梅堅穎

（中國人民銀行佛山市中心支行 廣東佛山 528099）

引言

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，通過完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，以提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力為目標(biāo)，擴(kuò)大“綠箱政策”的實施范圍和規(guī)模，加快建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，落實和完善對農(nóng)民直接補(bǔ)貼制度，提高補(bǔ)貼效能。近年來，我國財政支持“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施取得了一系列成績，但是也存在財政支農(nóng)資金的管理和使用效率不高、農(nóng)產(chǎn)品價格和補(bǔ)貼政策市場化程度有待提升、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的公平性有待加強(qiáng)、對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的支出不足、對青年農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)扶持力度不大等問題。以上這些問題的存在，對我國“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的順利實施帶來了一系列阻礙。

歐盟最新共同農(nóng)業(yè)政策（下文簡稱“CAP （2014-2020）”）采取統(tǒng)籌安排支農(nóng)資金，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“綠箱化”“公平化”“綠色化”，加大對青年農(nóng)民補(bǔ)貼和職業(yè)化培訓(xùn)力度，取得一系列積極成效。CAP（2014-2020）實施以來，歐盟農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，動植物品種多樣性明顯增強(qiáng)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升，農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)管理水平顯著提高；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易價格的扭曲程度進(jìn)一步下降，食品安全有效改善；青年農(nóng)民人口數(shù)量持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新能力明顯提升。為此，我國有必要借鑒CAP（2014-2020）的一系列做法和經(jīng)驗，進(jìn)一步完善我國財政支農(nóng)的配套措施，為我國“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實現(xiàn)創(chuàng)造有利的條件。

一、我國財政支持“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施面臨的主要困難和挑戰(zhàn)

（一）財政支農(nóng)資金的管理和使用效率不高

一是部門間對支農(nóng)資金的使用管理缺乏有效合作。盡管目前支農(nóng)資金統(tǒng)一由財政部門管理，但是支農(nóng)資金使用權(quán)限分散在各個涉農(nóng)部門中，各部門對支農(nóng)資金的使用要求、內(nèi)容、重點各有不同，再加上各部門間支農(nóng)資金使用信息溝通不暢和共享不力，相互間缺乏有效的協(xié)調(diào)、配合機(jī)制，客觀上形成對資金使用的多頭決策、分割安排的局面。尤其是需要跨部門合作、協(xié)調(diào)的重大項目和重點領(lǐng)域，資金使用更加難以協(xié)同、整合，不能有效地發(fā)揮合力，以致支農(nóng)項目投資效率明顯偏低。

二是對支農(nóng)資金的使用管理缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃對于財政支農(nóng)資金使用有整體指引，但是在支農(nóng)資金的具體使用規(guī)劃上，特別是在資金使用場景、支持項目、使用進(jìn)度等方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃部署和具體實施方案，這導(dǎo)致支農(nóng)資金在使用上缺乏連續(xù)性、長期性。在財政支農(nóng)資金的各個年度間缺乏有效的銜接，在各個部門間缺乏足夠的協(xié)調(diào)和配合，存在同一建設(shè)項目在不同年度向多個部門立項申報、多次從不同部門獲得資金的現(xiàn)象，導(dǎo)致財政支農(nóng)項目重復(fù)投資的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）財政對于農(nóng)產(chǎn)品價格支持和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不夠市場化

一是最低收購價及臨時收儲制度阻礙市場機(jī)制在農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)整中發(fā)揮決定性作用。我國分別從2004年和2006年開始對稻谷和小麥實行最低收購價政策，2007年開始對玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品實施臨時收儲政策。這些政策的實施最終演變成了托市收購政策，在一定程度上扭曲了農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，阻礙了市場作用的充分發(fā)揮，使得我國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控陷入兩難境地。一方面，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升倒逼政府加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度，推升農(nóng)產(chǎn)品價格；另一方面，農(nóng)產(chǎn)品價格越高，與進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品之間的價格倒掛越嚴(yán)重，使得農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量進(jìn)一步增加，從而不利于國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍以對農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制扭曲較大的“黃箱補(bǔ)貼”為主體。2016年以前，我國實行的是以糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等“四大補(bǔ)貼”為主體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，“四大補(bǔ)貼”政策直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)產(chǎn)品價格，屬于WTO協(xié)定所限制的黃箱政策范疇。以2016年為例，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“四大補(bǔ)貼”支出金額合計為1780億元，占我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額的83．4%。從2016 年起，我國將良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。盡管這一整合在一定程度上規(guī)避了WTO協(xié)定對于我國“黃箱補(bǔ)貼”比例的限制，但并沒有從本質(zhì)上改變我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍然以“黃箱補(bǔ)貼”為主體的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。

