呂翠麗 邱漢明

摘 要：新型城鎮(zhèn)化背景下，解決好公共服務(wù)均等化的問(wèn)題對(duì)于切實(shí)改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平穩(wěn)定、提高城鎮(zhèn)化水平、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。廣西地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，公共服務(wù)均等化的問(wèn)題更為突出，尤其是廣西沿邊地區(qū)與他國(guó)交界，治理起來(lái)更為困難。少數(shù)民族地區(qū)的公共服務(wù)均等化問(wèn)題一直是我國(guó)公共服務(wù)均等化推進(jìn)的薄弱環(huán)節(jié)，本文主要以廣西沿邊地區(qū)為例，剖析公共服務(wù)均等化存在的問(wèn)題，并對(duì)存在問(wèn)題擬提出解決路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；廣西沿邊地區(qū)；公共服務(wù)均等化；存在問(wèn)題；路徑選擇

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2018）08-0153-02

一、 公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及意義

（一）公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

有關(guān)公共服務(wù)均等化的概念，相關(guān)學(xué)者大致都認(rèn)為，均等化是一個(gè)相對(duì)、大致均等化的概念，而并非絕對(duì)與一刀切的均等化。因?yàn)椴煌貐^(qū)和不同層面上的公共服務(wù)具有差異性，要同時(shí)實(shí)現(xiàn)所有區(qū)域、層面上的公共服務(wù)均等化是不現(xiàn)實(shí)的。因此，高鑫認(rèn)為，公共服務(wù)均等化指的是政府根據(jù)不同的階段提供相應(yīng)在價(jià)值形態(tài)上基本上達(dá)到相同水平的公共服務(wù)。姚賤茍認(rèn)為，公共服務(wù)均等化指的是機(jī)會(huì)均等，公共服務(wù)均等化是一個(gè)需要從不同區(qū)域不同階段逐漸推廣的過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)全部地區(qū)和人群均能享受水平大致均衡的公共服務(wù)。綜合可知，公共服務(wù)均等化指的是政府要根據(jù)不同的階段和標(biāo)準(zhǔn)大致均等地為民眾提供民眾生活、城市運(yùn)營(yíng)所必需的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。公共服務(wù)均等化有利于促進(jìn)共產(chǎn)主義的實(shí)現(xiàn)，兼顧公平和效率。

（二）公共服務(wù)均等化的意義

1. 推動(dòng)公共服務(wù)均等化有利于緩和社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平

我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。值得注意的是，雖然富裕程度有所提高，但貧富差距也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)并呈逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。出現(xiàn)此現(xiàn)象主要是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特性所決定的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)與居民都追求自身利益的最大化，但由于個(gè)人資源稟賦的差異，即使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的機(jī)會(huì)平等，也會(huì)導(dǎo)致貧富差距的出現(xiàn)，富者愈富，窮者愈窮。因此，出現(xiàn)了有些人上學(xué)難、看病難以及買(mǎi)房難的社會(huì)性問(wèn)題。這時(shí)，唯一的辦法是發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控的作用，承擔(dān)起讓社會(huì)公平正義的責(zé)任，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，讓困難群眾上得起學(xué)、看得起病、買(mǎi)得起房，讓群眾最基本的生活水平得以保障。

2. 實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化有利于減小居民消費(fèi)差距

我國(guó)居民消費(fèi)差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大的地區(qū)之間以及不同行業(yè)之間。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大的不同地區(qū)為例，由于各個(gè)地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)政的供給能力也有較大的差別。由此，在提供公共服務(wù)的水平以及公共服務(wù)的質(zhì)量上也存在較大差距。表現(xiàn)在最低生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上以及社會(huì)保障、醫(yī)療保障水平上的差距，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，保障水平越低，居民生活水平就越難提高，從而危及和諧社會(huì)的構(gòu)建以及全面小康社會(huì)的建成。推進(jìn)公共服務(wù)均等化有利于減輕居民生活負(fù)擔(dān)，縮小居民消費(fèi)差距。

