肖根連

【摘 要】 為更好地開展中小型航運(yùn)企業(yè)安全管理體系有效性評(píng)價(jià)工作，通過討論《中華人民共和國船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（《NSM規(guī)則》）對(duì)船舶安全營運(yùn)和防止污染管理的相關(guān)要求，針對(duì)航運(yùn)企業(yè)在安全和防污染管理活動(dòng)中的有效性評(píng)價(jià)工作的開展，分析有效性評(píng)價(jià)的主要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，指出當(dāng)前中小型航運(yùn)企業(yè)在實(shí)施有效性評(píng)價(jià)工作中存在的問題，提出開展切實(shí)有效性評(píng)價(jià)的辦法。全面落實(shí)中小型航運(yùn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，進(jìn)一步提高中小型航運(yùn)企業(yè)的安全生產(chǎn)管理水平，確保航運(yùn)更安全、水域更清潔。

【關(guān)鍵詞】 國際海事組織（IMO）；中小型航運(yùn)企業(yè)；安全管理體系；有效性評(píng)價(jià)

國際海事組織（IMO）在全面總結(jié)船舶交通事故原因后，認(rèn)為人為因素是造成船舶交通事故的主要原因。為此，為減少由于人為因素造成的船舶交通事故，IMO從制度上嚴(yán)格規(guī)范船員的安全意識(shí)和安全操作程序，保證航運(yùn)安全、保護(hù)海洋環(huán)境，并制定《國際船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（以下簡稱《ISM規(guī)則》）要求締約國實(shí)施執(zhí)行。在此背景下，我國作為締約國和A類理事國于1998年7月1日起全面實(shí)施航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核工作?！禝SM規(guī)則》是將人本管理、過程控制和系統(tǒng)管理理念運(yùn)用于航運(yùn)企業(yè)安全管理活動(dòng)，為船舶安全營運(yùn)和防止污染提供了一個(gè)國際性的管理標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《ISM規(guī)則》的原則及其所取得的成效，交通運(yùn)輸部海事局于2001年7月頒布實(shí)施《中華人民共和國船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則（試行）》（以下簡稱《NSM規(guī)則》）?！禢SM規(guī)則》的實(shí)施，特別是對(duì)中小型航運(yùn)企業(yè)建立和完善安全管理組織機(jī)構(gòu)、促進(jìn)安全管理制度的建立和健全、落實(shí)其安全生產(chǎn)責(zé)任制、改善安全狀況和提高管理水平、加強(qiáng)事故預(yù)防和控制，以及減少事故損失起到了積極作用，對(duì)我國航運(yùn)安全發(fā)展產(chǎn)生了極其重要的影響。據(jù)浙江海事局統(tǒng)計(jì)：2001年浙江籍船舶發(fā)生交通事故176起，死亡人數(shù)62人，沉船82艘，直接經(jīng)濟(jì)損失2 019萬元；2016年浙江籍船舶發(fā)生一般等級(jí)以上事故25起，死亡失蹤33人，沉船17艘，直接經(jīng)濟(jì)損失3 167萬元；2017年浙江籍船舶發(fā)生一般等級(jí)以上事故23起，死亡失蹤11人，沉船9艘，直接經(jīng)濟(jì)損失3 850萬元。《NSM規(guī)則》的實(shí)施，不僅促使中小型航運(yùn)企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平的不斷提升，而且也充分驗(yàn)證了安全管理理念的先進(jìn)性。

1 《NSM規(guī)則》的主要內(nèi)容

《NSM規(guī)則》共分前言、實(shí)施和審核發(fā)證等3個(gè)部分內(nèi)容。第一部分的內(nèi)容是航運(yùn)企業(yè)建立安全管理體系的要求。該部分共有12章節(jié)，涉及的內(nèi)容有：

（1）企業(yè)的安全管理目標(biāo)方針。提供船舶營運(yùn)的安全做法和安全工作環(huán)境。

（2）針對(duì)已認(rèn)定的所有風(fēng)險(xiǎn)制訂防范措施。企業(yè)采取措施不斷提高船、岸人員的安全管理技能及安全與環(huán)境保護(hù)應(yīng)急反應(yīng)能力，確保船、岸各級(jí)機(jī)構(gòu)均能始終貫徹執(zhí)行此方針。

