王昭

對于外太空，現(xiàn)在的人們并不會感到太過陌生。自20世紀50年代起，美、蘇兩國耗費了巨額的人力、物資開始爭奪空間技術發(fā)展、外層空間國家安全研究的制高點，可以說，美、蘇太空競賽在客觀上成為推動人類太空事業(yè)發(fā)展的巨大動力。

隨著人類對于外太空的了解逐漸增加，外層空間——即環(huán)繞地球大氣層以上的空間，包括存在其中的各類天體、物質——已經(jīng)成為新的探索領域，因其中蘊藏著無以計數(shù)的資源、蘊含著不可估量的戰(zhàn)略價值，已成為各航天大國競相追逐的目標。源源不斷的問題隨之而來，其中最大的問題，就是外層空間所涉及的主權問題。

問題從“無”到“有”

事實上，就現(xiàn)有的國際條約來看，并不存在主權問題，因為在1967年1月27日，訂于倫敦、莫斯科和華盛頓的《關于各國探測與利用包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間活動所應遵守的原則條約》（以下簡稱《外空條約》）已經(jīng)明確，各國均可在平等和自由的基礎上探索和利用外層空間及天體，并指出“包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間，不得由國家以主張主權或以使用或占領之方法，或以任何其他方法，據(jù)為己有”，由此確立沿用至今的關于外層空間的“禁止主權要求原則”，并確定了外層空間“全球公域”的地位。

然而，看似已經(jīng)塵埃落定的“禁止主權要求原則”，如今又出現(xiàn)了新的問題。在半個世紀中的航天活動中，越來越多的國家得以將外層空間作為平臺，在這個過程中，不論是維護本國主權，還是對他國主權的無視、侵犯，都是在與“禁止主權要求原則”之間互相矛盾——一方面，外空禁止主權要求原則隨著航天技術逐漸成熟，航天國的增加，航天活動的私人化、商業(yè)化、軍事化等因素正逐漸受到?jīng)_擊；另一方面，建立在禁止主權要求原則基礎上的航天活動所引發(fā)的一系列問題，也在不斷地沖擊著民族國家的主權內(nèi)涵。值得注意的是，《外空條約》作為構建外層空間國際法的基礎與核心法律文本，它僅是原則性法律文件，其后圍繞《外空條約》確立的基本原則所制定的一系列空間法也并未對外層空間中民族國家行為所需遵守的細則加以確立與規(guī)范，籠統(tǒng)而模糊的外層空間法律框架在國家現(xiàn)實利益和實際行動面前顯得單薄而乏力。種種跡象表明，現(xiàn)階段以民族國家為主要國際行為主體的歷史時期，外層空間關于主權歸屬規(guī)范的現(xiàn)有內(nèi)涵將逐漸不適用于外層空間中對國家行為的協(xié)調與指導。

我們不禁產(chǎn)生疑問：國家行為所及之處，國家主權也如影隨形，隨著航天技術的日益成熟，外層空間現(xiàn)有的禁止主權要求原則及基于主權原則所形成的外空國際關系，是否會發(fā)生深刻而深遠的變遷？外空的主權屬性在民族國家屬性未發(fā)生質變的時代，未來是否要進行新的界定與規(guī)范？

在回答這些問題前，不妨先梳理一下外層空間禁止主權要求原則的歷史淵源。

外層空間禁止主權要求原則是如何產(chǎn)生的？

外層空間主權性質的問題歷史起點始于20世紀50年代，美、蘇兩國相繼制定和開展各自的科學衛(wèi)星計劃。在冷戰(zhàn)的背景下，人類的空間探索帶有深刻的強國爭霸痕跡和意識形態(tài)烙印。外層空間禁止主權要求原則的確立，不能從法律或政治的單一視角進行梳理，任何國際準則都是建立在歷史進程中各政治行為體的利益交鋒與政治博弈之上，外層空間亦是如此。

1952年，國際科學聯(lián)合會（ICSU）決定發(fā)射科學人造衛(wèi)星用于開展地球物理學相關研究，并將1957年7月1日至1958年12月31日作為國際地球物理年(IGY)；1954年10月，安理會通過了一項決議，計劃在地球物理年期間發(fā)射人造衛(wèi)星。美、蘇兩國對于人造衛(wèi)星計劃的關注都上升到了國家層面，決心通過在國際物理年發(fā)射衛(wèi)星這一科學活動中，彰顯各自的科技水平、制度優(yōu)越，同時雙方都極力地避免在這一領域發(fā)生爭端，但也都渴望獲得先機，對于主權原則在外層空間的適用問題上更是極為謹慎。

