賴永光

檢察建議作為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要手段，有促進法律正確實施、預(yù)防違法犯罪、社會治理法治化等作用。然而實踐中，由于存在對檢察建議作用認識不足、制發(fā)不規(guī)范、整改落實缺乏有效監(jiān)督等問題，制約了檢察建議作用效果的充分發(fā)揮。在新時代，隨著國家監(jiān)察體制與司法體制改革，新形勢下如何強化法律監(jiān)督，形成監(jiān)督者和被監(jiān)督者合力，建立監(jiān)督與被監(jiān)督的良性關(guān)系，把沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性，實現(xiàn)雙贏多贏共贏，福建省清流縣檢察院從制約檢察建議工作開展的根源性問題出發(fā)，瞄向檢察建議權(quán)責(zé)的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，向分層化、系統(tǒng)化改革發(fā)力，有效回應(yīng)多元化的現(xiàn)實法治需求，對檢察建議工作進行試點探索，在增強監(jiān)督效力、提升司法公信方面取得良好效果。

一、 規(guī)范流程細節(jié)，探索檢察建議案件化辦理

探索檢察建議案件化辦理機制，實現(xiàn)從線索受理、立項、調(diào)查核實、制發(fā)、跟蹤回訪、效果評估和結(jié)案歸檔的流程化辦理的同時，針對引發(fā)問題較多的關(guān)鍵節(jié)點設(shè)置細節(jié)化的流程規(guī)范。

1.規(guī)范制發(fā)程序。主要包括：（1）規(guī)范立項程序。各部門擬提出檢察建議的，由辦案員額檢察官提請，部門負責(zé)人審核，報研究室立項后，經(jīng)業(yè)務(wù)部門分管副檢察長批準啟動檢察建議流程。同時，檢察建議書報分管副檢察長或檢察長審批前，承辦部門應(yīng)當(dāng)就法律政策等問題征求本院研究室意見。（2）規(guī)范檢制發(fā)標準。統(tǒng)一使用帶有檢徽、清流檢察標識、統(tǒng)一編號的文書封皮，根據(jù)建議類型設(shè)計了12種文書模板，確保文書格式內(nèi)容規(guī)范統(tǒng)一。（3）規(guī)范調(diào)查制度。對于重大事項提出檢察建議的，組成由員額檢察官、檢察輔助人員和法警參加的調(diào)查小組，聯(lián)合開展調(diào)查研究，共同制作檢察建議書，提高檢察建議的針對性。

2.規(guī)范送達程序。送達檢察建議可以采取直接送達、宣告送達、郵寄送達等方式。宣告送達參照司法程序設(shè)計，檢察人員、被建議單位代表均不得少于二人，應(yīng)當(dāng)在檢察建議工作室或?qū)ｉT場所宣告送達。宣告送達檢察建議的具體程序為：（1）檢察人員宣讀檢察建議書；（2）被建議單位代表表明意見；（3）第三方人員發(fā)表意見或建議；（4）向被建議單位代表送達檢察建議書。

3.規(guī)范備案程序。一方面，要嚴格執(zhí)行備案制度。制發(fā)部門應(yīng)當(dāng)在向被建議單位送達檢察建議書的同時將檢察建議書報研究室備案。對宣告送達的檢察建議、被建議單位書面回復(fù)，報上一級檢察院、同級人大常委會備案。另一方面，要加大備案審查力度。上級檢察院、發(fā)出檢察建議檢察機關(guān)的同級人大常委會，發(fā)現(xiàn)檢察建議確有不當(dāng)?shù)模皶r作出處理。

4.規(guī)范異議處理程序。檢察建議送達后，被建議單位如果對檢察建議有異議的，應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議之日起七日內(nèi)提出書面異議。制發(fā)部門應(yīng)當(dāng)在收到書面異議之日起三日內(nèi)對被建議單位異議進行核實，經(jīng)核實認為異議不成立、需要繼續(xù)落實的，應(yīng)當(dāng)及時將核實情況答復(fù)被建議單位，并將異議及處理情況報送同級人大常委會。必要時，可以組織由相關(guān)專家、群眾參加的聽證會，進行公開聽證。檢察長或者檢委會對本院制發(fā)的檢察建議，上級檢察院對下級檢察院提出的檢察建議，認為確有不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷或者要求下級檢察院予以撤銷；撤銷檢察建議的，應(yīng)當(dāng)及時通知有關(guān)單位并作出書面說明。

二、跟蹤協(xié)助、適當(dāng)公開，督促檢察建議有效落實

通過規(guī)范監(jiān)督落實程序，爭取支持，提升檢察建議落實效果：

1.規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督落實和效果評估程序。制發(fā)部門應(yīng)當(dāng)主動了解和掌握被建議單位落實情況，可以通過聯(lián)席會議、不定期會商等方式，積極協(xié)助被建議單位落實整改，必要時可以派員到被建議單位督促其限期整改。對非涉密檢察建議和被建議單位整改落實情況，經(jīng)檢察長批準，可以采用適當(dāng)形式向社會公開，自覺接受社會監(jiān)督；應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議回復(fù)之日起兩個月內(nèi)，通過實地回訪、問卷調(diào)查等方式對檢察建議效果作出評估。對于宣告送達的檢察建議，應(yīng)當(dāng)填寫評估表、制作評估報告，上報分管副檢察長審閱，并向本院研究室備案。