（3）人員資源的責(zé)任和權(quán)利。針對(duì)管理、執(zhí)行及審核監(jiān)控安全和防污染工作的所有人員，企業(yè)應(yīng)以文件形式明確規(guī)定其責(zé)任、權(quán)力及相互關(guān)系，保證其充分理解有關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)指南。

（4）船上操作方案的制訂。對(duì)涉及船舶安全和防污染的關(guān)鍵性船上操作，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立如何制訂有關(guān)方案和須知（包括需要的檢查清單）的程序。

（5）應(yīng)急準(zhǔn)備。企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立程序，以標(biāo)識(shí)或描述的形式說明船上可能出現(xiàn)的緊急情況，明確發(fā)生緊急情況如何作出反應(yīng)，并應(yīng)當(dāng)制訂應(yīng)急行動(dòng)的訓(xùn)練和演習(xí)計(jì)劃。安全管理體系應(yīng)提供措施，確保企業(yè)能在任何時(shí)候?qū)ζ浯八媾R的危險(xiǎn)、緊急情況和事故作出反應(yīng)。針對(duì)不符合規(guī)定情況、事故和險(xiǎn)情的處置，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立程序，確保不符合規(guī)定的情況、事故和險(xiǎn)情及時(shí)得到報(bào)告，并確保進(jìn)行調(diào)查和分析，以便改進(jìn)安全和防污染工作；同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立實(shí)施糾正措施的程序。

（6）船舶的維護(hù)保養(yǎng)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立程序，保證船舶及設(shè)備按照有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)可能制定的任何附加要求進(jìn)行維護(hù)。企業(yè)建立有關(guān)程序，以便標(biāo)識(shí)因突發(fā)性運(yùn)行故障而導(dǎo)致險(xiǎn)情的設(shè)備和技術(shù)系統(tǒng)，并應(yīng)當(dāng)將其納入船舶的日常操作性維護(hù)，提供具體措施，以提高設(shè)備和系統(tǒng)的可靠性。

（7）文件資料的控制。企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)程序，對(duì)與安全管理體系有關(guān)的所有文件和資料進(jìn)行控制，并以最有效的方式保存文件。每艘船舶均應(yīng)配備與之有關(guān)的全部文件。

（8）內(nèi)審、有效性評(píng)價(jià)等。企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期開展內(nèi)部審核，以核查安全與防污染活動(dòng)是否符合安全管理體系的要求。除非由于企業(yè)的規(guī)模和性質(zhì)不可能做到，實(shí)施內(nèi)部審核的人員應(yīng)當(dāng)不從屬于被審核的部門。企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期評(píng)價(jià)安全管理體系的有效性。

2 有效性評(píng)價(jià)的開展

有效性評(píng)價(jià)就是對(duì)某項(xiàng)工作某段時(shí)間進(jìn)行全面有效的評(píng)估，全面總結(jié)該段時(shí)間該項(xiàng)工作情況，從中吸取教訓(xùn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)下一步該項(xiàng)工作的提高提出改進(jìn)措施，并加以完善。因此，安全管理體系的有效性評(píng)價(jià)工作是安全管理體系活動(dòng)的集中體現(xiàn)和全面總結(jié)。企業(yè)應(yīng)建立相關(guān)程序，對(duì)如何做好有效性評(píng)價(jià)工作作出規(guī)定，確保企業(yè)安全管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

2.1 有效性評(píng)價(jià)過程的主要環(huán)節(jié)

有效性評(píng)價(jià)過程的主要環(huán)節(jié)包括評(píng)價(jià)形式、時(shí)機(jī)、內(nèi)容的確定，評(píng)價(jià)的籌備，評(píng)價(jià)的實(shí)施，評(píng)價(jià)的結(jié)果及后續(xù)處理等。企業(yè)應(yīng)明確安全管理體系有效性評(píng)價(jià)應(yīng)以會(huì)議的形式進(jìn)行，參加人員主要為有效性評(píng)價(jià)會(huì)議的組織者和岸基部門負(fù)責(zé)人，還可以包括部分船長和輪機(jī)長。有效性評(píng)價(jià)的時(shí)機(jī)通常為每年至少開展一次，一般安排在企業(yè)岸基安全管理體系內(nèi)審結(jié)束后、外審前進(jìn)行。

