宋金桂

【摘要】近年來，外匯局開始探討推行“查罰分離”外匯檢查與處罰模式，形成分工協(xié)作、監(jiān)督制約的工作機制，效果突出。但隨著外匯管理思路的不斷變革，該模式在推進過程中也存在一定的障礙。本文在梳理外匯檢查“查罰分離”模式成效的基礎上，分析研究新形勢下存在的困難，并從依法行政、內(nèi)控監(jiān)督制約機制設計等角度提出建議。

【關(guān)鍵詞】外匯 查罰分離 優(yōu)化

查罰分離模式是指將完整的查處過程分為調(diào)查取證與行政處罰。一些地方政府部門早在多年前就開始試行查處分離?！安椤?，即調(diào)查取證，包括資料調(diào)閱、資料核實、詢問溝通、現(xiàn)場筆錄、書證復印整理、底稿簽字確認等過程。“罰”，即行政處罰，包括立案、證據(jù)審核、案審會決定、作出處罰決定、送達處罰通知、收繳罰款等過程。

一、“查罰分離”模式的優(yōu)勢

（一）兩權(quán)分離，促進廉政執(zhí)法

該模式實現(xiàn)了調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)的分離，檢查人員和處罰人員也響應分離，減少了一線執(zhí)法人員“權(quán)力濫用”的機會，避免一手清式的查罰過程，在一定程度上防止了權(quán)力過度集中而導致的權(quán)力濫用，促進公正執(zhí)法、廉政執(zhí)法，確保執(zhí)法公正性。

（二）查罰過程更專業(yè)，減少行政復議風險

“查罰分離”機制，各個崗位分工更加明確、細化，專業(yè)性更強?？舍槍?zhí)法人員特點進行檢查過程和處罰過程的分工，一方面專業(yè)知識豐富的檢查人員使檢查過程更全面、詳實；另一方面，由法律專長的做出處罰定性，更準確、合法，對同一性質(zhì)的違法行為可堅持同罰，統(tǒng)一執(zhí)法標準，降低錯案發(fā)生率，減少行政復議風險。從機制上看，既有分工、又有合作的內(nèi)部相互學習機制，能充分調(diào)動工作積極性和創(chuàng)造性。

（三）全身心投入專項工作，查處效率進一步提高

在專業(yè)分工更加精細的情況下，執(zhí)法人員可以專注鉆研一項業(yè)務，通過不斷積累完善，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗和技巧，形成專業(yè)化優(yōu)勢，提高工作效率。如罰款催繳過程，在以往為兩權(quán)分離的過程中，通常案件由誰查處，后續(xù)的催繳由誰一手完成，整個查罰過程“戰(zhàn)線”過長，牽扯執(zhí)法人員精力較多。兩權(quán)分離后，可以由專人兼職負責此項工作，從冗長的過程中“解放”一線檢查人員。

（四）解決不深入查處問題，提高檢查人員積極性

以往未分權(quán)的檢查過程中，檢查人員會存在有罰款就好的完成任務心態(tài)，在既定錯誤存在，可以處罰情況下，不深入查處?；蝾A計處罰難完成，檢查過程中不觸及關(guān)鍵性問題。兩權(quán)分離后，檢查人員輕裝上陣，積極性進一步提高，有效解決檢查不到位問題。

二、推進過程中遇到的困難

（一）缺乏明確制度，文件表述模糊

現(xiàn)有外匯管理相關(guān)規(guī)定中，對“查罰分離”模式?jīng)]有明確的制度要求，僅有要求非檢查部門具體承辦后續(xù)行政處罰事項的模糊表述。對該模式下兩權(quán)履職時如何分工、如何責任劃分、何時移交以及兩部門或組別如何相互監(jiān)督制約等均沒有明確規(guī)定，各單位在執(zhí)行過程中只能自行進行約定，難免出現(xiàn)一定程度的工作推諉或重疊。

（二）基層單位普遍存在人員緊張問題

“查罰分離”模式在基層單位推進時，面臨的最大困難往往是人手問題。從檢查要求看，現(xiàn)場檢查需至少雙人入場；為準確定性和處罰，行使處罰權(quán)的部門或組別同樣需要雙人復核卷宗，這就要求同一案件需要牽扯兩套人馬至少四人，對案件進行兩遍分析研究定性。從基層單位看，兩權(quán)分離后，因人員總數(shù)限制，多數(shù)單位同一時期只能開展一項檢查和處罰工作，效率反而不高。

（三）針對新興案件，存在溝通協(xié)調(diào)問題

新形勢下，在業(yè)務考核壓力下，部分銀行出現(xiàn)為擴大外匯業(yè)務量、提高內(nèi)部考核績效，不斷創(chuàng)新產(chǎn)品組合行為，此類業(yè)務中涉及部分違規(guī)情況，其復雜性與隱蔽性也在不斷增強。在外匯管理思路不斷變革的大背景下，涉外企業(yè)個人違規(guī)行為也出現(xiàn)新趨勢、新特點。針對新興案件，檢查和處罰兩個部門或組別對案件判斷可能會出現(xiàn)不一致的情況，會頻繁面臨案件處罰定性準不準確、證據(jù)是否充足、所用條款適不適用等問題，為兩個階段的工作帶來溝通協(xié)調(diào)及案件認識問題。

