王全明

摘 要：隨著人口的增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，建設(shè)用地規(guī)模不斷擴大是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，我國人口眾多，人均土地資源達不到世界平均水平的三分之一，人地矛盾已經(jīng)非常突出。我國的城市化水平比較低，城市化率只有百分之五十，在未來相當長一段時期內(nèi)，隨著人們對糧食及其它農(nóng)副產(chǎn)品需求的擴大和城鎮(zhèn)化、社會經(jīng)濟的發(fā)展，人地矛盾將會更加尖銳。

作為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略和改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要途徑，作為協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、自然資源和經(jīng)濟社會發(fā)展矛盾的主要手段，土地整理工作正在我國各地開展，取得的效果有目共睹。所以，從緩解耕地供求矛盾、人與自然和諧發(fā)展、改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以及國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，必須尋求新的土地整理資金供應(yīng)渠道，充分利用社會資金，力爭建立多元化的投資主體，推動土地整理產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展。

關(guān)鍵詞：資源；土地整理；經(jīng)濟發(fā)展

我國土地整理歷史源遠流長。歷史記載，西周時期的“井田制”以及秦漢時期的“屯田制”、西晉時期的“占田制”、北魏隋唐時期的“均田制”，都是我國古代土地整理的雛形。

近代土地整理，國土資源方面的專家學者比較一致的看法是起源于19世紀末期的德國。1886年巴伐利亞王國首次在法律上提出了“土地整理”的概念，并建立了土地整理專門機構(gòu)。之后，土地整理在歐洲大陸逐步推開。發(fā)展至今，歐美等發(fā)達國家已經(jīng)形成了比較健全的法制、機構(gòu)、人才和實施體系。

縱觀世界各國土地整理的發(fā)展歷程，盡管由于各國自然條件與經(jīng)濟社會發(fā)展程度不同，土地整理的產(chǎn)生背景、開展內(nèi)容、實施方式也有差異，但最終目的都是合理組織土地利用，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，保護自然景觀，以促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

21世紀的前20年，是我國進入全面建設(shè)小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化的20年和重要戰(zhàn)略發(fā)展機遇期。建設(shè)小康社會的重要目標之一就是“經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高”。而要實現(xiàn)這一目標，必須實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，必須堅持保護資源的基本國策，必須搞好國土資源綜合整治，促進經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。當前，我國以農(nóng)地為主要對象的土地整理就是基于人多地少、經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展、建設(shè)用地不斷增加、耕地總量銳減以及推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、促進農(nóng)村小康社會發(fā)展的特殊背景而展開的。土地整理就是對田、水、路、林、村的綜合整治，通過遷村并點、退宅還耕、退耕還林（牧、湖）、復墾工礦廢棄地、整治農(nóng)地、改造農(nóng)地、改造舊城等措施，把土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途落實到地塊上。土地整理的過程就是實施土地利用總體規(guī)劃、落實土地用途管制的過程，也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃目標的重要措施和手段。因此，從這個意義上講，土地整理是從根本上改變土地粗放利用現(xiàn)狀的重要舉措。

（一）土地整理對我國資源環(huán)境的保護有以下幾點：

1、保護和改善生態(tài)環(huán)境的需要

土地整理過程中，通過田、水、路、林的綜合整治，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境得到整體優(yōu)化，可增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然災害的抵御能力，促進農(nóng)業(yè)自然資源綜合利用效率的持續(xù)提高與農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。以河北省唐山市玉田縣為例，通過持續(xù)多年的土地整理，該縣綠地面積有了較大的增加，人均增加綠地36平方米，北部山區(qū)裸露土地面積減少，山地土地水土流失得到進一步控制，大大減少了河流、水庫的淤積量，生態(tài)環(huán)境效益顯著。再如重慶市秀山縣，通過土地整理，重點結(jié)合退耕還林與小流域治理兩項工程，在河流上游修建水庫，中下游河道適度裁彎取直，拓寬水道，修堤筑壩，開發(fā)河灘地，保護水患地，建設(shè)和完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。在河流兩岸的山坡上，結(jié)合地形地勢條件，實行梯田耕作和橫坡種植，坡度大的則退耕還林還草，建立起了農(nóng)、林、牧結(jié)合的生態(tài)農(nóng)業(yè)格局和一批旱澇保收的基本農(nóng)田，不僅發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境也得到了明顯改善。

2、推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的需要

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。由于我國是一個農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的發(fā)展中國家，現(xiàn)代化的過程是一個漸進的過程，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的現(xiàn)代化，又包含農(nóng)村人口生活條件的現(xiàn)代化。