（三）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在地區(qū)間、農(nóng)戶間的公平性有待增強(qiáng)

一是各地區(qū)間農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異較大。在我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中，一部分是由中央財政依據(jù)各地區(qū)耕地面積按照同一標(biāo)準(zhǔn)向下?lián)芨兜?，另一部分是由地方財政對中央撥付資金的配套補(bǔ)貼。在分稅制體制下，配套補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)往往與地方財力密切相關(guān)，財力雄厚的地區(qū)和財力薄弱的地區(qū)在一些項目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上差異非常大。例如，目前北京市對種植小麥的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每畝88元，而甘肅省僅為每畝 6．5 元，二者相差 13．5 倍。

二是對農(nóng)戶補(bǔ)貼未按照其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)程度進(jìn)行分配和發(fā)放。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放額本應(yīng)依據(jù)農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)狀況而定，但是在實際操作過程中，為求簡便省事，多數(shù)省份直接按照農(nóng)戶所占有的實際耕地面積計發(fā)補(bǔ)貼。這導(dǎo)致的后果是撂荒地的農(nóng)戶在沒有任何農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出情況下仍可獲得全額補(bǔ)貼，農(nóng)戶將耕地轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)租后仍可獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；種糧大戶所獲得的補(bǔ)貼與撂荒地農(nóng)戶相比每年每畝僅相差最多不到10元，利用轉(zhuǎn)入、租入的耕地實際種植糧食的農(nóng)戶不能獲得應(yīng)有的補(bǔ)貼。

（四）財政對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視不夠、支出不足

一是缺乏直接與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。盡管2016年財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》中要求到2020年基本建成以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系和激勵約束機(jī)制，但是到目前為止仍未有相應(yīng)的綠色補(bǔ)貼政策推出。目前，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括穩(wěn)定農(nóng)民收入補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補(bǔ)貼、漁業(yè)成品油價格改革補(bǔ)貼、退耕還林糧食折現(xiàn)補(bǔ)貼、退耕還林糧食費用補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼等。在整個農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼構(gòu)成中，只有退耕還林糧食折現(xiàn)補(bǔ)貼、退耕還林糧食費用補(bǔ)貼兩項補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)。2017年，全國財政對退耕還林糧食折現(xiàn)補(bǔ)貼、退耕還林糧食費用補(bǔ)貼的支出金額合計為11．7億元，僅占農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額的0．5%。

二是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償占財政對農(nóng)業(yè)支出的比重較低。根據(jù)全國一般公共預(yù)算所披露的相關(guān)信息，我國財政并沒有對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償單獨劃定預(yù)算，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償支出只是分散在其他各項財政對農(nóng)業(yè)支出之中。根據(jù)武維華（2017）的研究，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償在2005～2015年11 年間僅增長9．8%（如果扣除價格因素則是負(fù)增長），農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償支出占農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的比例由2011年的6．2%下降至2015年的4．6%，在2014年甚至曾達(dá)到3．2%的低位。

（五）對青年農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的激勵力度不足，職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制不完善

一是對于青年農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的補(bǔ)貼激勵力度不足。近年來，青年農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入和在城市收入的差距越來越大（楊傳開，2017；王軼，2018），青年農(nóng)民流向城市致力于轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的趨勢不斷強(qiáng)化，農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。其中一個重要原因是：國家財政對青年農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的特殊補(bǔ)貼和獎勵政策尚未出臺，目前僅出臺了保障回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)人員的社會保險等基本扶持政策，廣大鄉(xiāng)村對許多青年農(nóng)民缺乏足夠的吸引力。

