本社記者 侯勁松

這是一家什么樣的律師事務(wù)所？為什么他們要參與到信訪工作中去？通過一年的數(shù)據(jù)，我們來看看參與信訪工作的律師所起到的作用。

2009年，上海15家律所69名律師全程參與市領(lǐng)導(dǎo)信訪積案調(diào)研活動，核查信訪積案675件，出具法律意見書675份。其中，新閔所25名律師作為時任上海市市長韓正的特別助理，參加41件信訪積案調(diào)研并出具法律意見書，為化解信訪積案打下了基礎(chǔ)。

早在2005年，上海新閔律師事務(wù)所在民政局登記注冊設(shè)立了民非企性質(zhì)的新閔調(diào)解事務(wù)所，新閔調(diào)解事務(wù)所董事長江凈提出一個全新的概念，律師參與信訪工作的ADR機(jī)制。ADR（Alternative Dispute Resolution）是指非訴訟糾紛解決機(jī)制/程序，就是除了訴訟以外的糾紛解決機(jī)制。新閔所成功轉(zhuǎn)型為三位一體的發(fā)展模式，經(jīng)過十多年參與信訪工作的探索和實(shí)踐，總結(jié)歸納出律師參與信訪工作的ADR“五全機(jī)制”。

全國首家專業(yè)律師調(diào)解組織

2005年，在上海市閔行區(qū)委政法委、區(qū)信訪辦、區(qū)司法局的支持指導(dǎo)下，在區(qū)委、區(qū)政府搭建的平臺上，以區(qū)信訪辦為基地，以社會矛盾的預(yù)防與化解為主線，新閔律師事務(wù)所在民政局登記注冊設(shè)立了民非企性質(zhì)的新閔調(diào)解事務(wù)所。新閔調(diào)解事務(wù)所以新閔律師事務(wù)所為依據(jù)，以專業(yè)律師為調(diào)解員，專門化解信訪矛盾。江凈既是新閔律師事務(wù)所主任，又是新閔調(diào)解事務(wù)所的董事長和新閔法律援助室的主任，形成了三位一體的發(fā)展模式。

江凈告訴記者，新閔調(diào)解事務(wù)所是全國首家專業(yè)律師為主體的調(diào)解組織，當(dāng)時還曾由于沒有法律依據(jù)引發(fā)了一些爭議。近年來，黨和政府越來越重視多元化糾紛解決機(jī)制，尤其是2012年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛多元化解機(jī)制改革試點(diǎn)總體方案》，提出推動建立律師調(diào)解制度，支持律師協(xié)會、律師事務(wù)所建立專職或者兼職律師調(diào)解員隊(duì)伍，由律師調(diào)解員獨(dú)立主持調(diào)解糾紛。2015年12月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，提出建立完善律師調(diào)解制度，鼓勵和規(guī)范律師參與重大復(fù)雜矛盾糾紛化解。2016年6月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》，提出推動律師調(diào)解制度建設(shè)，吸納律師加入人民法院特邀調(diào)解員名冊，探索建立律師調(diào)解工作室。這些文件和制度的出臺使新閔所三位一體的發(fā)展模式更加如虎添翼。

江凈認(rèn)為，律師的五個職業(yè)特征——直接性、廣泛性、前瞻性、中立性和公益性，決定了律師參與社會矛盾的預(yù)防與調(diào)處具有獨(dú)特的職業(yè)優(yōu)勢。首先，直接性。律師就是直接面對社會矛盾和沖突的職業(yè)。其次，廣泛性。律師是一種新型的社會管理資源，能發(fā)揮促進(jìn)社會成員相互溝通、反映各階層要求方面的媒介和傳導(dǎo)的作用。第三，前瞻性。律師參與社會管理可以有效地預(yù)防矛盾的產(chǎn)生。第四，中立性。律師以獨(dú)立的第三方在執(zhí)業(yè)活動中參與矛盾的調(diào)處。律師只以其獨(dú)立的職業(yè)立場認(rèn)識、評價事實(shí)以及處置相關(guān)法律事務(wù)，因此常?？梢云胶怆p方的利益，也得到雙方的尊重。第五，公益性。律師的部分職業(yè)行為具有社會公益性，能夠?yàn)楹椭C社會的構(gòu)建提供創(chuàng)新性實(shí)踐，有效運(yùn)用律師的公信力和親和力，有助于整合各種社會關(guān)系，協(xié)調(diào)和處理各種利益沖突，減少社會交往的摩擦，實(shí)現(xiàn)社會的良性互動。

