寧浩然

[摘 要] 醫(yī)療責(zé)任保險作為一種第三方參與事故處理的糾紛解決機制，既能夠合理補償被害人，同時也增強了醫(yī)師群體抗擊醫(yī)療損害賠償訴訟風(fēng)險的能力，展現(xiàn)出了獨特的優(yōu)越性。為構(gòu)建和諧穩(wěn)定的醫(yī)療生態(tài)系統(tǒng)，使患者在醫(yī)療事故發(fā)生后獲得有效的救濟，調(diào)動醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)生的積極性，減少防御性診療行為，各類醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)師強制投保醫(yī)療責(zé)任保險的制度勢在必行。然而，醫(yī)療責(zé)任保險市場自發(fā)演進的過程具有低效性與被動性。一方面，作為醫(yī)療責(zé)任保險供給側(cè)一端的保險公司受限于自身經(jīng)營業(yè)績要求而表現(xiàn)出低迷的承保意愿。另一方面，中小醫(yī)療機構(gòu)由于資金短缺，試圖逃避投保義務(wù)。美國20世紀(jì)70年代的保險危機深刻揭露了將公益性事業(yè)與商業(yè)利益相掛鉤的作法并不可取，政府的政策轉(zhuǎn)變一定程度上體現(xiàn)了醫(yī)療責(zé)任保險視域下市場的自主選擇并不排斥政府干預(yù)，二者相輔相成，互為表里。

[關(guān)鍵詞] 強制醫(yī)療責(zé)任保險；保險公司；保險危機；政策轉(zhuǎn)變

[中圖分類號] F832.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）09-0165-04

一、強制醫(yī)療責(zé)任保險的提出與健康中國

為人民群眾提供“全方位全周期”的健康服務(wù)是“健康中國”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。從患者就醫(yī)的滿意度層面出發(fā)，全方位健康服務(wù)反映了人民大眾對高水平醫(yī)療服務(wù)的美好夙愿。國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃的通知（國發(fā)〔2016〕78號）“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是建立健全基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、推進健康中國建設(shè)的關(guān)鍵時期。黨的19大報告在保障和改善民生領(lǐng)域有針對性地拋出了“健康中國”的戰(zhàn)略概念。基于以上幾點考量，合理分配醫(yī)療事故中醫(yī)生執(zhí)業(yè)風(fēng)險的制度勢在必行。由各商業(yè)保險公司建立保險基金并負(fù)責(zé)對醫(yī)療機構(gòu)因醫(yī)療事故所致?lián)p害向患者進行賠償?shù)淖鞣?，是一種吸收第三方參與醫(yī)療糾紛解決的機制，能夠在補償患者損失的同時，降低醫(yī)療糾紛處理難度。

醫(yī)療責(zé)任保險與醫(yī)療過失保險是建立在責(zé)任保險制度上由第三方參與解決醫(yī)療糾紛的有益探索，在我國被賦予了特殊的使命。鑒于醫(yī)患關(guān)系是最脆弱而敏感的社會關(guān)系之一，患者似乎永遠(yuǎn)無法與醫(yī)生就診療或護理行為的規(guī)范程度、科學(xué)合理性、風(fēng)險負(fù)擔(dān)等方面達(dá)成一致意見。醫(yī)療事故損害賠償案件徹底將醫(yī)療工作者與患者兩方對立起來，不僅顯著地降低了醫(yī)師群體的職業(yè)榮譽感，而且割斷了患者與醫(yī)療機構(gòu)之間的信賴關(guān)系。醫(yī)患關(guān)系出現(xiàn)裂痕，一方面與診療行為不規(guī)范、醫(yī)療資源有限且分配不均的事實密切相關(guān)。另一方面，醫(yī)師執(zhí)業(yè)群體所實施的診療行為本身具有的侵害性、風(fēng)險性、試驗性特征決定了醫(yī)療事故的難以預(yù)測，這使得世界范圍內(nèi)的醫(yī)療行為無法做到萬無一失。

有研究表明，責(zé)任保險的存在不僅提升了侵權(quán)行為人對較高額度損害賠償金的容忍度，還有助于侵權(quán)人（責(zé)任保險的被保險人）接受對其課以的較高水平的注意義務(wù)，在侵權(quán)人沒有重大過失造成人身財產(chǎn)損失時，責(zé)任保險使侵權(quán)行為人從沉重的損害賠償責(zé)任中解脫出來。[1]根據(jù)《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關(guān)于2016年維護醫(yī)療秩序工作情況的通報》（國衛(wèi)辦醫(yī)函〔2017〕66號），我國有7萬余家醫(yī)療機構(gòu)參加了醫(yī)療責(zé)任保險。而根據(jù)國家衛(wèi)生計生委統(tǒng)計信息中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)達(dá)99.0萬個[2]。無論是基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)還是專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)，對于醫(yī)療責(zé)任保險的參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，醫(yī)療責(zé)任保險的福利沒有得到進一步釋放。隨著中國在醫(yī)藥衛(wèi)生體制的轉(zhuǎn)型的深入，以行政命令推進各類醫(yī)療機構(gòu)投保醫(yī)療責(zé)任保險不失為一種新思路。

