張金鵬 廖堃玲 武警警官學(xué)院基礎(chǔ)部 四川成都 610213

一、中國(guó)戶政的起源

中國(guó)古代的戶政起源很早，由于商朝甲骨文中“登人”、“登眾”等說(shuō)法已經(jīng)普遍使用，有學(xué)者由此推斷，人口的調(diào)查與統(tǒng)計(jì)在商朝已經(jīng)成為一項(xiàng)經(jīng)常性的制度。

《周禮》有云：“司民掌登萬(wàn)民之?dāng)?shù)，自生齒以上皆書(shū)于版”。雖然，周朝的人口調(diào)查制度并不一定如《周禮》等史料所說(shuō)的那般完備，但是，結(jié)合《國(guó)語(yǔ)》中“宣王既喪南國(guó)之師，乃料民于太原”的記載以及其他文獻(xiàn)的佐證，可以推斷在西周初年已經(jīng)有了經(jīng)常性的人口調(diào)查制度。另外，西周銘文中對(duì)“奠”、“甿”等人群的劃分，也可以說(shuō)明，西周時(shí)期已經(jīng)開(kāi)始對(duì)人口根據(jù)不同身份進(jìn)行登記了。

中國(guó)戶政發(fā)源甚早，然而體系一直難以完備。中國(guó)古代的戶口調(diào)查與統(tǒng)計(jì)主要是為征發(fā)賦役服務(wù)的，戶籍制度一直依附于土地制度和賦稅制度而存在，當(dāng)戶口不再作為征發(fā)賦役的依據(jù)時(shí)，必然會(huì)走向衰落。而歷朝的戶口管理也是以加強(qiáng)對(duì)人民的管控為主要目的，名義上是為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，但本質(zhì)卻是為加強(qiáng)專(zhuān)制統(tǒng)治服務(wù)，這是中國(guó)古代戶政與近代戶政最本質(zhì)的區(qū)別。

二、中國(guó)近代戶政的興起與曲折發(fā)展

中國(guó)戶政的近代化興起于晚清，因?yàn)轭A(yù)備立憲的需要，清政府欲效仿西方，實(shí)行新的戶口調(diào)查和《戶籍法》。1908年，清政府制定了《調(diào)查戶口章程》，1911年，中國(guó)制定了第一部現(xiàn)代意義上的《戶籍法》，但是還沒(méi)有來(lái)得及頒布，清政府就被推翻，中國(guó)歷史由帝國(guó)時(shí)代進(jìn)入到了民國(guó)時(shí)代。

1912年，剛剛成立的中華民國(guó)北京政府便命令內(nèi)務(wù)部擬定戶政條例，在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)了一次大規(guī)模的人口調(diào)查，此后還陸續(xù)頒布了《縣治戶口編查規(guī)則》、《警察廳戶口調(diào)查規(guī)則》等一些與戶口調(diào)查相關(guān)的條例，各項(xiàng)戶政工作在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開(kāi)，即便是西南邊陲也有所響應(yīng)。1912年10月，云南都督府通令全省各廳州縣及各土司地方調(diào)查戶口，“訂有《簡(jiǎn)章》二十二條及《調(diào)查各廳州縣區(qū)段戶口詳細(xì)一覽表》、《調(diào)查各廳州縣戶口總數(shù)一覽表》各一份?！?917年3月21日，云南省政務(wù)會(huì)議議決調(diào)查全省戶口，擬定了《調(diào)查全省戶口暫行章程》二十七條，此次調(diào)查于1919年完成。1921年2月，云南省長(zhǎng)公署通電各屬，依據(jù)《調(diào)查全省戶口暫行章程》舉行第二次調(diào)查，該次調(diào)查于1924年完成?？梢哉f(shuō)，北京政府時(shí)期云南的戶口調(diào)查工作還是小有成就的，但是，對(duì)于這幾次戶口調(diào)查，后來(lái)的云南省主席龍?jiān)普J(rèn)為：“其數(shù)目亦未盡確者：或因民智未開(kāi)，橫生疑慮，以調(diào)查為加稅之先聲，而匿多報(bào)少者有之；或謂選舉議員，人民多則多占名額，而浮報(bào)虛數(shù)者有之”，調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性和可靠性還是受到質(zhì)疑的，而云南的情況在當(dāng)時(shí)的歷史條件下應(yīng)該也并非個(gè)案。

1928年，南京國(guó)民政府成立不久，也開(kāi)始動(dòng)員全國(guó)性的人口調(diào)查，頒發(fā)了《戶口調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告規(guī)則》。1931年，南京國(guó)民政府頒布了中國(guó)歷史上第一部《戶籍法》，但是因?yàn)樽灾谓M織尚未建立，地方經(jīng)費(fèi)也極度困難，所以實(shí)施效果并不理想。

1932年，國(guó)民政府為了圍剿紅軍，在“剿匪區(qū)”內(nèi)試行保甲制度，頒布了《剿匪區(qū)內(nèi)縣編查保甲戶口條例》。由于保甲制度試行效果良好，1934年，經(jīng)國(guó)民黨中央政治會(huì)議第432次會(huì)議議決，由行政院通令各省市推行保甲制度，各省市紛紛響應(yīng)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)以后，國(guó)民政府于1939年改訂縣制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，保甲也隨之改編，保甲編組與人口查記正式分為兩項(xiàng)工作。1941年，國(guó)民政府又專(zhuān)門(mén)頒布了《縣保甲戶口編查辦法》。保甲是南京國(guó)民政府時(shí)期最基層的社會(huì)組織，既承擔(dān)了自治的職能，也包含了自衛(wèi)的性質(zhì)，還有著濃厚的監(jiān)管色彩，是近代民主與專(zhuān)制的復(fù)雜結(jié)合體。保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)們雖然做了大量的基層戶政工作，卻大多沒(méi)有什么專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