通過全面、持續(xù)的土地整理，不僅能夠顯著改善生產(chǎn)條件和生存環(huán)境，而且可以通過規(guī)模化、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)民收入。因此，土地整理的手段、目的與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)容、目的是一致的，土地整理也是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、以及農(nóng)村小康社會建設(shè)的重要手段。

3、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位建設(shè)的需要

加入WTO后，我國面臨著經(jīng)濟全球化的嚴峻考驗，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易將會受到巨大壓力與沖擊。一方面，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差，主要表現(xiàn)為：①人多地少，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平低：②發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施條件不足，部分農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)較低，品種更新?lián)Q代速度緩慢，市場化水平不高，不能滿足國內(nèi)外的需求；③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)雷同，不能發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)域優(yōu)勢。另一方面，國際社會要求減少農(nóng)業(yè)保護的呼聲很高，使我國農(nóng)業(yè)還沒有得到應(yīng)有的保護又受到了WTO規(guī)則的約束。因此，我們應(yīng)抓緊時間，積極拓展擴大“綠色”保護空間，盡快使農(nóng)業(yè)保護達到一個合理水平。與此同時，應(yīng)盡快全面提升我國農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭力，要把土地整理作為加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，在全國積極推進土地整理。

（二）我國現(xiàn)階段開展土地整理的外部條件

1、土地管理的大政方針為土地整理工作指明了方向

1999年實施的新《土地管理法》第四十一條明確規(guī)定：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級人民政府應(yīng)當采取措施，改造中低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。”第五十五條又明確規(guī)定：“自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)。”我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十五”規(guī)劃第四篇第十四章第二節(jié)明確提出：“堅持保護耕地的基本國策……，加大城鄉(xiāng)和工礦用地的整理復墾力度?！秉h的十五屆三中全會明確提出“我國后備耕地資源不足，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，應(yīng)立足于現(xiàn)有耕地的保護和改造”，“要以改造中低產(chǎn)田為重點，集中連片治理，力爭平原地區(qū)大部分耕地實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。丘陵地區(qū)人均達到半畝以上高標準基本農(nóng)田?！睂嵤┛沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、要使“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高”、“必須把可持續(xù)發(fā)展放在十分突出的地位，保護環(huán)境和保護資源的基本國策”、“搞好國土資源綜合整治”、“樹立全民環(huán)保意識，搞好生態(tài)保護和建設(shè)”。這些大政方針和具體法規(guī)政策的出臺既為土地整理工作指明了方向，也對土地整理提出了要求，充分說明土地整理對促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有十分重要的意義。

2、土地公有制為土地整理提供了制度保障

我國實行的土地公有制和在此制度下實行的家庭承包經(jīng)營責任制，既有利于農(nóng)村土地從整體上進行規(guī)劃，發(fā)揮公有制的制度優(yōu)勢，又有利于調(diào)動國家、集體、個人三者的積極性，從而實現(xiàn)各類要素的最優(yōu)組合，使國家有能力在較大范圍和較高程度上對土地利用實行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一安排，以提高土地生產(chǎn)力和激發(fā)勞動者的生產(chǎn)積極性?？梢?，現(xiàn)有土地公有制是土地整理順利開展的制度保障。

3、經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋卣硖峁┝藘?nèi)在推動力

黨的十四屆五中全會提出了實現(xiàn)“兩個根本轉(zhuǎn)變”的要求，尤其是要求經(jīng)濟增長方式由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變必然要求土地利用方式作相應(yīng)的調(diào)整，即由粗放的土地利用方式向集約的土地利用方式轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，經(jīng)濟增長方式的集約化必然要求資源要素組合與利用的集約化，而土地整理為土地資源的集約化利用提供了有效途徑。一方面，通過土地整理，為土地集約化經(jīng)營提供了可能。同時強化土地集約利用，又可促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變；另一方面，只有在經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的前提下，才能有效提高土地利用率和產(chǎn)出率，達到土地整理的目標。