而擁有著成熟市場經(jīng)濟體制的美國在20世紀(jì)70年代也經(jīng)歷著醫(yī)療責(zé)任保險政策的調(diào)整。美國在20世紀(jì)70年代中期開始出現(xiàn)保險公司批量退出醫(yī)療責(zé)任保險市場的現(xiàn)象，對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)產(chǎn)生了極為消極的影響：醫(yī)生找不到可以投保的機構(gòu)，為規(guī)避風(fēng)險而采取保守的防御性診療措施、貽誤患者病情。[3]

二、當(dāng)代美國醫(yī)療責(zé)任險政策轉(zhuǎn)向的成因：對危機的反思

（一）過于依賴醫(yī)療責(zé)任保險市場的自我調(diào)節(jié)而忽視了政府的必要引導(dǎo)與激勵

1.醫(yī)療責(zé)任保險不同于其他類型的職業(yè)責(zé)任保險，效益偏低而帶有公益色彩。醫(yī)療責(zé)任保險不屬于效益型保險，與索賠頻度較低的律師責(zé)任保險、會計師職業(yè)責(zé)任保險相比，經(jīng)營醫(yī)療責(zé)任保險的保險公司效益欠佳，甚至面臨虧本的危險。對于經(jīng)營醫(yī)療責(zé)任保險的保險人而言，單筆保險賠付的金額巨大且敗訴風(fēng)險高，保險公司運營成本高昂。同時，醫(yī)療責(zé)任保險糾紛的訴訟索賠周期過長，限制了保險資金的流動性，間接地壓縮了保險公司的利潤。正如美國學(xué)者U.Levy所言，保險公司的首要任務(wù)是在客戶間謹(jǐn)慎且有效地分散投資組合風(fēng)險，在通常的商業(yè)運作過程中，通過收取保費的方式向公眾募集資金，并通過理賠的方式向部分公眾返還部分資金。而保險公司運營的收益很大程度上來自于集合資金與支出的間歇所實施的投資行為而產(chǎn)生的收益。[4]

2.保險公司不是純粹的公共服務(wù)提供者，其承擔(dān)社會責(zé)任具有被動性。作為面向市場經(jīng)濟的經(jīng)營者，保險公司以追求利潤為根本目標(biāo)而不會自發(fā)地謀求私利與公益的平衡。與電力公司、供水公司和通訊服務(wù)公司這類公益性較強的企業(yè)組織相比，保險公司僅僅可以被視為“準(zhǔn)公益性”的營利性企業(yè)組織。[5]保險公司承擔(dān)部分社會責(zé)任僅僅是其經(jīng)營過程中的“副產(chǎn)品”，僅憑保險市場自我調(diào)節(jié)的結(jié)果是保險公司避重就輕式地放棄經(jīng)營效益低、賠付風(fēng)險高的業(yè)務(wù)。20世紀(jì)70年代早期，美國醫(yī)療過失索賠訴訟案件在數(shù)量上開始出現(xiàn)驟然增長的勢頭。這一時期的保險公司顯然在應(yīng)對突發(fā)索賠案件方面始料未及，遭受了相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)損失。[6]

（二）未全面分析醫(yī)療責(zé)任保險危機的成因

美國20世紀(jì)70年代醫(yī)療保險危機發(fā)生后，想當(dāng)然地將保險危機的原因歸咎于一個確定的因果關(guān)系：保險理賠增多——保險公司無利可圖——保險公司退出市場或提高保費。隨之而采取的措施無外乎增加政府對醫(yī)療責(zé)任保險的投入，設(shè)置非經(jīng)濟損害賠償限額。歷經(jīng)30年的實踐證明，問題沒有想象地那樣簡單，減少保險公司的賠償數(shù)額，也不能重新恢復(fù)醫(yī)療責(zé)任保險市場的供求平衡。哈佛實踐研究機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，在法庭上，一個嚴(yán)重受醫(yī)療侵害的原告更可能會得到賠償，而不論醫(yī)生是否有過錯。[7]不僅如此，美國醫(yī)療責(zé)任保險危機的成因還能歸咎于醫(yī)療體系、診療流程自身的原因。[8]比如，美國醫(yī)學(xué)研究所的報告指出：護理流程或護理方案的優(yōu)化可以使很多無法預(yù)測且難以避免的風(fēng)險降至最低，甚至有完全排除這些風(fēng)險的可能。[9]