二是對青年農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制不完善。目前，我國財政支持的農(nóng)民職業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，現(xiàn)有培訓(xùn)機(jī)制跟不上我“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施的需要。主要表現(xiàn)在：一方面對青年農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)缺乏有效組織協(xié)調(diào)機(jī)制，往往是在上一級行政命令要求下組織實施的，各個執(zhí)行主體的組織熱情不高、培訓(xùn)效率較低、經(jīng)費保障不力；另一方面培訓(xùn)內(nèi)容與農(nóng)民的實際需求相脫節(jié)，不是“以需定培”，而是“以培定需”，培訓(xùn)內(nèi)容理論講解多于實踐教學(xué)，偏離農(nóng)村的實際需要，脫離農(nóng)民知識技能的實際情況，削弱了青年農(nóng)民參與培訓(xùn)的積極性。

二、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（2014-2020）出臺的背景

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（簡稱“CAP”）始于1962年，一直是歐盟各成員國長期堅持和實施的重點政策，其主要目標(biāo)是為成員國農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供資金支持，保證5億歐洲居民能夠享有供應(yīng)充足、價格合理的安全食品，保障農(nóng)民過上公平而體面的生活，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。50多年來，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策經(jīng)過幾輪重要改革，支持的領(lǐng)域和目標(biāo)不斷多元化，重心不斷向生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域傾斜。

CAP（2014-2020）是歐盟最新的共同農(nóng)業(yè)政策，于2013年下半年頒布施行，上一輪的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策政策始于2004年，已經(jīng)執(zhí)行接近10年的時間。歐盟之所以在2014年又對共同農(nóng)業(yè)政策實行新一輪的變革，主要是基于農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)支持手段不夠市場化遭其他國家詬病、歐盟各成員國間和成員國內(nèi)部農(nóng)戶間補(bǔ)貼差距大、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞、農(nóng)村青年人口流失等背景。具體來看，在CAP（2014-2020）出臺之前歐盟農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)主要包括以下五個方面：

一是農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。新世紀(jì)以來，一方面，世界范圍內(nèi)對深加工、高質(zhì)量、高安全性的農(nóng)產(chǎn)品的需求在不斷上升，要求不斷提高；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的全球化程度不斷提高，各主要糧食生產(chǎn)國對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口的競爭不斷加劇，農(nóng)產(chǎn)品價格波動性不斷上升。在此背景下，歐盟國家作為主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，急需通過實施新的農(nóng)業(yè)支持政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金分配，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，以提升競爭力，維持歐盟在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的優(yōu)勢。

二是農(nóng)業(yè)支持手段不夠市場化遭其他國家詬病，對歐盟形成較大的貿(mào)易談判壓力。長期以來，歐盟通過干預(yù)價格、門檻價格等價格支持手段來實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品市場價格的管控，具體包括：在農(nóng)產(chǎn)品價格跌至干預(yù)價格以下時，政府按干預(yù)價格收購農(nóng)產(chǎn)品，對本地農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行“托市”；當(dāng)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品成本加上運(yùn)輸費用低于門檻價格時，歐盟對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品征收差價稅，提高進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入門檻。這些做法具有強(qiáng)烈的歧視性，引起了許多貿(mào)易伙伴的反對，被世貿(mào)組織定位為“黃箱”措施，對歐盟造成了極大的貿(mào)易談判壓力。盡管在2013年之前的幾輪CAP改革中歐盟不斷擴(kuò)大“綠箱”措施的占比，減少政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預(yù)，增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼，但是在CAP（2014-2020）出臺前的2012年，“黃箱”補(bǔ)貼金額仍占所有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的30%以上。

三是歐盟各成員國間和成員國內(nèi)部農(nóng)戶間補(bǔ)貼差距較大，使得農(nóng)民對歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的公平性提出質(zhì)疑。一方面，歐盟各國間農(nóng)戶間補(bǔ)貼差距較大和成員國內(nèi)部農(nóng)戶間補(bǔ)貼差距較大。以比利時為例，2013年，比利時向農(nóng)戶補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)為每公頃435歐元，遠(yuǎn)高于歐盟平均水平的每公頃286歐元，而希臘的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅為平均每公頃147歐元。改革后，由于從歐盟所獲得的轉(zhuǎn)移支付資金有所減少，比利時計劃于2020年將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降低到每公頃386歐元。另一方面，成員國內(nèi)部農(nóng)戶間補(bǔ)貼差距較大。以德國為例，德國全國向農(nóng)戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的平均水平為每公頃181歐元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在德國每個聯(lián)邦州內(nèi)部是統(tǒng)一的，但各聯(lián)邦州之間并不一樣，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高的聯(lián)邦州高達(dá)每公頃192歐元，而最低的僅有每公頃155歐元。改革后，德國計劃在2019年實現(xiàn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在各聯(lián)邦州之間實現(xiàn)統(tǒng)一，并對在有特定自然限制的地區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。