律師參與信訪工作的全流程包括信訪接待、初信答復(fù)、信訪復(fù)查、信訪復(fù)核、分級分責(zé)、積案化解、核查終結(jié)等方面。以律師為主體的ADR，乃至建立以律師為主體的專業(yè)調(diào)解組織是有據(jù)可依而且符合多元化糾紛解決機(jī)制改革要求的，上海有兩萬多名律師，全國有30多萬名律師，這是一支專職的、有調(diào)解技能的律師隊(duì)伍。

“十年來，新閔律師事務(wù)所和新閔調(diào)解事務(wù)所用大思路為政府解憂，用大智慧為企業(yè)解難，用大奉獻(xiàn)為百姓維權(quán)，參與預(yù)防和化解的30人以上的群體性社會矛盾200余起，涉及人員數(shù)萬人，每年化解的區(qū)鎮(zhèn)一級的重信重訪、涉法涉訴案件20余起，真正做到了政府、企業(yè)和百姓的三滿意。”江凈說道。

2016年，上海市信訪辦創(chuàng)新提出“案清事明”理念，要求對每件信訪事項(xiàng)做到“五清”和“四重”，“五清”即人員清、訴求清、責(zé)任清、工作清、方案清?！八闹亍奔粗胤ㄒ?guī)、重過程、重事實(shí)、重技術(shù)。同時，上海市信訪辦要求將“案清事明”理念與社會參與相結(jié)合，積極引入第三方律師參與信訪接待、信訪聽證、案件審核等工作，為化解矛盾創(chuàng)造有利條件。

江凈對記者說：“通過多年的工作，我們深深地感受到，律師在社會矛盾預(yù)防與調(diào)處中，起到了各級黨委政府和其他社會組織難以起到的獨(dú)特作用?！?/p>

律師參與信訪的“五全機(jī)制”

據(jù)江凈介紹，20多年來，閔行區(qū)在矛盾源頭治理上下功夫，在多元化化解信訪矛盾上做文章，全面參與信訪矛盾的“止新化舊”的理論研究與探索，新閔律師事務(wù)所和新閔調(diào)解事務(wù)所通過在實(shí)踐中的歸納與總結(jié)，逐步建立和完善了律師參與信訪工作的ADR“五全機(jī)制”：為信訪活動中“全主體”提供專業(yè)法律服務(wù)，全面參與信訪工作內(nèi)部“全流程”，形成律師參與信訪矛盾預(yù)防與化解“全配套”保障機(jī)制，達(dá)到“止新化舊”目標(biāo)。

江凈向記者透露道，早在上世紀(jì)90年代，閔行區(qū)一些疑難群體案件的化解已經(jīng)引入律師參加。閔行區(qū)發(fā)揮律師作用，成功化解歷史積案的經(jīng)驗(yàn)得到上海市委和市政府的推廣。

20余年來，閔行區(qū)律師為地鐵五號線輕軌、地鐵九號線、十號線、十二號線、磁懸浮、世博基地等重大市政工程提供動拆遷以及配套商品房建設(shè)等法律服務(wù)。

2006年9月，新閔律師所根據(jù)虹橋指揮部的要求，全程參與了虹橋綜合交通樞紐工程動拆遷法律服務(wù)與信訪矛盾預(yù)防與化解法律服務(wù)。新閔所律師在動遷正式實(shí)施之前就開始參與動遷方案制定，并對可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險、社會風(fēng)險以及社會不穩(wěn)定因素進(jìn)行了全面的分析與評估，預(yù)防社會矛盾的產(chǎn)生。

新閔所為虹橋綜合交通樞紐工程動拆遷工作專門組織了43名律師和律師助理的法律服務(wù)團(tuán)，為動遷工程現(xiàn)場提供調(diào)解和法律服務(wù)，法律服務(wù)時長超過3萬小時。在各方的努力下，在規(guī)定的時間節(jié)點(diǎn)——2006年12月底完成該基地拆遷騰地任務(wù)，律師的工作成效得到了市重大辦領(lǐng)導(dǎo)、閔行區(qū)委區(qū)政府、工程指揮部的充分肯定。

大范圍動遷結(jié)束后，閔行區(qū)委和區(qū)政府專門形成律師參與化解34戶強(qiáng)遷戶信訪矛盾的會議紀(jì)要。2009年至2014年間，根據(jù)區(qū)委區(qū)政府盡早化解虹橋綜合交通樞紐工程基地已被強(qiáng)遷的34戶矛盾的要求，各相關(guān)部門成立了化解矛盾專案組。新閔所通過盡職調(diào)查，共出具了34份法律意見書，并派出24名律師組成四個小組與各相關(guān)部門一起，入村入戶一戶戶化解，目前已化解24戶，其余的化解工作正在進(jìn)行中。