三、政府干預(yù)與醫(yī)療責(zé)任保險政策轉(zhuǎn)變

（一）基于兩條主線喚醒保險公司信心

在醫(yī)療責(zé)任保險的供給側(cè)一端，保險公司有其先天局限性。關(guān)于保險公司的角色的重新定位促使美國政府認(rèn)識到了國家干預(yù)的正當(dāng)性與必要性。有一段時期，美國各州政府擔(dān)心醫(yī)療責(zé)任保險領(lǐng)域的變革會觸發(fā)醫(yī)療資源稀缺的情形，意圖通過頒布法案的方式控制保費的增加。[2]為緩解醫(yī)療責(zé)任保險市場供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性失衡，美國各州主要采取兩種做法以求漸進式地緩解醫(yī)療責(zé)任保險危機：首先，由政府主動增加醫(yī)療衛(wèi)生費用的投入。截至2005年以前，美國每年在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的花費從3000億美元飆升至1萬6000億美元，政府負(fù)擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生費用的50%，而對醫(yī)療責(zé)任保險費用的負(fù)擔(dān)占到很大比重。[10]其次，為非經(jīng)濟損害賠償額度設(shè)置上限從而割斷保費增加的因果關(guān)系。

（二）適度尊重市場的自主選擇，對自保公司更加寬容

根據(jù)2003年美國醫(yī)院研究協(xié)會評估，美國40%以上的醫(yī)院通過自保公司的形式參加保險。[11]自保公司與商業(yè)保險公司相比，其參保人員之間之間具有更為一致的利益指向，同時，自保公司不受制于保險公司的經(jīng)營業(yè)績要求，經(jīng)營方式靈活多樣，經(jīng)營效率較高。設(shè)立自保公司的主體享受著與投保商業(yè)保險不同的福利：（1）在經(jīng)營決策上，成員們由于目標(biāo)契合度極高，利益指向一致且分歧較少，行使對自保公司的控制權(quán)也相對便利（2）在日常管理上，減少了與風(fēng)險無關(guān)的額外費用支出（3）在保費負(fù)擔(dān)上，擺脫了商業(yè)保險追求盈利目標(biāo)的束縛，為自主減少保費提供可能。[12]

有些學(xué)者認(rèn)為，自保公司只是使風(fēng)險由內(nèi)部成員自我消化，沒有實現(xiàn)將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給外部主體的效果。[13]其實，醫(yī)師群體向自保公司支付的對價更為合理，自保公司仍能吸引大量風(fēng)險資本，尤其是當(dāng)自保公司將超過自身承保能力的部分交由再保險公司承保時，實際上顯著增強了保險市場的供給能力。[14]而自保公司在醫(yī)療責(zé)任保險領(lǐng)域具有獨特的優(yōu)越性，具體體現(xiàn)在，被保險人不僅可以通過控制自保公司的投資決策進而控制資本規(guī)模、壓低保費成本，而且可以借助自保公司為醫(yī)療索賠訴訟設(shè)計出專門的處理程序，降低糾紛解決的難度。[15]

（三）矯正醫(yī)院內(nèi)部管理體制，化解醫(yī)療侵權(quán)風(fēng)險

醫(yī)療責(zé)任保險本質(zhì)上是一種第三方調(diào)解機制，在一定程度上可被視為一種事后補救措施，是從醫(yī)療體制外部對患者權(quán)利進行救濟，而無法做到防患于未然。而步入21世紀(jì)，美國政府開始注意民意的反饋，意識到醫(yī)療責(zé)任保險危機與醫(yī)療風(fēng)險的漫無邊際密不可分，而很多診療風(fēng)險是低效的醫(yī)療體系運轉(zhuǎn)的必然結(jié)果。2004年美國醫(yī)學(xué)研究所的報道《人非圣賢，孰能無過？》[16]顛覆了醫(yī)療服務(wù)提供者與決策者的刻板認(rèn)知，該報道指出，每年約44000到98000人在大型醫(yī)院罹難于醫(yī)療事故，而其中至少一半的受害者能歸咎于醫(yī)療體系的運作失靈而不是主治醫(yī)師的誤診。鑒于此，美國于2005年頒布患者安全和質(zhì)量促進法案，授權(quán)設(shè)立患者安全組織（PSOs），該組織通過對病人群體以往針對各種不良醫(yī)療行為開展運動的記錄進行分析整理，旨在從國家管制層面窺探醫(yī)療體系運行過程中的漏洞，進而降低護理與診療風(fēng)險。[17]