四是2014年之前所執(zhí)行的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策對于環(huán)境保護(hù)不夠重視，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境受到一定破壞。在以生產(chǎn)為核心的政策導(dǎo)向下，歐盟在21世紀(jì)初實施的部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對生態(tài)環(huán)境造成了過大的壓力，導(dǎo)致了土壤枯竭、水資源短缺和污染、野生動物棲息地和生物多樣性的喪失、溫室氣體的排放量增加等不良后果。在此背景下，歐盟急需通過加強(qiáng)對水、空氣、生物多樣性等自然資源的可持續(xù)管理，提升生物質(zhì)能、可再生能源利用、碳封存和土壤碳保護(hù)，以提高能源使用效率，減少溫室氣體排放，凈化動植物生存空間，從而降低持續(xù)的生態(tài)環(huán)境變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的壓力，優(yōu)化歐盟的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

五是青年農(nóng)村人口流失，已威脅到歐盟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會穩(wěn)定。在CAP新一輪改革前的2013年，歐盟農(nóng)村人口的平均名義年收入（不考慮通貨膨脹因素）幾乎與2004年持平，而城鎮(zhèn)人口的平均名義年收入則較2004年提升了1．2倍。城鄉(xiāng)收入差距的拉大使得農(nóng)村居民的生產(chǎn)積極性顯著降低，居民生活獲得感減少，農(nóng)村人口失業(yè)率提升，農(nóng)村中青年人口開始快速涌入城市，農(nóng)村地區(qū)老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，打破了農(nóng)村和城鎮(zhèn)區(qū)域間的平衡，直接威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和整個社會的穩(wěn)定。

通過對我國財政支農(nóng)現(xiàn)金困難的總結(jié)和2013年歐盟實施CAP（2014-2020）改革時背景的回顧，不難發(fā)現(xiàn)目前我國實行“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略所面臨的現(xiàn)實問題與歐盟實施CAP（2014-2020）改革時所面臨的問題頗有相通之處。而CAP（2014-2020）的實施，既為歐盟農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的振興提供了內(nèi)生動力，也為世界各國農(nóng)業(yè)政策改革提供了外部范本。因此，在此基礎(chǔ)上，本文接下來將詳述CAP（2014-2020）的主要政策變革思路，以期對我國現(xiàn)階段的農(nóng)村政策改革提供有益借鑒和參考。

三、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（2014-2020）的主要做法和經(jīng)驗

為了解決在上一個歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實施時期所暴露出來的問題，CAP（2014-2020）在前期的政策框架基礎(chǔ)上新增了“可靠的糧食生產(chǎn)、自然資源可持續(xù)管理、平衡的區(qū)域發(fā)展”等三大長期目標(biāo)，以及“促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)知識傳播和創(chuàng)新、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭力和活力、促進(jìn)創(chuàng)新性技術(shù)推廣、改良食品供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)、修復(fù)、保護(hù)和提升農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會包容”等六大優(yōu)先支持領(lǐng)域。同時，歐盟也加大了對歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實施相關(guān)的財政投入，并優(yōu)化了資金的管理模式。CAP（2014-2020）總預(yù)算約為3627．9億歐元，占?xì)W盟2014-2020年財政框架總預(yù)算金額的37．8%，這一比例在全世界范圍內(nèi)處于領(lǐng)先地位。CAP（2014-2020）的預(yù)算資金主要來源于歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）和歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑‥AGF），其中歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金向成員國資助1610億歐元，其余部分由歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鸾鉀Q。CAP（2014-2020）支持歐盟28個成員國實施118個不同的農(nóng)村發(fā)展計劃（RDP），并規(guī)定每個農(nóng)村發(fā)展計劃中至少30%的資金必須用于與環(huán)境和氣候變化相關(guān)的方面。CAP（2014-2020）的主要做法和經(jīng)驗包括以下五個方面內(nèi)容：