3. 實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建及穩(wěn)定

利益均衡是社會(huì)和諧的重要保障，和諧社會(huì)的構(gòu)建需要建立在利益均衡分配的機(jī)制之上。除此之外，利益均衡還可促進(jìn)文化和諧。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況，地區(qū)之間可能會(huì)因提供公共服務(wù)水平的差異而導(dǎo)致居民收入、消費(fèi)差距過(guò)大。物質(zhì)利益上的不均衡容易激發(fā)心理上與政府和國(guó)家相抗衡的狀態(tài)，從而影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定。通過(guò)推進(jìn)公共服務(wù)均等化，既可以讓這部分地區(qū)群眾看到政府對(duì)他們的關(guān)照，減輕對(duì)政府的仇視情緒，又可以切實(shí)幫助他們解決基本的民生性問(wèn)題，有利于推進(jìn)整體社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

二、 廣西沿邊地區(qū)公共服務(wù)均等化問(wèn)題的特殊性

廣西處于我國(guó)華南地區(qū)西部，面向東南亞，南臨北部灣，西南與越南交界。廣西的沿邊地區(qū)具體指的是廣西與越南臨界的各個(gè)市縣，即那坡縣、憑祥市、大新縣、靖西縣、防城區(qū)、寧明縣、龍州縣以及東興市。由于地處祖國(guó)邊疆且為民族地區(qū)，公共服務(wù)均等化問(wèn)題具有某些特殊性。

（一）民族與地區(qū)差異共存

廣西沿邊地區(qū)與其他民族邊境聚居地區(qū)相似，人居、生產(chǎn)的自然環(huán)境處于劣勢(shì)，地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，交通條件有待完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度低。人們也普遍將沿邊民族聚居地區(qū)與西部地區(qū)、落后地區(qū)相掛鉤，這就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)大眾輕視甚至忽略民族因素對(duì)于公共服務(wù)均等化造成的影響，也會(huì)影響當(dāng)前各族人民互相交往、流動(dòng)的良好現(xiàn)狀。為使邊境民族地區(qū)與各族共同發(fā)展、共同進(jìn)步，我國(guó)提出了許多如西部大開(kāi)發(fā)等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。廣西雖然也在此戰(zhàn)略中，但要完全解決廣西尤其是廣西沿邊地區(qū)公共服務(wù)問(wèn)題單靠此區(qū)域平衡戰(zhàn)略仍有欠缺。

有學(xué)者提出，包括廣西沿邊地區(qū)在內(nèi)的我國(guó)沿邊民族地區(qū)公共服務(wù)仍存在“不充分、不均衡、質(zhì)量低”等問(wèn)題。比如，廣西沿邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍由地方政府負(fù)責(zé)，但沿邊地區(qū)地方財(cái)政緊張、負(fù)擔(dān)過(guò)重，投入到基礎(chǔ)設(shè)施上的資金非常有限，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施配套落后、不完善，有些地方基礎(chǔ)設(shè)施完全沒(méi)有達(dá)到設(shè)施的規(guī)范要求。在實(shí)地考察沿邊民族地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)水平情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)制度性障礙是限制民族自治地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵，如民族自治區(qū)地方政府與上級(jí)政府公共服務(wù)事務(wù)權(quán)的劃分，轉(zhuǎn)移支付制度與財(cái)政權(quán)劃分制度等。一味地將民族地區(qū)的問(wèn)題簡(jiǎn)單地歸結(jié)為地理位置偏遠(yuǎn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，不能意識(shí)到沿邊民族地區(qū)公共服務(wù)均等化正在面臨問(wèn)題的特殊性。

（二）國(guó)家與民族認(rèn)同的統(tǒng)一性

隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，全國(guó)各族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文明發(fā)展程度不斷提升，各民族也開(kāi)始意識(shí)到挖掘本民族特色的重要性。民族是政治單元與文化單元的集合體，民族風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)以及生活習(xí)慣都具有本民族的鮮明烙印，這些烙印深深植根于民族地區(qū)社會(huì)成員的思想觀念中，有很強(qiáng)的約束力。根據(jù)自身獨(dú)特特點(diǎn)，民族地區(qū)也形成了自身特有的價(jià)值觀念與身份觀念。這些不成文的意識(shí)形態(tài)既能有助于順應(yīng)民意的政策順利推行，又能對(duì)不利政策措施形成強(qiáng)大政策壓力進(jìn)行制約和有效抵制。每個(gè)民族的人民對(duì)于公共服務(wù)均等化政策安排的觀點(diǎn)與接受程度都由其相對(duì)應(yīng)的民族傳統(tǒng)來(lái)決定。歷史發(fā)展過(guò)程中，各族人民經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)促進(jìn)了公平在政策安排中的預(yù)期嵌入。民族認(rèn)同感豐富了現(xiàn)代國(guó)家的政治內(nèi)容，民族認(rèn)同有助于政治認(rèn)同，民族訴求在社會(huì)多元利益格局中具有舉足輕重的作用，公共服務(wù)均等化問(wèn)題也應(yīng)在考慮民族訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策治理。