（四）完善非經(jīng)濟損害賠償?shù)乃痉ú昧繕?biāo)準(zhǔn)

設(shè)置非經(jīng)濟損害賠償?shù)呢?zé)任限額的初衷是為了減輕醫(yī)師負(fù)擔(dān)、減少醫(yī)療索賠頻率，進而降低保費。但事實表明這種做法對保費水平的影響有限。排除通貨膨脹的因素，將美國幾個州的保費增長水平進行橫向比較，醫(yī)療責(zé)任保險保費增長水平最高的幾個州：內(nèi)華達(dá)州、俄亥俄州、西弗吉尼亞州、密歇根州、佛羅里達(dá)州都實行了非經(jīng)濟損害賠償?shù)南揞~制度，而保費增長水平最低的州——俄克拉何馬州卻沒有設(shè)置經(jīng)濟損害賠償限額。[18]這種現(xiàn)象較為清晰地揭示了非經(jīng)濟損害賠償限額并沒有根除保費增加的誘因。

在美國學(xué)者思考非經(jīng)濟損害賠償限額制度去留的問題的時候，同樣面臨嚴(yán)重醫(yī)療責(zé)任保險危機的奧地利卻發(fā)展出了“最極端案例模型”并成功付諸司法實踐，取得了良好的效果。[19]所謂“最極端案例模型”，是指醫(yī)療損害賠償案件中，對于損害最為嚴(yán)重，賠償數(shù)額最高的案件進行分類，從而“舉重以明輕”，粗略估算同類醫(yī)療損害的合理賠償數(shù)額。美國學(xué)者Carrie Lynn Vine將“最極端案例模型”總結(jié)以下幾點優(yōu)勢：第一，避免基于類似損害引發(fā)的糾紛同案不同判，減少了損害賠償?shù)牟淮_定性；第二，按比率確定賠償額使得個案損害的確定更精細(xì)化。避免了那些僅受到輕微損害的患者獲得與其所受損害不符的賠償。第三，“最極端案例模型”提供了可供回收的損害賠償?shù)拈T檻數(shù)額，從而降低了醫(yī)療侵害人的整體責(zé)任。[19]

四、關(guān)于我國強制醫(yī)療責(zé)任保險制度的思考

（一）合理定位商業(yè)保險公司的角色

我國尚處在醫(yī)療責(zé)任保險的普及階段，各方法律主體都參與其中，商業(yè)保險公司也被視為醫(yī)療責(zé)任保險普及過程中的重要一環(huán)。然而，我國《醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理條例（送審稿）》第四十九條以“保本微利”原則對醫(yī)療責(zé)任保險的承保機構(gòu)的經(jīng)營進行限制，本身就是一種對保險公司自主經(jīng)營的干預(yù)，在一定程度上也限制了醫(yī)療責(zé)任保險承保機構(gòu)對高額利潤的追求。在宏觀層面，積極發(fā)揮商業(yè)保險公司的作用的作法并無不妥，也是商業(yè)保險公司職責(zé)所在。但是，醫(yī)療責(zé)任保險作為一種社會制度，其確立過程不能偏離經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《北京市“十三五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實施方案》的通知中曾指出，在確立繳費參保政策時，要厘清政府、單位、個人繳費責(zé)任，政府履行?；尽⒍档拙€義務(wù)，逐步建立穩(wěn)定可持續(xù)、同經(jīng)濟社會發(fā)展水平和各方承受能力相適應(yīng)的多渠道醫(yī)?；I資機制。由商業(yè)保險公司承保醫(yī)療責(zé)任保險是推進醫(yī)療責(zé)任保險中的主旋律，以保險機制創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式的做法值得鼓勵。①作為保險資金聚攏的諸多手段之一，商業(yè)保險公司并非獲得醫(yī)療責(zé)任保險的唯一渠道，考慮到現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展水平和各方主體的承受能力，強制性的醫(yī)療責(zé)任保險也僅應(yīng)在被保險人履行投保義務(wù)層面需要體現(xiàn)出較強的行政命令色彩，被保險人仍對采取何種方式轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險享有自由選擇的權(quán)利，開辦自保公司也可以被納入到考慮的范疇。