（一）支農(nóng)資金由兩大基金依據(jù)各自的重點目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌使用，并增加預(yù)算調(diào)節(jié)的靈活性

在CAP（2014-2020）框架下，歐盟支農(nóng)資金不再以分具體行業(yè)方式發(fā)放，而是將所有支農(nóng)資金集中到兩大基金——歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑‥AGF）和歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）進(jìn)行統(tǒng)籌使用，分別用于支持CAP（2014-2020）的“第一支柱”（增加農(nóng)民收入）和“第二支柱”（促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展）。其中，EAGF主要通過向農(nóng)民提供各類直接補(bǔ)貼支付以增加農(nóng)民收入，執(zhí)行方式是每年度根據(jù)各成員國符合良好農(nóng)業(yè)和環(huán)境條件標(biāo)準(zhǔn)的土地數(shù)量將補(bǔ)貼資金按比例分配給各國，再由成員國根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)直接支付給農(nóng)戶，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)約為每年每公頃350歐元；EAFRD主要用于投資農(nóng)村地區(qū)重點項目，以實現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)林業(yè)競爭力、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、土地管理、生物多樣性保護(hù)及改善農(nóng)民生活質(zhì)量等農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。此外，CAP（2014-2020）允許成員國把本國分配到的資金在“第一支柱”和“第二支柱”間相互調(diào)劑轉(zhuǎn)換，各成員國可轉(zhuǎn)換額原則上不超過分配到的資金總額的15%；同時允許每公頃土地獲得的直接補(bǔ)貼支付額低于歐盟平均值90%的成員國將其“第二支柱”資金的25%轉(zhuǎn)移到“第一支柱”，以滿足其不同階段的發(fā)展需求。

（二）以“基本補(bǔ)貼”取代“單一農(nóng)場補(bǔ)貼”，實現(xiàn)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)的“綠箱化”

在CAP（2014-2020）出臺之前，CAP主要采用的是以“單一農(nóng)場補(bǔ)貼”為主的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，這一補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)是以“價格掛鉤補(bǔ)貼”為主要補(bǔ)貼方式，以扶持農(nóng)產(chǎn)品價格為主要目的，屬于WTO規(guī)則框架中的“黃箱政策”①WTO根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》將那些對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策稱為“黃箱政策”，要求成員國必須進(jìn)行削減。，對農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機(jī)制造成了一定的扭曲。CAP（2014-2020）取消了“單一農(nóng)場補(bǔ)貼”為主的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，取而代之的是以基本補(bǔ)貼為主體以及以綠色補(bǔ)貼、青年農(nóng)民補(bǔ)貼、自然條件限制區(qū)域補(bǔ)貼等為補(bǔ)充的新補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。這一補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)以不與價格掛鉤的“直接支付”補(bǔ)貼方式為主體，屬于WTO規(guī)則框架所允許和鼓勵的“綠箱政策”②綠箱政策是指政府通過服務(wù)計劃，提供沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼。綠箱政策是WTO成員國對農(nóng)業(yè)實施支持與保護(hù)的重要措施。。其中，基本補(bǔ)貼整合了之前CAP中的許多補(bǔ)貼形式，成為CAP（2014-2020）直接支付的主要方式（見下表）。這一新的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)取消了對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持，實現(xiàn)了支持方式由“農(nóng)產(chǎn)品價格支持”到“生產(chǎn)者直接支付”的演變，減少了補(bǔ)貼對農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機(jī)制的扭曲，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的“綠箱化”改革。

CAP（2014-2020）的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)

（三）實現(xiàn)內(nèi)部和外部趨同，削減對大農(nóng)場的補(bǔ)貼，加強(qiáng)對規(guī)模小、環(huán)境差的農(nóng)戶補(bǔ)貼，兼顧補(bǔ)貼支付的公平性