在參與治理工作中，新閔所為閔行和松江區(qū)的拆違與“五違四必”整治提供法律服務(wù)。新閔所律師為華美路100弄、華漕鎮(zhèn)許浦村、九亭7.98平方公里的五違整治區(qū)和“九泗洞”11.66平方公里整治區(qū)等提供法律服務(wù)，共協(xié)助拆除違法建筑近1000萬平方米，為閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)、華漕鎮(zhèn)、莘莊工業(yè)區(qū)共120家村居提供法律服務(wù)，還化解了大量因物業(yè)管理、企業(yè)轉(zhuǎn)型、撤村改制等引發(fā)的群體性社會矛盾。

據(jù)了解，自2015年起，閔行區(qū)開始推行法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)工作，2016年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)閔行區(qū)一村居一法律顧問，由律師協(xié)助化解社區(qū)矛盾糾紛，處置突發(fā)事件，上海市新閔律師事務(wù)所一共向閔行區(qū)120多家村居委提供法律幫助。

經(jīng)過多年的努力，新閔所培養(yǎng)了一批有社會責(zé)任心的年輕律師，他們經(jīng)受了考驗(yàn)，并開始挑起了大梁。胡蘭霞律師從2009年開始律師職業(yè)，至今已滿九年。她說，執(zhí)業(yè)之初為配合帶教老師的工作，她被安排為市律協(xié)信訪矛盾調(diào)解化解委員會秘書。律師業(yè)務(wù)是從信訪業(yè)務(wù)開始起步，經(jīng)歷過只有付出沒有回報、只有義務(wù)沒有業(yè)務(wù)的初期階段，那時她想到了放棄。

“走過九年之后，我早已不再彷徨，因?yàn)樯鐣墓秸x對我而言已經(jīng)不再是一句口號，而要落實(shí)在我代理的每一個案件、調(diào)解的每一個糾紛當(dāng)中，律師職業(yè)對我而言也不僅是一份工作，更是一種信念?！彼f道。

她告訴記者，大部分信訪案件都是比較復(fù)雜的，不僅是法律法規(guī)的運(yùn)用，還涉及政策、家庭糾葛、勞資矛盾、證據(jù)缺失等各種問題，對每個信訪案件的分析處理，都需要綜合運(yùn)用各類知識儲備，甚至在訴訟、調(diào)解各種爭端解決方式中靈活選擇使用。當(dāng)通過訴訟不能解決問題時，通過調(diào)解技術(shù)和法律專業(yè)的巧妙結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人利益與社會效果相統(tǒng)一，法理與情理兼收并蓄。

2010年度，胡蘭霞被聘為“閔行區(qū)信訪辦律師志愿團(tuán)”成員，2016年度被評為“法律服務(wù)進(jìn)村居”律師先進(jìn)個人，2017年度被評為閔行區(qū)信訪矛盾化解律師先進(jìn)個人。

2018年1月，江凈和陸俐莎律師撰寫的《律師信訪ADR五全機(jī)制的探索與實(shí)踐》被收入《第十屆中國律師論壇精選論文集》。

堅(jiān)持以黨建促律所發(fā)展

近年來，黨中央高度重視律師行業(yè)黨的建設(shè)工作，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，明確提出“實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作對律師行業(yè)的廣泛覆蓋，努力為探索、加強(qiáng)新社會組織基層黨建工作提供新鮮經(jīng)驗(yàn)”。

上海市新閔律師事務(wù)所支部委員會始終強(qiáng)調(diào)基層黨建工作的重要性，強(qiáng)化黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，以黨建引領(lǐng)所建，帶領(lǐng)全所律師投身于社會矛盾化解領(lǐng)域的法律事務(wù)，積極參與社會大調(diào)解格局的構(gòu)建。新閔所支部的黨建工作從有形覆蓋到有效覆蓋，形成了黨建工作與律所業(yè)務(wù)開拓、與律師隊(duì)伍建設(shè)、與律師踐行社會責(zé)任相融合的“三融合”機(jī)制。

江凈說，所謂的“三融合”機(jī)制，一是從完善黨建意識導(dǎo)向機(jī)制入手，通過加強(qiáng)“雙向溝通”，將黨建發(fā)展與社會矛盾化解和律所的事業(yè)發(fā)展緊密相連；二是在從事社會矛盾化解業(yè)務(wù)過程中逐步將骨干律師培養(yǎng)成黨員，將黨員律師培養(yǎng)成骨干律師；三是以黨建進(jìn)一步引導(dǎo)和激發(fā)參與其中的律師黨員及律師的社會責(zé)任感。