（二）強制參保模式下政府負(fù)擔(dān)部分保費的必要性

《醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理條例（送審稿）》第四十七條，從風(fēng)險社會化分擔(dān)的層面將醫(yī)療機構(gòu)投保醫(yī)療責(zé)任保險的義務(wù)加以明確，實現(xiàn)醫(yī)療責(zé)任保險全覆蓋的目標(biāo)在地方的各類法律文件中均有體現(xiàn)。②作為一種政策導(dǎo)向的制度設(shè)計，醫(yī)療責(zé)任保險由各類醫(yī)療機構(gòu)統(tǒng)一強制參保的方案已經(jīng)由原來的試點變?yōu)楝F(xiàn)階段漸進式地普及。我國目前醫(yī)療責(zé)任保險的參保主體主要是公立醫(yī)院和一些大型醫(yī)院，這些醫(yī)院積極響應(yīng)政策號召，也有能力參保。[20]但是對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室而言，受限于資金短缺和地區(qū)的財政水平，主動參保難度較大。有研究表明，在商業(yè)保險失敗的情況下，社會保險方案或政府的其他形式可以對風(fēng)險進行控制，使保費與財富相關(guān)聯(lián)，通過強制性成員資格克服逆向選擇，進而預(yù)防道德風(fēng)險。[21]考慮到完全由個人負(fù)擔(dān)保費的方案在商業(yè)醫(yī)療責(zé)任保險普及過程中會伴隨有抵觸情緒，筆者認(rèn)為，下一階段可以考慮由政府建立醫(yī)療援助基金，替鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室負(fù)擔(dān)一部分醫(yī)療責(zé)任保險的保費。同時，政府若采取行政命令而不是市場自發(fā)演進的方式推進醫(yī)療責(zé)任險的普及，設(shè)計醫(yī)療責(zé)任保險制度時，需要將地方醫(yī)療資源配置不均衡的因素納入考量。

（三）建構(gòu)科學(xué)合理的醫(yī)療侵權(quán)訴訟體系，完善司法裁量標(biāo)準(zhǔn)

醫(yī)療責(zé)任保險覆蓋面的擴大，離不開醫(yī)療責(zé)任保險供給側(cè)與需求側(cè)兩方面的配合，在醫(yī)療責(zé)任保險的需求側(cè)，通過政府負(fù)擔(dān)一部分保費的方式調(diào)動潛在的醫(yī)療機構(gòu)投保醫(yī)療責(zé)任保險的積極性。而在醫(yī)療責(zé)任保險的供給側(cè)一端，又需要一定程度上調(diào)動商業(yè)保險公司承保醫(yī)療責(zé)任保險的積極性。所以，從商業(yè)保險公司運營角度出發(fā)，增強判決結(jié)果可預(yù)測性顯得極為重要。商業(yè)保險公司對同類群體出現(xiàn)過往案件風(fēng)險的概率進行的保險精算，影響著保費水平的厘定、責(zé)任準(zhǔn)備金的確定和對主營業(yè)務(wù)的選擇。在醫(yī)療責(zé)任保險領(lǐng)域，損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，醫(yī)師群體較高的敗訴風(fēng)險和冗長的訴訟期間，使得保險公司不得不面臨著“高賠付風(fēng)險、低保險營收”的考驗。為了緩解保險公司對司法判決層面信息傳遞不對稱的憂慮，我國不妨效仿歐美國家的“最極端案例模型”，量化各類醫(yī)療損害案件的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)，通過提升判決結(jié)果的可預(yù)測性，調(diào)動商業(yè)保險公司承保醫(yī)療責(zé)任保險的積極性，形成良性的醫(yī)療生態(tài)系統(tǒng)。

[注釋]

①中國保監(jiān)會、浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)《浙江省寧波市保險創(chuàng)新綜合試驗區(qū)總體方案》的通知，北京市衛(wèi)生和計劃生育委員會、中國保監(jiān)會北京監(jiān)管局關(guān)于加強醫(yī)療責(zé)任保險與醫(yī)療意外險管理的通知，中國保險監(jiān)督管理委員會江蘇監(jiān)管局、江蘇省衛(wèi)生廳、江蘇省司法廳關(guān)于加強醫(yī)療責(zé)任保險工作的通知，重慶市衛(wèi)生局、重慶保監(jiān)局關(guān)于在全市二級以上公立醫(yī)療機構(gòu)統(tǒng)一推行醫(yī)療責(zé)任保險的通知，福建省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省衛(wèi)生廳、福建保監(jiān)局關(guān)于實施醫(yī)療責(zé)任保險意見的通知.

②筆者僅以“醫(yī)療責(zé)任保險全覆蓋”為關(guān)鍵詞在北大法寶的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索到地方規(guī)范性文件9篇，地方工作文件9篇.

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