為兼顧補(bǔ)貼支付的公平性，CAP（2014-2020）對于不同國家，以及不同類型、不同條件的農(nóng)戶提出了四個方面的措施：一是在國家之間實現(xiàn)外部趨同，在國家內(nèi)部實現(xiàn)內(nèi)部趨同。一方面，逐漸減少成員國之間補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異，目標(biāo)是在2020年前所有成員國在國家層面執(zhí)行統(tǒng)一的直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，特別是要提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低于歐盟平均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)10%以上的成員國的補(bǔ)貼額度；另一方面，確保低于國家或地區(qū)平均補(bǔ)貼水平的農(nóng)戶的補(bǔ)貼大幅提升，并通過再分配補(bǔ)貼及支付封頂?shù)却胧┐龠M(jìn)國家和地區(qū)內(nèi)部的補(bǔ)貼公平。二是削減對大農(nóng)場的補(bǔ)貼支付。各成員國對單一農(nóng)場補(bǔ)貼金額超過15萬歐元的部分進(jìn)行削減，至少強(qiáng)制削減5%，同時由農(nóng)戶選擇是否自愿執(zhí)行對單個農(nóng)場直接支付30萬歐元封頂?shù)恼?。三是加大對小農(nóng)戶的補(bǔ)貼力度。由成員國自愿執(zhí)行小農(nóng)戶計劃。符合一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶每年可獲得500～1500歐元的固定支付，且在獲得綠色支付時免于執(zhí)行綠色要求。但是，成員國用于小農(nóng)戶計劃的補(bǔ)貼金額不得超過補(bǔ)貼支付總額的10%。四是加強(qiáng)對自然及農(nóng)業(yè)條件較差地區(qū)農(nóng)戶的補(bǔ)貼。對于被成員國確定的自然條件限制地區(qū)及農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳的地區(qū)，成員國可以給予這些地區(qū)的農(nóng)戶不超過該國補(bǔ)貼支付總額5%的補(bǔ)貼。

（四）引入與生產(chǎn)脫鉤的“綠色補(bǔ)貼”，兼具獎勵性和懲罰性

CAP（2014-2020）規(guī)定直接補(bǔ)貼總額中的30%用于與生產(chǎn)脫鉤的“綠色補(bǔ)貼”，將農(nóng)戶對補(bǔ)貼資金的獲取與其對保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化、保障食品安全等環(huán)保措施的執(zhí)行情況相掛鉤。如果農(nóng)戶較好地達(dá)到保護(hù)永久性草地、保持作物多樣性、保護(hù)生態(tài)重點區(qū)域等三種類型的綠色要求，則對其增益性生態(tài)服務(wù)給予“綠色補(bǔ)貼”獎勵；相反，若農(nóng)戶未達(dá)到以上綠色要求則會受到相應(yīng)的懲罰。懲罰方式是根據(jù)實際情況按比例削減對農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼支付額。懲罰標(biāo)準(zhǔn)是在該農(nóng)戶被納入共同農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行范圍的第一年和第二年，暫免于處罰；第三年及第四年，懲罰金額為不超過其所獲得支付總額的25%。生產(chǎn)有機(jī)作物的地區(qū)被默認(rèn)為自動符合綠色補(bǔ)貼獲取條件，無需滿足其他要求。

部分國家為了強(qiáng)化補(bǔ)貼的綠色效能，在歐盟方案的基礎(chǔ)上突出了其本國的環(huán)境改善目標(biāo)，同時加大了執(zhí)行檢查和懲罰的力度。例如：德國在沿襲歐盟綠色補(bǔ)貼的基礎(chǔ)之上，突出對水、土壤和生物多樣性的保護(hù)，要求農(nóng)戶存儲、分裝、使用化肥必須離水源地有一定距離。同時，德國政府加大了對農(nóng)戶是否滿足綠色補(bǔ)貼獲取條件的檢查，一旦發(fā)現(xiàn)由于農(nóng)戶生產(chǎn)活動中有違反綠色補(bǔ)貼獲取條件的情況，視具體情節(jié)扣減1%、3%或5%的綠色補(bǔ)貼資金；如果農(nóng)戶違反綠色補(bǔ)貼獲取條件的情況再次出現(xiàn)，資金扣減比例會達(dá)到初始比例的3倍；如果被發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶存在“故意”違反綠色補(bǔ)貼獲取條件的情況，將扣減20%以上的綠色補(bǔ)貼資金。

（五）加大對青年農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，鼓勵青年農(nóng)民回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

歐盟統(tǒng)計局2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在歐盟農(nóng)村人口中，35歲以下的僅占 8%，35～54歲的占 40%，55～64歲的占 24%，65歲以上的占30%，農(nóng)民老齡化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。為了吸引40歲以下的青年加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，CAP（2014-2020）新設(shè)了“青年農(nóng)民計劃”（Young Farmers Scheme），通過采取加大補(bǔ)貼和培訓(xùn)力度的方式支持青年農(nóng)民回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