4、土地收益分配制度改革為土地整理提供了基本的資金渠道

長期以來，我國對土地采取無償、無限制的劃撥制度，造成土地資源的極大浪費。土地有償使用改革后，土地收益絕大部分留予地方，形成“大頭在下”的分配格局。但行政區(qū)劃的限制使地方政府不能有效地使用土地整理的有償收入，去協(xié)調(diào)各地土地整理活動。從省際間來看，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)整理潛力大而土地收益少，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)整理潛力小而土地收益多：發(fā)達地區(qū)不可能將資金無償獻給欠發(fā)達地區(qū)，欠發(fā)達地區(qū)往往又由于資金緊缺而難以有效開展土地整理。新《土地管理法》明文規(guī)定“新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)”；“用地單位和個人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或復墾不符合要求的，應(yīng)當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾”。這一土地收益分配制度的改革，有利于形成較穩(wěn)定的國家土地收益，亦使土地整理投資有了穩(wěn)定的來源，為國家從宏觀調(diào)控角度出發(fā)，打破省區(qū)界線，進行土地補償收入的合理調(diào)配使用和土地整理的順利開展提供了保障。

5、經(jīng)濟的全面持續(xù)發(fā)展為土地整理提供了廣闊的施展空間

我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展使人民生活水平不斷提高，這就為土地整理創(chuàng)造了一個相對寬松的環(huán)境。人們不僅要求豐衣足食、安居樂業(yè)，還要求有優(yōu)美舒適的生活、生產(chǎn)環(huán)境。通過土地整理，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善生產(chǎn)、生態(tài)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收入，可有效地促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村小康社會建設(shè)。如蘇南地區(qū)通過對農(nóng)田連片整理，單產(chǎn)提高15%，生產(chǎn)成本降低20%。地處丘陵山區(qū)的山東萊蕪市，采取“糧下川，房上山”的辦法，己遷村并點200多個，改善了人居環(huán)境和生產(chǎn)條件，騰出耕地900多公頃，其中用于種糧600余公頃，用于種菜種果200多公頃，每年增加收入3000多萬元。不僅如此，進行土地整理還可以擴大水泥、磚瓦、鋼材等建筑材料的需求，帶動相關(guān)建筑行業(yè)的發(fā)展。

（三）土地整理的資金投入及融資渠道

土地整理就要有投入資金，因此土地整理融資的現(xiàn)實意義更是不言而喻的。以研究中國經(jīng)濟問題而著名的日本經(jīng)濟學家小林實指出，20世紀90年代及以后的中國經(jīng)濟將面臨四個基本的國內(nèi)問題和三個主要的國際任務(wù)，雖然說小林實先生已經(jīng)于1994年去世，但他對中國經(jīng)濟問題的看法對我國今后經(jīng)濟的發(fā)展具有很大的借鑒意義。

四個基本的國內(nèi)問題是：其一，加強基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的供給能力，同時研究中央政府籌集資金的渠道和方法；其二，通過增強國有企業(yè)的活力來提高中國經(jīng)濟的效率：其三，在明確財政和金融機構(gòu)的職能劃分過程中，設(shè)法由實物分配計劃管理體制平滑過渡到資金分配計劃管理體制；其四，強化資源轉(zhuǎn)移機制，以利于區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)整。三個主要的國際任務(wù)是：其一，緊密地參與東亞經(jīng)濟圈的分工；其二，設(shè)法緩解與美國之間的磨擦：其三，通過重建人民幣的可兌換性和公開經(jīng)濟統(tǒng)計，來引入與國際貿(mào)易實踐相適應(yīng)的貿(mào)易準則。

小林實認為，將上述問題和任務(wù)按其重要程序排列，是非常困難的，因為實際經(jīng)濟活動的發(fā)展比人們預想的要快。但是，他認為加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)是最緊迫的。小林實對我國國際任務(wù)的分析或許具有某種局限性，但是他對我國國內(nèi)問題的估計是十分中肯的。回顧50余年經(jīng)濟建設(shè)的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，我國經(jīng)濟發(fā)展簸簸顛顛、冷熱交替，除了體制不良和人為決策失誤等原因外，從深層結(jié)構(gòu)上分析，就是因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的瓶頸制約，使經(jīng)濟發(fā)展“足將行而趑趄”，快速增長屢屢淺嘗輒止?？梢灶A見，如果農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資和瓶頸問題不能從根本上解決，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展終不能擺脫“大上快下、放亂收死”的不良循環(huán)。

我們都知道，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村社會的小康就沒有全社會的小康。當前，也是我國農(nóng)村全面建設(shè)小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略機遇期。我們認為，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的瓶頸約束，也即土地整理的瓶頸約束，而土地整理瓶頸約束從根本上說是一種“體制約束”，土地整理的瓶頸之所以形成并長期維持下去，必定有體制上的深刻原因。

但無論深層原因如何，其直接原因都集中反映于資金的不足。因此，探尋土地整理發(fā)展的融資政策，并使之建立在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，具有標本兼治的現(xiàn)實意義。