（三）民族矛盾的歷史影響

廣西為民族自治地區(qū)，以壯族及其他少數(shù)民族居多。民族矛盾由來(lái)已久，早在蘇聯(lián)解體及冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)便已積壓下來(lái)。戰(zhàn)爭(zhēng)在國(guó)際勢(shì)力的干預(yù)下結(jié)束，結(jié)果是民族分散分布于各個(gè)國(guó)家，不同民族間的矛盾沖突由此開(kāi)始不斷上演。即便是在冷戰(zhàn)結(jié)束后，民族分離的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。在民族分離主義的背景下，民族成員將共同體視為障礙，而不是將自身福利水平的需求寄托于共同體框架內(nèi)的均等性。一旦發(fā)生此種情況，民族地區(qū)內(nèi)部民眾就會(huì)對(duì)任何政策包括均等化服務(wù)保持警惕，甚至持有否定態(tài)度。因此，如果民族地區(qū)的特殊問(wèn)題被公共服務(wù)均等化所帶來(lái)的一般性問(wèn)題所替代，就會(huì)出現(xiàn)無(wú)視民族間不和諧關(guān)系所附帶來(lái)的系統(tǒng)性壓力的問(wèn)題。為避免出現(xiàn)此現(xiàn)象，就必須妥善處理公共服務(wù)均等化的問(wèn)題。

三、 民族地區(qū)公共服務(wù)均等化程度與全國(guó)相比較

全國(guó)、民族地區(qū)公共服務(wù)八個(gè)方面指標(biāo)變異系數(shù)和最大最小之比平均值，見(jiàn)表1。

從表1可以看出，與全國(guó)相比，民族地區(qū)在公用事業(yè)、公共設(shè)施、公共文化、環(huán)保生態(tài)、科學(xué)技術(shù)方面的均等化均低于全國(guó)水平，需要民族地區(qū)政府有側(cè)重點(diǎn)地加大改善力度。民族地區(qū)的公共文化與基礎(chǔ)醫(yī)療的均等化程度與全國(guó)相比，民族地區(qū)的均等化程度要稍高于全國(guó)水平。其實(shí)質(zhì)并不是民族地區(qū)這兩方面的供給充分且均等，而是民族地區(qū)公共服務(wù)的普遍供給不足，需要政府的高度重視。

四、 提高廣西沿邊地區(qū)公共服務(wù)均等化的協(xié)調(diào)治理路徑

（一）建立適應(yīng)廣西沿邊地區(qū)特點(diǎn)的財(cái)政分配制度

當(dāng)前，國(guó)家層面的法律制度與政策對(duì)少數(shù)民族地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有支配作用，民族自治制度所起作用較為有限。為緩解兩者緊張的局面，須充分運(yùn)用中央與民族地方政府的宏觀調(diào)控能力，制定公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加快完善民族地區(qū)地方政府與上級(jí)政府間用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政體制并優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，使公共服務(wù)均衡發(fā)展成為廣西沿邊地區(qū)財(cái)政分配制度的重要內(nèi)容。

具體地，應(yīng)在堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則下，中央地方事權(quán)范圍應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)戰(zhàn)略地位、經(jīng)濟(jì)的外溢性以及公共服務(wù)均等化程度等因素而定。由于廣西沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的特殊性，自治區(qū)承擔(dān)了部分中央事權(quán)，由此，中央轉(zhuǎn)移支付像其他地區(qū)一樣，單純以絕對(duì)值的增長(zhǎng)來(lái)判斷是不科學(xué)的，應(yīng)以用于公共服務(wù)均等化的支出在所有支出中所占比例以及地方財(cái)政收入與支出差異為依據(jù)，強(qiáng)化對(duì)廣西沿邊地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使廣西沿邊地區(qū)具有相應(yīng)承擔(dān)事權(quán)的匹配財(cái)力。