一是從2015年起，要求成員國必須將不超過本國補(bǔ)貼支付資金總額的2%用于支持40歲以下的青年農(nóng)民③CAP（2014-2020）對“青年農(nóng)民”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是：申領(lǐng)直接支付時年齡未超過40歲，掌握足夠的農(nóng)業(yè)技能，并首次以實際控制人身份經(jīng)營農(nóng)場，經(jīng)營時間不超過5年。。青年農(nóng)民除可獲得基本補(bǔ)貼之外，還可以獲得其已獲補(bǔ)貼總額25%的額外補(bǔ)貼，補(bǔ)貼期限最長為五年，補(bǔ)貼既可以直接向青年農(nóng)民發(fā)放，也可以向青年農(nóng)民所控制的法人機(jī)構(gòu)發(fā)放。但是，為保證補(bǔ)貼發(fā)放的公平性，CAP（2014-2020）同時引入了“積極農(nóng)民”概念，只有被認(rèn)定為“積極農(nóng)民”的農(nóng)戶才可申領(lǐng)補(bǔ)貼，這一做法把保留農(nóng)地而不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及同時兼職其他高收入行業(yè)的青年農(nóng)戶排除在青年農(nóng)民補(bǔ)貼支持范圍之外。

二是實施知識傳播和信息行動計劃以及咨詢服務(wù)、農(nóng)場管理和農(nóng)場救濟(jì)服務(wù)計劃，加大對青年農(nóng)民專業(yè)技能培訓(xùn)的補(bǔ)貼和支持力度。實施知識傳播和信息行動計劃，凡是針對農(nóng)業(yè)從業(yè)人員和農(nóng)村地區(qū)中小型企業(yè)經(jīng)營者開展的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能提升行動、信息傳播活動均能獲得財政補(bǔ)貼，并明確要求培訓(xùn)或知識傳播行動的提供者是補(bǔ)貼的受益人，且補(bǔ)貼應(yīng)能覆蓋開展上述活動的成本。實施咨詢服務(wù)、農(nóng)場管理和農(nóng)場救濟(jì)服務(wù)計劃，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研向田間實踐轉(zhuǎn)化，幫助青年農(nóng)民、農(nóng)村地區(qū)中小企業(yè)通過獲得專業(yè)咨詢服務(wù)而受益。

四、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（2014-2020）對我國實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的主要啟示

CAP（2014-2020）的做法和經(jīng)驗為我國完善支農(nóng)資金使用機(jī)制、提升財政資金支農(nóng)效率、實現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略目標(biāo)提供了有益借鑒。具體來看，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

（一）根據(jù)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略目標(biāo)對支農(nóng)資金使用進(jìn)行明確安排和分配

CAP（2014-2020）確定了“增加農(nóng)民收入”和“促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展”的兩大支柱，并圍繞兩大支柱設(shè)立基金提供資金支持，所有資金支持納入歐盟的總體預(yù)算，對資金在各個項目上的使用比例都進(jìn)行了明確安排。我國“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略也提出了“農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升、農(nóng)民增收渠道進(jìn)一步拓寬、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深入推進(jìn)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)”等戰(zhàn)略目標(biāo)，但是對于每個目標(biāo)如何安排相應(yīng)比例的財政資金予以支持卻缺乏明確的指引。因此，可以借鑒CAP（2014-2020）的做法和經(jīng)驗，針對“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的各個目標(biāo)安排相應(yīng)的資金預(yù)算，并厘清中央和地方政府之間的支農(nóng)事權(quán)、支出責(zé)任，根據(jù)實際情況明確資金使用原則、使用比例、使用范圍、使用額度、支持條件等具體規(guī)定。

（二）引導(dǎo)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向“綠箱化”方向演進(jìn)