1954年10月4日，蘇聯(lián)人造衛(wèi)星入軌，在美國引起巨大的震動和焦慮。值得注意的是，蘇聯(lián)事先并沒有向其他國家發(fā)出關于其火箭及人造衛(wèi)星將飛越他國領空及領土之上的照會，包括美國政府在內(nèi)的任何國家都沒有公開向蘇聯(lián)衛(wèi)星發(fā)射活動的“越境”行為提出抗議。在發(fā)射活動后，蘇聯(lián)也未提出任何外層空間的主權聲明。如果說，其他國家因不具備空間能力和前瞻空間戰(zhàn)略而未選擇發(fā)聲，但美國絕對不會認為外層空間對于國家安全無關緊要，因此這默契的默許都成為外層空間禁止主權要求原則的確立的現(xiàn)實基礎。

1955年7月，白宮宣布計劃為IGY發(fā)射一顆地球軌道衛(wèi)星，并征求各政府研究機構的建議，以進行開發(fā)。當年，美國國家安全委員會通過了NSC/5520號文件，文件中《美國科學衛(wèi)星計劃的綜合考慮》的草案中，明確指出“總統(tǒng)科學顧問委員會技術小組的報告建議。同時其復審應從武器技術的最新進展出發(fā)，由國際法關于外空自由的原則或實踐制定”，這是已解密的政府文件中首次提出“外空自由”的原則。

國際法中對于國家獲取無主之地領土主權的方式主要有“先占”原則和“時效取得”原則，美國所推崇和堅持的“外空自由”原則將外空定義為“公域”，首先否定了“先占”原則；與此同時，美、蘇兩國的空間技術都處于起步階段，任何一方又無法做到通過對空間發(fā)射活動和地球軌道的有效控制實現(xiàn)“時效取得”。

兩國隨著多年的交鋒，終于在1963年就部分原則問題達成一致。1963年12月13日，聯(lián)合國大會通過的第1962（XVIII）號決議即《關于各國探測與利用外層空間活動所應遵守的法律原則宣言》中，第二條和第三條都明確提出了“自由探測與利用外層空間及天體”和“不得有國家主張主權或……據(jù)為己有”——“外空自由”原則及禁止主權要求原則得以首次以宣言的形式出現(xiàn)在世人的面前。在這之后，經(jīng)過1962年至1966年的多次談判與協(xié)商，美、蘇兩國最終就所有外層空間法律問題的所有細節(jié)達成一致，聯(lián)合國大會于1963年10月17日所通過的第1884（XVIII）號決議即《聯(lián)合國關于全面徹底裁軍問題的決議》中的“防止軍備競賽擴展到外層空間”，并“勿將任何載有核武器或人和其他中大規(guī)模毀滅性武器之物體放入環(huán)繞地球之軌道，勿在天體上裝置此類武器”，納入到1963年《外空法律原則宣言》之中，完善和擬定了《外空條約》，并于1967年1月27日分別在倫敦、莫斯科和華盛頓開放簽署，正式將“外空自由”原則及外空禁止主權要求原則以條約的形式加以確立，并一直以外層空間領域內(nèi)相關法律的基本原則沿用至今。

如何從政治及法律視角下理解主權原則？

以上是對外層空間中禁止主權要求原則的簡單介紹，但想要進行深入探討，還應同時按照現(xiàn)代民族國家及國際關系中的主權原則從政治事實及法律法理的角度進行闡述和理解，并且從這兩個角度去回答一個至關重要的問題——國家主權的內(nèi)涵是國家權力還是國家權利？