（二）提高廣西沿邊地區(qū)公共服務(wù)均等化水平的制度保障

國(guó)家在沿邊民族地區(qū)布置的重要發(fā)展戰(zhàn)略是保護(hù)脆弱的生態(tài)環(huán)境，這也是科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本思想。由于將重心放在生態(tài)環(huán)境保護(hù)而造成的沿邊民族地區(qū)地方財(cái)政能力弱、公共服務(wù)不均等化的情況，國(guó)家應(yīng)給予相關(guān)政策保障?？蓮囊韵氯c(diǎn)完善相關(guān)政策保障：第一，建立自然資源有償使用制度，完善自然資源使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立不可再生資源補(bǔ)償基金；第二，清晰資源產(chǎn)權(quán)，制定全面的制定資源價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)與資源產(chǎn)權(quán)歸屬劃分，積極進(jìn)行模式創(chuàng)新。以實(shí)現(xiàn)在國(guó)家壟斷的基礎(chǔ)上，各沿邊民族地區(qū)共同合作開(kāi)發(fā)資源利用經(jīng)營(yíng)新模式，不斷提升沿邊民族地區(qū)的財(cái)力基礎(chǔ)；第三，以分稅制為基礎(chǔ)，創(chuàng)新沿邊民族地區(qū)財(cái)政政策，將普遍財(cái)政政策與沿邊民族地區(qū)的特殊政策有機(jī)銜接起來(lái)。

（三）完善廣西沿邊民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度

理論上，公共服務(wù)能力提供成本差異與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展能力、自然環(huán)境以及社會(huì)條件的異同具有緊密聯(lián)系。中央財(cái)政在向各地轉(zhuǎn)移支付時(shí)應(yīng)先根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，然后再應(yīng)用到沿邊民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度中。第一，綜合權(quán)衡沿邊民族地區(qū)與公共服務(wù)支出相關(guān)的民族地區(qū)人口數(shù)量、雙語(yǔ)教育以及民族聚居程度，提高均等性轉(zhuǎn)移支付力度，完善轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算辦法。第二，調(diào)整一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配計(jì)算公式。廣西沿邊民族地區(qū)地廣人稀、自然生態(tài)環(huán)境相對(duì)特殊，提供公共服務(wù)的成本較高。中央財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付計(jì)算過(guò)程中，應(yīng)全面考量各項(xiàng)公共服務(wù)所服務(wù)的人口數(shù)、服務(wù)密集程度以及供給成本等因素，提高財(cái)政分配計(jì)算公式的精確性與有效性。第三，加強(qiáng)對(duì)資金使用效果評(píng)估的管理與監(jiān)督力度。縮小全國(guó)各地發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，就需要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。中央財(cái)政在進(jìn)行配置資金在義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源等在內(nèi)的公共服務(wù)過(guò)程中，需將沿邊民族地區(qū)的特殊需求和困難納入考慮范圍內(nèi)。

（四）構(gòu)建廣西沿邊民族地區(qū)的可持續(xù)財(cái)政收支政策

稅收收入是地方政府的重要財(cái)政來(lái)源，政府提供公共服務(wù)過(guò)程中會(huì)受其制約。公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)并不是短期內(nèi)促成的，因其涉及多領(lǐng)域多方面，需要有計(jì)劃地分步落實(shí)。當(dāng)公共服務(wù)無(wú)法均等化時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先投入教育、交通等基礎(chǔ)項(xiàng)目，這對(duì)改善沿邊民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展環(huán)境有著長(zhǎng)期的作用。中央財(cái)政的補(bǔ)貼是廣西沿邊民族地區(qū)的重要組成部分，中央財(cái)政支出政策的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在：第一，依據(jù)自治區(qū)公共財(cái)政與公共服務(wù)均等化的要求，確定財(cái)政開(kāi)支，地方財(cái)政無(wú)法滿足的部分，中央財(cái)政可對(duì)其進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移扶持，以滿足地方公共服務(wù)均等化的需求。第二，沿邊民族地區(qū)財(cái)力增長(zhǎng)有限，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將公共服務(wù)所需支出部分納入績(jī)效預(yù)算管理中。第三，建立動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，確保執(zhí)行效果，公共服務(wù)盡可能地均等化，在提供公共服務(wù)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)予以糾正。調(diào)整與改進(jìn)政策工具要科學(xué)合理，在滿足公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，做好政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

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作者簡(jiǎn)介：

呂翠麗，女，河南濮陽(yáng)人，廣西師范學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)民市民化研究；

邱漢明，男，廣東梅州人，廣西師范學(xué)院碩士研究生，研究方向：區(qū)域公共管理。