(shí)密度、50 ℃時(shí)流動(dòng)黏度（燃油）的說明文書（載運(yùn)油品進(jìn)港卸貨的船舶）；經(jīng)批準(zhǔn)的危險(xiǎn)貨物進(jìn)港申報(bào)單復(fù)印件（載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)港的船舶）。

《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》是海事管理機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員在從事海事行政執(zhí)法活動(dòng)中必須遵循的形式、方式、順序和時(shí)限等各項(xiàng)要求的內(nèi)部規(guī)范性文件，是對(duì)法律、法規(guī)及海事執(zhí)法程序的細(xì)化，是基本的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)或要求，對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法具有操作層面的指導(dǎo)、規(guī)范作用。該流程未將船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求，作為船舶在辦理進(jìn)口岸審批和進(jìn)口岸手續(xù)的條件。

4.國內(nèi)習(xí)慣做法表明碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求不應(yīng)成為國際航行船舶進(jìn)口岸審批的條件

如果辦理國際航行船舶的進(jìn)口岸審批的目的是為了保證船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)必須滿足安全、防污染和保安要求，那么國內(nèi)航行海船同樣需要保證其所擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)必須滿足安全、防污染和保安要求，也必須辦理類似的審批。但事實(shí)上，國內(nèi)航行海船并不需要海事部門的審批，只要符合其他安全條件即可直接?？肯鄳?yīng)碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)。這種習(xí)慣做法也充分證明碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求不應(yīng)成為國際航行船舶進(jìn)口岸審批的前置條件。

以上論述表明國際航行船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件無論從合法性還是合理性均存在一定的問題，違背“法無授權(quán)不可為”的原則，需要盡快予以修訂完善。

三、業(yè)界對(duì)國際航行船舶進(jìn)口岸第四項(xiàng)審批條件的不同理解

船舶在船港交界面活動(dòng)時(shí)，必然涉及對(duì)擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求的審查，此階段容易出現(xiàn)海事部門與港口行政管理部門之間的職責(zé)交叉。目前業(yè)界對(duì)船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件有以下三種理解。

（1）盡管《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條第四項(xiàng)有明確的規(guī)定，但根據(jù)《海上交通安全法》《港口法》等上位法，海事部門沒有對(duì)碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查的法定職權(quán)，海事部門在辦理國際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)不應(yīng)就船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查，也就是說只要船舶符合《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條第四項(xiàng)以外的其他要求，海事部門就必須同意該國際航行船舶進(jìn)入口岸。

（2）《海事行政許可條件規(guī)定》作為部門規(guī)章，可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。因此，海事部門應(yīng)該嚴(yán)格按照《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條的規(guī)定辦理國際航行船舶進(jìn)口岸的審批手續(xù)。但在具體辦理審批手續(xù)時(shí)，不應(yīng)要求行政相對(duì)人自行提前獲取港口行政管理部門的同意?？恳庖?，而是海事部門按照港口行政管理部門的公告直接進(jìn)行審批或提前一次性取得港口行政管理部門的?？恳庖姾笾苯訉徟?/p>

（3）《海事行政許可條件規(guī)定》作為部門規(guī)章，可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。因此，海事部門應(yīng)該嚴(yán)格按照《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條的規(guī)定辦理國際航行船舶進(jìn)口岸的審批手續(xù)。但在具體辦理審批手續(xù)時(shí)，需要行政相對(duì)人自行提前獲取港口行政管理部門的同意?？恳庖姡Ｊ虏块T在此基礎(chǔ)上再行辦理國際航行船舶進(jìn)口岸的審批手續(xù)。

第三種理解違背《海上交通安全法》等上位法具體規(guī)定許可條件，違背《行政許可法》第十六條的規(guī)定設(shè)置前置許可。第二種理解雖然通過政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的方式避開了前置許可的嫌疑，相比第二種理解合理，但仍存在違背上位法具體設(shè)定許可條件的嫌疑。筆者傾向于第一種理解，因?yàn)榈谝环N理解才真正符合《行政許可法》《海上交通安全法》等上位法的精神和規(guī)定。

四、法律建議

針對(duì)前文所述的國際航行船舶進(jìn)口岸第四項(xiàng)審批條件存在的問題，筆者認(rèn)為需要采取以下幾方面措施加以完善。

（1）從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建議交通運(yùn)輸部修改完善國際航行船舶進(jìn)口岸審批條件，以取消《海事行政許可規(guī)定》第十五條第四項(xiàng)條件為宜，改由港口行政管理部門對(duì)船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行核查。

（2）從短期看，建議交通運(yùn)輸部對(duì)國際航行船舶進(jìn)口岸審批條件做出行政解釋，明確海事部門在進(jìn)行國際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，不應(yīng)對(duì)船舶擬?？看a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查。

（3）在未取消《海事行政許可規(guī)定》第十五條第四項(xiàng)條件或行政解釋正式出臺(tái)之前，建議由交通運(yùn)輸部海事局明確，海事部門只能按照港口行政管理部門的公告對(duì)碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求方面進(jìn)行審批，不能要求相對(duì)人自行提前獲取港口行政管理部門同意靠泊意見作為前置條件，避免出現(xiàn)設(shè)置前置許可的問題。

五、結(jié)束語

船舶從事船港交界面活動(dòng)時(shí)，無論是行政許可還是日常監(jiān)管都必然會(huì)對(duì)船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行核查。到底哪個(gè)部門實(shí)施該項(xiàng)核查更加合適？筆者認(rèn)為，必須由港口行政管理部門依法履行，而不能由海事部門行使本應(yīng)屬于港口行政管理部門的法定職責(zé)，這樣才能真正符合“法無授權(quán)不可為”“便民高效”等行政原則。因此，不能把船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求，作為海事部門對(duì)國際航行船舶進(jìn)行進(jìn)口岸審批的條件。另外，海事部門和港口行政管理部門要在嚴(yán)格履職的前提下加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，真正做到各司其職，各盡其責(zé)，從而共同實(shí)現(xiàn)船舶與港口在從事船港界面活動(dòng)時(shí)的安全、高效和順暢。