土地整理其真正意義是實現(xiàn)土地資源的合理配置，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高土地利用率，實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡，保障土地資源的可持續(xù)利用，促進經(jīng)濟、生態(tài)和社會的可持續(xù)發(fā)展。與可持續(xù)發(fā)展要求相一致，土地整理融資需要有一套新的理論基礎(chǔ)，并在其指導下構(gòu)建一套完善的運作機制來調(diào)節(jié)和引導資源的合理流動與配置，實現(xiàn)土地整理的均衡發(fā)展。土地整理所提供的服務(wù)，是我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化和全面小康社會建設(shè)所必不可少的基礎(chǔ)性條件，土地整理發(fā)展不足，對國民經(jīng)濟其他部門的發(fā)展就會產(chǎn)生掣肘效應(yīng)，因而土地整理需要一定程度的超前發(fā)展，但是，土地整理本身的發(fā)展又要以其他部門提供“設(shè)備”和原料、提供積累資金為條件；土地整理投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，資金回收慢，如果過于超前又會造成資源的低效使用甚至浪費。所以，土地整理如何發(fā)展，如何促進其資金的形成，是理論和實踐中的難點，也是一個有爭議的問題。針對我國土地整理發(fā)展不足的現(xiàn)實，依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的一般規(guī)律，對土地整理所需資金要實行不均衡資金發(fā)展的戰(zhàn)略，也就是經(jīng)濟發(fā)展快的東部和經(jīng)濟發(fā)展水平較快的中部要優(yōu)先投入資金進行土地整理，對于西部，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，經(jīng)濟發(fā)展對土地的占用較少，因此，土地整理項目少，所需資金較少。

隨著經(jīng)濟體制改革的深化，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)了由財政主導型經(jīng)濟向金融主導型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，財政在土地整理的發(fā)展和融資上已經(jīng)“心有余而力不足”。然而，由于我國的金融市場發(fā)展不充分，土地整理又客觀上不能完全從剛剛發(fā)展起來的資本上融通資金。所以，土地整理的融資顯得不接地氣，加之土地整理所需資金十分巨大，單一的融資渠道不能滿足其資金的需求，因而需要多種來源并存，多種手段并用。土地整理的資金來源要從財政融資、政策性融資、資本市場融資和利用外資等方面來進行融資，這樣就可以從根本上解決土地整理融資問題的有效途徑。

由于國情不同，我國的土地整理的融資道路應(yīng)與西方發(fā)達國家有所區(qū)別，我國是世界上最大的發(fā)展中國家，還處在社會主義初級階段，經(jīng)濟實力不強，經(jīng)濟發(fā)展過程中需要國家投資用錢的地方比較多，政府用于開展土地整理的資金十分有限。1999年頒布的新的《土地管理法》明確了“國家鼓勵土地整理”以來，國土資源部相繼批準了貴州省遵義市、河南省鞏義市和四川省遂寧市等20個國家級的土地整理示范區(qū)，我國用于土地整理的投資每年大約40億元左右，但這樣也只是能建立土地整理示范區(qū)。

目前我國土地整理的融資面臨的主要問題是：投資渠道單一，資金缺乏。從土地整理資金來源來看，主要來自于政府財政投入、集體自籌資金以及土地整理實施單位的投資等，其中政府投資占有絕對的比重。尤其在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府投資是土地整理資金來源的主要渠道，政府投入土地整理資金主要來源于土地的各種稅費。雖然土地作為一種“公共物品”，對土地整理的投入政府責無旁貸，但由于政府同時還負有發(fā)展經(jīng)濟的其它責任，比如關(guān)乎民生的地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，公益事業(yè)的投入等等。片面增加土地整理的投入勢必導致其它投入的減少，影響到社會經(jīng)濟的合理運行。土地整理作為一項耗資巨大的戰(zhàn)略性工程僅靠政府投入是不可能也無法全面實行的，必須結(jié)合市場經(jīng)濟，拓展籌資空間，以市場經(jīng)濟為導向，探索多途徑的土地整理融資模式，建立高效的土地整理資金運轉(zhuǎn)機制。

[參考文獻]

[1]丁霞.中國貧困山區(qū)土地整理模式研究[J].中國土地，1997，（7）.

[2]馬克偉.土地大辭典[M].長春；長春出版社，1991：4-10.

[3]王萬茂.土地利用規(guī)劃學[M].北京：中國大地出版社，2000：18-20.

[4]王萬茂.土地整理的產(chǎn)生、內(nèi)容和效益[J].中國土地科學，1997，（11）：62-65.

（作者單位：駐馬店市國土局西園國土所，河南 駐馬店 463000）