2.爭取支持、配合。堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，接受人大監(jiān)督，爭取監(jiān)察委、政府及相關(guān)部門支持。比如，建立健全檢察建議和被建議單位的書面回復(fù)向同級人大常委會備案制度，檢察機關(guān)及時向同級人大常委會報告檢察建議工作的重大部署，定期分析檢察建議工作并向同級人大常委會提交書面報告。對檢察建議沒有正當(dāng)理由不予采納，特別是對事關(guān)國計民生重點領(lǐng)域、群眾反映強烈、黨委政府高度關(guān)注的，應(yīng)當(dāng)及時提請同級人大常委會啟動相應(yīng)監(jiān)督程序。各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)通過聽取和審議檢察建議專項工作報告、工作視察、專題調(diào)研等方式，督促、支持檢察機關(guān)依法開展檢察建議工作，督促有關(guān)單位依法行政、自覺接受檢察監(jiān)督。

三、“專責(zé)化+信息化”，試行檢察建議統(tǒng)一管理

法律政策研究室負責(zé)檢察建議書的審核把關(guān)和登記備案，監(jiān)督檢察建議的制發(fā)流程，建立專門工作臺賬，專人動態(tài)化管理。研發(fā)檢察建議一體化管理平臺，實現(xiàn)信息共享、流程監(jiān)控和動態(tài)管理。研發(fā)檢察監(jiān)督線索管理平臺。實現(xiàn)檢察建議的流程管控、審核、合并辦理、提醒、數(shù)字檢索和存檔。

四、量化考核，促進檢察建議質(zhì)效提升

借鑒業(yè)務(wù)工作量化考核的做法，建立數(shù)量與質(zhì)量并重的考評機制。將檢察建議工作的開展情況納入對員額檢察官考評體系，發(fā)揮對檢察干警工作思路和工作方法的積極引導(dǎo)作用。把制發(fā)檢察建議的數(shù)量、回復(fù)情況、格式規(guī)范化程度等均可以作為考核指標。同時將考評機制與備案審查制度掛鉤，實現(xiàn)對辦案質(zhì)量和效果的實時考評。

五、完善檢察建議工作的對策和措施

在進一步完善法律法規(guī)、強化檢察建議制度保障的基礎(chǔ)上，適應(yīng)時代發(fā)展新形勢，促進檢察建議工作深入開展。

1.完善法律法規(guī)，強化檢察建議制度保障。（1）修訂人民檢察院組織法和三大訴訟法，增加關(guān)于檢察建議的條款，對檢察建議的適用原則、范圍效力、協(xié)作配合等作出規(guī)定，明確調(diào)查手段、措施、程序，特別是對無正當(dāng)理由拒不采納檢察建議的，規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任條款，完善后續(xù)保障措施。（2）修訂《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，針對不同類型檢察建議的運行特點和特殊程序要求，分別制定相應(yīng)的操作規(guī)程。

2.加大公示力度，擴大社會覆蓋面。探索“互聯(lián)網(wǎng)+檢察檢索”新模式，在檢察機關(guān)官方網(wǎng)站檢務(wù)公開欄目中設(shè)置專門的非涉密檢察建議公示模塊。檢察建議發(fā)出后，根據(jù)監(jiān)督工作需要，通過檢務(wù)公開欄目公示，增加社會認知度。被建議單位規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)，制定整改落實措施的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過官方網(wǎng)站公告，對該單位積極妥善解決問題的態(tài)度、做法給予正面評價；針對被建議單位規(guī)定期限內(nèi)不予回復(fù)、未采取措施加以整改，且行為違法嚴重的、社會影響面廣或影響公共利益的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)形成正式的書面報告，報送被監(jiān)督單位的上一級機關(guān)。仍未糾正的，予以公告，以表明嚴肅立場。同時，借助網(wǎng)民的力量，對檢察建議的發(fā)出、落實和整改情況進行持續(xù)性監(jiān)督。

3.升級統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)，完善考評機制。對已經(jīng)實現(xiàn)檢察建議案件化辦理的部門，進一步改進考評機制，以制作質(zhì)量和實際功效為主要標準，加強質(zhì)量抽查和評估工作。對于還未實現(xiàn)檢察建議案件化辦理的部門，建議升級統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)，在相應(yīng)業(yè)務(wù)部門下添加檢察建議一項，推動實現(xiàn)檢察建議的案件化辦理。同時，建議將檢察建議工作納入考核范圍，促進檢察建議的廣泛應(yīng)用。

（作者單位： 福建省清流縣人民檢察院，福建 清流 365300）