“三融合”機(jī)制為新閔所建立了一支有業(yè)務(wù)能力、愿意積極參與社會矛盾化解、承擔(dān)社會責(zé)任的優(yōu)秀律師團(tuán)隊(duì)。這支隊(duì)伍在社會治理中所發(fā)揮的積極作用及已取得的成績和經(jīng)驗(yàn)，得到上海市委市政府和閔行區(qū)委區(qū)政府、市司法局、市律師協(xié)會的高度關(guān)注和充分肯定。2008年，新閔所分別在市司法行政工作會議和全市人民調(diào)解工作會議上作了經(jīng)驗(yàn)介紹。2009年，在市律協(xié)的二次會議上介紹了發(fā)揮律師作用化解社會矛盾的經(jīng)驗(yàn)和做法。江凈還被評為第二屆上海十大平安英雄。

>>國家信訪局領(lǐng)導(dǎo)與新閔所律師合影

新閔所支部以“三進(jìn)駐、三滿意”黨員主題活動為抓手，以化解社會矛盾為主線，堅(jiān)持以黨建促律所發(fā)展、以律所發(fā)展凝聚黨員力量的工作理念，準(zhǔn)確把握黨建定位，積極完善組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了黨建工作和律所發(fā)展的雙贏。所謂的“三進(jìn)駐、三滿意”是指：進(jìn)駐基層社區(qū)，為百姓維權(quán)，讓百姓滿意；進(jìn)駐信訪窗口，為政府排憂，讓政府滿意；進(jìn)駐兩拆（拆遷、拆違）現(xiàn)場，為社會解難，讓社會滿意。

江凈深有感觸地表示，新閔所十多年來在化解社會矛盾過程中的理論研究與實(shí)踐證明，化解社會矛盾，尤其是群體性社會矛盾，應(yīng)該培育、扶持和建立一支黨和政府信得過的專業(yè)化分工明確的專業(yè)律師隊(duì)伍。建立這樣一支隊(duì)伍，一要創(chuàng)新機(jī)制，主動探索律師參與大調(diào)解格局市場化運(yùn)作的組織形式。新閔所內(nèi)部設(shè)立預(yù)防與化解群體性社會矛盾法律事務(wù)部，同時借鑒國外廣泛運(yùn)用的ADR非訴訟糾紛解決機(jī)制，專門承接各類社會矛盾尤其是群體性社會矛盾預(yù)防與化解。二要全力培育一支以專業(yè)律師為主體，實(shí)施科學(xué)化管理、專業(yè)化分工、梯度化配置、團(tuán)隊(duì)化服務(wù)，專門從事預(yù)防與化解各類糾紛與矛盾的職業(yè)律師隊(duì)伍。三要建立模式，分門別類探索社會矛盾發(fā)生、發(fā)展、激化的規(guī)律，運(yùn)用群體心理學(xué)、社會管理學(xué)、系統(tǒng)理論、現(xiàn)代組織理論、現(xiàn)代沖突理論，重點(diǎn)探索預(yù)防與化解社會矛盾的“六個三字”的有效工作模式。四要確立目標(biāo)，在實(shí)際工作中以“政府滿意、企業(yè)滿意、百姓滿意”為目標(biāo)，努力為政府排憂、為企業(yè)解難、為百姓維權(quán)。

2018年9月3日，國家信訪局正局級督察專員、研究室主任牟海松和研究室調(diào)研處處長馬永輝等一行來滬調(diào)研時，還專程到新閔律師事務(wù)所、新閔調(diào)解事務(wù)所進(jìn)行專題調(diào)研，牟海松主任翻閱了新閔所歷年來參與信訪工作的臺賬、信訪矛盾化解經(jīng)典案例的案卷和法律意見書等，對區(qū)信訪辦和新閔所編印的《三十七部委依法分類處理信訪訴求清單解讀匯編》表示出了極大的興趣，并對新閔所信訪法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)的工作精神予以了高度評價。

據(jù)記者了解，2017年，閔行區(qū)信訪總量較2016年下降了36%。近五年來，共化解信訪積案355件，涉及群體101個2000余人，解決了1.7萬余人民群眾合理合法的利益訴求。2016年，信訪基礎(chǔ)業(yè)務(wù)考核在全市排名第二，2017年年初，信初訪化解率達(dá)到99.3%。

這是一組耀眼的數(shù)據(jù)，更是一份閃光的業(yè)績。