鑒于目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況，遵照CAP（2014-2020）經(jīng)驗全面實施“與價格脫鉤直接支付”的“綠箱補(bǔ)貼”條件尚不成熟，但應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向“綠箱化”方向演進(jìn)。一是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策措施應(yīng)當(dāng)盡可能少地干預(yù)市場資源配置、扭曲價格信號形成機(jī)制，重視發(fā)揮市場在農(nóng)業(yè)資源配置中的決定性作用。二是將流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，有針對性地創(chuàng)設(shè)不與農(nóng)產(chǎn)品價格掛鉤的“綠箱”補(bǔ)貼，緩解“黃箱”補(bǔ)貼觸頂?shù)膲毫ΑＨ强紤]到“黃箱”補(bǔ)貼仍然是目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主體，應(yīng)盡可能地提升“黃箱”補(bǔ)貼的效率，用好用足“黃箱”補(bǔ)貼的空間。

（三）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在地區(qū)間以及不同耕種責(zé)任農(nóng)戶間的公平性

為兼顧針對性和公平性，CAP（2014-2020）對于不同類型、不同條件的農(nóng)戶設(shè)置了不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以此來確保補(bǔ)貼支付的公平性。我國可以借鑒歐盟的做法和經(jīng)驗，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在地區(qū)間以及不同耕種責(zé)任農(nóng)戶間的公平性。一是基于權(quán)利與義務(wù)對等原則，為了避免各地區(qū)之間農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距過大，可以考慮調(diào)高對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，降低或維持對非糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。中央財政可以考慮適當(dāng)縮減經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額度，將騰出的資金優(yōu)先用于增加13 個產(chǎn)糧大省的補(bǔ)貼額度。二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實際發(fā)放時應(yīng)切實履行“誰種地補(bǔ)貼誰”的原則，按農(nóng)戶產(chǎn)量或?qū)嶋H耕種土地面積計發(fā)補(bǔ)貼，加大補(bǔ)貼發(fā)放過程的核查力度，特別是對撂荒地、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租耕地農(nóng)戶以及在耕地上種植非農(nóng)作物，應(yīng)當(dāng)少給或不予發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以便在廣大農(nóng)村培育和形成“種糧才有補(bǔ)貼”的良好風(fēng)氣和氛圍，最大限度地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的激勵效應(yīng)和正向引導(dǎo)作用。

（四）加大對綠色補(bǔ)貼的支持力度，建立健全綠色補(bǔ)貼的支持條件

CAP（2014-2020）設(shè)置了綠色補(bǔ)貼，并將綠色補(bǔ)貼的發(fā)放和獲取與農(nóng)戶環(huán)保狀況相掛鉤，取得了良好的效果。為此，我國可借鑒歐盟的做法和經(jīng)驗，采取以下兩個方面的措施：一是加大對環(huán)境友好型領(lǐng)域綠色補(bǔ)貼的支持力度。例如，強(qiáng)化退耕還林（草）與濕地恢復(fù)支持補(bǔ)貼，增設(shè)土壤與水資源保護(hù)補(bǔ)貼，為使用有機(jī)肥等環(huán)境友好型生產(chǎn)措施提供補(bǔ)貼，等等。二是要求農(nóng)民在申請綠色補(bǔ)貼時必須滿足一定的條件。例如，要求土地達(dá)到良好的農(nóng)業(yè)和環(huán)境條件標(biāo)準(zhǔn)，在生產(chǎn)過程中限制化肥、農(nóng)藥的使用次數(shù)和數(shù)量，轉(zhuǎn)而使用無污染的秸稈、糞便等綠肥。

（五）加大對青年農(nóng)民補(bǔ)貼的支持力度，探索建立新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)制度，構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化網(wǎng)絡(luò)

CAP（2014-2020）對青年農(nóng)民給予額外補(bǔ)貼，提供資金和技術(shù)支持，較好地吸引了高素質(zhì)青年回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有助于持續(xù)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)化、專業(yè)化和現(xiàn)代化。為此，我國可借鑒歐盟的做法和經(jīng)驗，采取以下三方面的措施加強(qiáng)對青年農(nóng)民的扶持：一是加大對青年農(nóng)民和種植大戶、專業(yè)大戶等新型職業(yè)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼支持力度，引導(dǎo)農(nóng)村青年向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化。二是探索建立新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)制度，針對新型職業(yè)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中的突出技術(shù)問題提供專業(yè)性、針對性的技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的新型職業(yè)農(nóng)民。三是構(gòu)建涵蓋農(nóng)戶、科研人員、食品企業(yè)、消費者等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)知識與創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化網(wǎng)絡(luò)，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施重建和現(xiàn)代化改造。