（四）過程分離，程序風險難把握

在案件后續(xù)的行政處罰過程中，處罰部門或組別僅有相關(guān)書證材料，并不掌握案件查處前段過程，案件檢查流程是否符合規(guī)定，調(diào)查取證程序、事實認定、證據(jù)形式是否規(guī)范，有無雙人檢查記錄、有無全程留痕等均無法掌握，在后續(xù)處罰中，存在程序風險。

（五）檢查流程不易逆轉(zhuǎn)，完善材料存在困難

“查罰分離”模式下，兩個部門或組別的銜接過程即案件的移交過程，案件移交過后，后續(xù)的行政處罰工作會轉(zhuǎn)換部門或組別。但實際操作過程中，極易出現(xiàn)移交時判定證據(jù)充足，而后續(xù)核實或案審會過程中發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足或定性不夠準確，需重新現(xiàn)場取證情況，處理難度較大。如讓檢查部門或組別重新取證，一方面會影響其在別的案件工作中的效率，另一方面即使能夠完成取證，程序是否合理規(guī)范、被檢查人是否理解均存在不確定性；如處罰部門或組別開展重新取證，因前期沒有相關(guān)接觸，工作難度較大，且被檢查人在接觸非最初執(zhí)法人員的過程中，會出現(xiàn)天然的抵賴傾向，證據(jù)真實性難以有效保證。

（六）現(xiàn)場因素難掌握，綜合考量不夠準確

國家外匯管理局2017年末修訂《外匯管理行政處罰指導意見》中規(guī)定，外匯局實施行政處罰應遵循過罰相當原則，作出的行政處罰決定應與違反外匯管理行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。即外匯的處罰要根據(jù)上述情況及現(xiàn)場配合程度進行綜合考量、準確定性。而實際處罰過程中，處罰部門或組別無法掌握現(xiàn)場執(zhí)法過程中的相關(guān)因素。

三、建議

（一）出臺相關(guān)制度和操作規(guī)程

構(gòu)建完整的外匯管理“查罰分離”制度框架，建立涵蓋外匯檢查工作、移交標準規(guī)范、外匯處罰工作全過程的外匯業(yè)務查罰制度與操作指引，明確查罰兩部門或組別的職責與分工，工作任務規(guī)范清晰、銜接清楚，明確兩權(quán)的相互監(jiān)督和平衡制約體系，為提高外匯管理執(zhí)法規(guī)范化程度提供制度保障。

（二）檢查人員及時解釋政策，做好處罰溝通工作

檢查部門或組別在現(xiàn)場溝通過程中，應及時介紹相關(guān)外匯管理行政處罰規(guī)定，在檢查結(jié)果確認過程中明確告知被檢查人違規(guī)問題可能適用的罰則條款，使被檢查人能預知可能面臨的處罰標準和范圍，減少后續(xù)行政處罰過程中因被檢查人抵觸帶來的執(zhí)法難度。

（三）建立處罰人員預介入機制

針對外匯檢查工作，檢查前，處罰人員可提前介入，通過案件分析會等形式，會同查罰兩部門或組別擬定檢查方案，并對檢查重點、取證技巧等進行提前溝通，在事前保障檢查過程的合法性和證據(jù)質(zhì)量。檢查過程中，處罰人員同時進入現(xiàn)場，與被檢查人提前接觸，為后續(xù)處罰進程順利開展提供保障。

（四）加強質(zhì)證，完善證據(jù)鏈

“查罰分離”模式下，案件移交需確認違規(guī)事實明確、調(diào)查取證充分、檢查過程規(guī)范、違規(guī)書證及事實確認清晰規(guī)范后，進行移交，減少處罰過程中需補充材料的可能，提高執(zhí)法效率。

（五）移交描述中增加對處罰適用的明確表述

案件移交過程中，為充分規(guī)范自由裁量權(quán)的適用，移交相關(guān)文書中，增加檢查過程描述及處罰從重從輕情節(jié)的明確表述，并列明原因及依據(jù)。如列明被檢查人主動向外匯管理機關(guān)說明違規(guī)情況、積極配合檢查、非主觀故意并情節(jié)輕微、主動消除影響或故意藏匿轉(zhuǎn)移證據(jù)、隱瞞事實妨礙檢查工作等情形。

（六）查罰人員定期輪崗

建立人員定期流動機制，使每個崗位人員都能接觸最新的檢查和處罰形勢與業(yè)務業(yè)務，繼續(xù)加強學習，切實提升執(zhí)法能力和素質(zhì)。