從政治層面來看，漢斯·摩根索在其著作《國家間政治》一書中，以一國領土范圍內(nèi)最高權力形成的政治現(xiàn)實為基礎，強調了國家主權的政治內(nèi)涵中的國內(nèi)權力向度，并解釋了國內(nèi)權力向度如何轉化為國際權力和權利的向度。簡單來說，國家主權在國內(nèi)更側重于權力向度，即國內(nèi)行為主體對國內(nèi)政治秩序的強大掌控能力和政治生命力。而在國際層面，國家主權則側重于在混亂無序的無政府狀態(tài)下如何獲取、維持其國家生存發(fā)展的權利向度，而對權利的獲取意味著國家需要通過不斷追求、獲取并保持強大的權力去獲取更多的權利。有學者認為國家主權是權利而非權力，其依據(jù)為權力是一種控制與支配的關系，而根據(jù)國家間主權平等這一原則，國際社會不存在控制與支配的關系。然而，在現(xiàn)實的國際社會中，國家主權平等在政治現(xiàn)實這一層面實際上是不存在的。

從法理層面來看，近代主權理論起源于博丹，又經(jīng)歷了格勞修斯的自然法思想而逐漸體現(xiàn)出外化屬性，最終由1648年10月簽訂的《威斯特伐利亞和約》將主權原則以條約的形式予以體現(xiàn)于所確立的現(xiàn)代國際關系原則之中。在近代國際關系體系的構建過程中，國家這一政治實體的互動行為被納入到國際準則和法律體系內(nèi)，現(xiàn)代國際體系在涉及國家主權這一概念時，更多從國際法的法律角度將國家作為法律主體，將國家主權作為法律概念予以界定，突出主權的權利、義務與責任，而弱化了其作為政治實體的政治概念和國家主權的權力一面。然而，在國際政治中的政治現(xiàn)實是，不同國家領土大小不同，構成其最高立法和執(zhí)法權威的物質和精神基礎截然不同，也就造成了主權平等這一法律上的原則在國際社會中深受政治現(xiàn)實所影響。

實際上，國際社會中政治權利的穩(wěn)定性要低于國內(nèi)政治環(huán)境下政治權利，“權利形成的前提是政治權力的確認和保障”。在國內(nèi)政治環(huán)境中，政治權力由政治現(xiàn)實所決定，最高政治權力的形成，也標志著權威的樹立和秩序的建立，并且具有較高的穩(wěn)定性，各類政治行為體的政治權利由最高政治權力以法律的形式所確認和保障。而國際社會中并不存在著最高的權力與權威，現(xiàn)代國際體系下各國際社會成員的政治權利是通過具有契約性質的共同承認和約定所保障，由此產(chǎn)生的權利會隨著國家權力的此消彼長而變化波動，契約被打破則意味著權利的消失，但并不意味著權力的失效，相反權力會成為爭取國家利益和權利的終極手段。

因此，在深入探討外層空間主權屬性這一發(fā)展的問題上，既要從其政治現(xiàn)實的角度進行梳理，又要從國際法理的角度進行剖析；既要把握權力向度，又要把握權利向度。

外層空間禁止國家主權原則存在的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

自《外空條約》正式簽署后，又依據(jù)該外層空間領域內(nèi)的“憲法”性法條，及其所確定的一系列空間法原則，先后締結了《關于援助宇宙飛行員、送回宇宙飛行員及送回射入外層空間之物體之協(xié)定》《外空物體所造成損害的國際責任公約》等一系列協(xié)定和公約，鞏固了外層空間及天體的“公域性質”——看似已然風平浪靜。

然而，人類航天技術經(jīng)歷了70余年的迅猛發(fā)展，具有獨立發(fā)射衛(wèi)星能力的國家和國際組織的數(shù)量由美、蘇兩國擴展至中國、美國、俄羅斯、英國等11國及由22個成員國所組成的歐洲航天局，此外如美國太空探索技術公司（SpaceX）之類的私人資本也大量涌入航天工業(yè)中?？梢?，在《外空條約》已將外層空間劃定為“全球公域”的前提下，基于主權治下的管轄權便無從談起，但在有效控制外層空間的技術問題尚未突破前，外層空間必將經(jīng)歷“公地悲劇”的混亂階段。而空間控制技術一旦取得突破，外層空間所涉及的主權問題便開始孕育新的政治沖突與博弈。同時可以預見空間商業(yè)活動的日益繁榮，也必將引出外層空間所有制與產(chǎn)權的法律爭端?？梢哉f，自從國家首次進入外層空間，就注定了國家的外空活動會圍繞著以維持或謀取其國內(nèi)、國際權力的國家利益來實施。