三、中國(guó)近代戶政的專(zhuān)業(yè)化之路

1941年，國(guó)民政府內(nèi)政部創(chuàng)辦了戶籍人員訓(xùn)練班，以國(guó)情普查所所長(zhǎng)、清華大學(xué)陳達(dá)教授為主任教官。同年，內(nèi)政部批準(zhǔn)由昆明市及昆明、昆陽(yáng)、晉寧三縣組成“云南省環(huán)湖戶籍示范區(qū)”，戶籍示范工作由內(nèi)政部、云南省政府和清華大學(xué)合作舉辦。1942年，國(guó)民政府為“加強(qiáng)動(dòng)員，支持戰(zhàn)爭(zhēng)，推行自治，準(zhǔn)備行憲，遂決定于民國(guó)三十二年（1943年）實(shí)施《戶籍法》”，并在內(nèi)政部增設(shè)戶政司，專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)戶政工作。在這一年制定的《戶口普查條例》當(dāng)中提出了人口普查的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間概念，這在中國(guó)歷史上尚屬首次。中國(guó)戶政走上了更為專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展道路。

1945年3月，滇黔戶政督導(dǎo)會(huì)議在昆明召開(kāi)，大會(huì)開(kāi)幕式上宣讀了國(guó)民政府主席蔣介石的手令：“戶籍行政，系完成地方自治，實(shí)施憲政之基本政務(wù)，亦系動(dòng)員人力，鞏固國(guó)防之重要設(shè)施，為當(dāng)前之急要中心工作。”蔣介石的手令一方面強(qiáng)調(diào)了戶政的重要地位，另一方面也體現(xiàn)出了國(guó)民政府對(duì)戶政工作的重視?？箲?zhàn)勝利以后，戶政工作被視為“建立新社會(huì)的基礎(chǔ)”，中國(guó)戶政繼續(xù)向民主化的方向轉(zhuǎn)變。1945年底，國(guó)民政府內(nèi)政部創(chuàng)辦了《戶政導(dǎo)報(bào)》，由政要和學(xué)者撰稿發(fā)文，宣傳戶政意義與知識(shí)，介紹外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，討論戶政的發(fā)展問(wèn)題。1946年，國(guó)民政府頒布了新修訂的《戶籍法》，對(duì)原《戶籍法》進(jìn)行了全文修正以適應(yīng)新時(shí)期的需要。1947年，戶口普查工作由國(guó)民政府主計(jì)處劃歸內(nèi)政部接管，內(nèi)政部戶政司擴(kuò)編為人口局。

在戶政機(jī)構(gòu)不斷完善，制度不斷健全的同時(shí)，全國(guó)性的戶口普查也被提上日程。1947年，國(guó)民政府頒布了《戶口普查法》，內(nèi)政部人口局曾擬定在1950年舉辦一次全國(guó)戶口普查，行政院在審查其草案時(shí)認(rèn)為：“倘覺(jué)時(shí)間倉(cāng)促，似可順延一年，改于民國(guó)四十年（1951年）舉辦。年份究定何時(shí)？請(qǐng)?jiān)汉藴?zhǔn)?！?948年，時(shí)任人口局第二處處長(zhǎng)的張澤仁在總結(jié)人口局一年來(lái)的戶口普查規(guī)劃工作時(shí)曾說(shuō)：“國(guó)家一切施政之計(jì)劃與推行，均應(yīng)以此精確完整之戶口靜態(tài)統(tǒng)計(jì)為依據(jù)，然后始能通盤(pán)設(shè)計(jì)，始收宏效”，“舉辦戶口普查可為憲政立一基礎(chǔ)”，“戶口普查實(shí)一現(xiàn)代國(guó)家所必具之條件，我國(guó)為適應(yīng)世界趨勢(shì)并配合行憲需要，實(shí)有早日定期舉辦戶口普查之必要。”不過(guò)，由于國(guó)民政府在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中戰(zhàn)事接連失利，“國(guó)統(tǒng)區(qū)”范圍逐漸縮小，南京國(guó)民政府于1949年被中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊(duì)推翻，這次已經(jīng)開(kāi)始籌備的全國(guó)戶口普查最終沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)，南京國(guó)民政府在中國(guó)大陸舉辦的近代戶政也在即將進(jìn)入最高潮時(shí)被迫停止繼續(xù)向前推進(jìn)。

四、結(jié)語(yǔ)

縱觀中國(guó)近代戶政的發(fā)展歷程，在南京國(guó)民政府時(shí)期，特別是在20世紀(jì)40年代，近代戶政取得了巨大發(fā)展，工作有法可依，機(jī)構(gòu)不斷健全，制度逐步走向完善，專(zhuān)業(yè)化程度越來(lái)越高。然而，中央政府對(duì)戶政構(gòu)建的理想框架，并沒(méi)有得到地方基層的有力支持，同時(shí)也缺乏一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境作為保障，因此，不論此時(shí)戶政工作的推進(jìn)是主動(dòng)還是被動(dòng)，其體系的崩潰都是一個(gè)難以避免的結(jié)果。

與歷史上的其他時(shí)期相比，如今的戶政工作已經(jīng)取得了巨大的成就，但仍不完善，還有著很大的調(diào)整與改進(jìn)空間。而現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決，不僅需要向同時(shí)代的其他國(guó)家和地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，還需要一些歷史經(jīng)驗(yàn)的借鑒。雖然民國(guó)時(shí)期的戶政工作與今天的戶政工作在內(nèi)容上有所不同，但是作為中國(guó)戶政走向現(xiàn)代化的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折時(shí)期，還是給我們留下了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以為今天的改革所借鑒。