回頭來看，《外空條約》所確立的禁止主權要求原則，雖然一方面是為避免和協(xié)調大國之間在外層空間潛在的沖突，但并沒有阻止美、蘇太空競賽的爆發(fā)，反而為太空競賽的“公平性”與“合法性”提供了法律基礎——打著為了“自由和平”利用外層空間的旗號，一旦當空間技術取得重大的突破時，又自然會設法去奪取和控制外層空間的巨大利益及由此而生的權力——《外空條約》的邏輯基礎發(fā)生動搖之時，外空禁止主權要求的原則自然喪失了其原有的約束力；禁止主權要求原則得以確立的另一方面是對于空間技術較弱、尚未具備空間技術能力的國家而言擁有后續(xù)開發(fā)和利用外層空間的權利，它客觀上體現(xiàn)了在外空政治博弈中均勢原則的運用，但需要明確的是，《外空條約》中“外空自由”原則并非發(fā)展中國家聯(lián)合起來所爭取到用以對抗超級大國壟斷外層空間的權利，實際上最初擬定《外空條約》的主導權幾乎完全掌握在美、蘇兩國，這一條約是美、蘇兩國競爭、妥協(xié)的主要產(chǎn)物，而其他國家僅具有較小的話語權，故即使“外空自由”原則和禁止主權要求原則保證了發(fā)展中國家參與競爭的權利，但是外層空間的重要戰(zhàn)略資源是極為稀缺和有限的，后發(fā)國家是不可能平等地參與外層空間的開發(fā)與利用的。

另外，外層空間定界問題，一直以來是外層空間法域爭議最大的問題之一，也是關于外層空間主權歸屬問題最具代表性的案例。大氣空間與外層空間的劃界，決定著一國主權向上可以延伸的高度，還是主權爭奪的新高地。因此，1976年12月10日，八個赤道國家共同發(fā)表了《波哥大宣言》，主張在他們領土上空的地球同步軌道（三萬六千公里）為其主權所有。站在政治現(xiàn)實的角度解讀《波哥大宣言》，看似是主權聲索宣言，實則是政治宣言。姑且不談這一宣言的合法性與合理性，單從政治現(xiàn)實的角度講，這八國落后的科技、經(jīng)濟實力不足以為其提供獨立發(fā)射衛(wèi)星和空間的實際控制能力，已在軌衛(wèi)星所屬國不可能因為這樣一則對主權聲索的宣言而放棄其后續(xù)的衛(wèi)星發(fā)射計劃。而當其具備衛(wèi)星發(fā)射能力和空間控制能力之時，若其仍主張其對軌道的主權所有，那他國在軌衛(wèi)星早已符合了“先占”原則和“時效取得”原則。若站在國際法的角度解讀《波哥大宣言》，其核心內(nèi)涵雖與《外空條約》相左，但它深刻地體現(xiàn)了國際法的發(fā)展規(guī)律：第一，國際社會中國家的行為準則并不完全受靜態(tài)的國際法則來約束；第二，國家為追求權力不斷推動國家權力向新領域延伸與變遷的政治現(xiàn)實發(fā)展脈絡在不斷地影響著國際法，或完善，或修改，或創(chuàng)立新的國際法原則。

外層空間主權沖突存在可能性

2015年11月26日，時任美國總統(tǒng)奧巴馬所簽署的《美國商業(yè)太空發(fā)射競爭法案》（The U.S Commercial Space Launch Competitiveness Act），首次以國家法案的形式明確，允許且保障美國企業(yè)或私人在外層空間的商業(yè)化開發(fā)過程中所獲得的資源的所有權，這一法案對《外空條約》構成了實質性的沖擊，突破了其中所規(guī)定的對外空資源不得據(jù)為己有的底線?，F(xiàn)階段各國雖然不具備在外層空間大規(guī)模地展開搶奪資源的完備技術條件，但是一旦私人對空間資源的所有權得到法律上的保障，那么民族國家實現(xiàn)對外層空間的主權聲索也將不存在政治現(xiàn)實和法理上的溝壑。

國際法與國際政治現(xiàn)實始終處于一種動態(tài)的契合過程，在這一過程中，國際政治現(xiàn)實才是決定國際法發(fā)展走向的決定性因素。因此，筆者認為要以發(fā)展的眼光看待外層空間的主權歸屬這一問題。隨著各國空間技術的發(fā)展，國際政治現(xiàn)實的變遷，在當前以民族國家作為行為主體的國際社會中，產(chǎn)生主權沖突的可能性是存在的。