2.2 有效性評(píng)價(jià)的內(nèi)容

2.2.1 企業(yè)組織機(jī)構(gòu)的符合性和合理性

企業(yè)組織機(jī)構(gòu)的符合性主要體現(xiàn)在企業(yè)所設(shè)置的部門是否符合國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的強(qiáng)制性規(guī)定，如《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》規(guī)定水路運(yùn)輸經(jīng)營者應(yīng)為專職海務(wù)和機(jī)務(wù)管理人員。企業(yè)組織機(jī)構(gòu)的合理性主要體現(xiàn)在所設(shè)置的部門是否滿足企業(yè)實(shí)際安全管理體系活動(dòng)的需求。在通常情況下，企業(yè)設(shè)置的崗位有總經(jīng)理（有的企業(yè)還專門設(shè)置副總經(jīng)理）、指定人員，設(shè)置的部門有體系辦公室、人事部、海務(wù)部和機(jī)務(wù)部（有的企業(yè)還專門設(shè)置航運(yùn)部）等。有的公司對(duì)部門的職責(zé)也有所調(diào)整，如公司的培訓(xùn)工作，有的歸體系辦管理，有的歸人事部管理。

2.2.2 企業(yè)人員的適崗情況和資源配備的合理性

企業(yè)所配置人員的適崗情況主要體現(xiàn)在人員的資歷是否滿足強(qiáng)制性要求，如危險(xiǎn)品貨物運(yùn)輸企業(yè)的最高管理層至少要配備一名有船長或輪機(jī)長證書的人員擔(dān)任，海務(wù)和機(jī)務(wù)管理人員是否經(jīng)過相應(yīng)專業(yè)培訓(xùn)等。資源配備的合理性主要體現(xiàn)在企業(yè)各崗位和部門所配備人員的技能是否滿足安全管理體系活動(dòng)。

2.2.3 評(píng)價(jià)安全管理體系文件符合性、充分性和 可操作性

企業(yè)安全管理體系文件的符合性主要體現(xiàn)在滿足《NSM規(guī)則》規(guī)定的各個(gè)要素要求，缺一不可，同時(shí)還要符合相關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和規(guī)章。安全管理體系文件的充分性主要體現(xiàn)在充分考慮國際海事組織、海事主管部門、船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織所建議的規(guī)則、指南、標(biāo)準(zhǔn)和習(xí)慣等。安全管理體系文件的可操作性主要體現(xiàn)在便于學(xué)習(xí)，能一目了然；便于開展培訓(xùn)，能做到入心入腦；便于記錄，能做到有據(jù)可查；便于修正，及時(shí)更新修改文件，特別是在政府將“放管服”作為提高辦事效率的背景下，原先不適應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章及時(shí)作出修改，要求相應(yīng)的體系文件也需及時(shí)作出修改。

2.2.4 評(píng)價(jià)安全管理活動(dòng)的符合性、有效性和 連續(xù)性

安全管理活動(dòng)的符合性主要體現(xiàn)在活動(dòng)情況是否符合體系文件的相關(guān)規(guī)定、要求記錄的是否做好相關(guān)記錄、要求填表的是否填表等。安全管理活動(dòng)的有效性主要體現(xiàn)在活動(dòng)是否做到位、是否按崗位職責(zé)履職。安全管理活動(dòng)的連續(xù)性主要體現(xiàn)在活動(dòng)的連續(xù)性，不能因人員崗位的調(diào)整，而使某項(xiàng)活動(dòng)停止或中斷，要求每項(xiàng)活動(dòng)按計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、處理的循環(huán)管理過程完成。

2.2.5 評(píng)價(jià)安全和環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程序

一般企業(yè)在建立安全管理體系中已明確總體目標(biāo)，但在具體實(shí)踐中安全和環(huán)保的目標(biāo)都需要通過數(shù)字指標(biāo)來體現(xiàn)。因此，對(duì)年度目標(biāo)的確定，最好的辦法是在每年的有效性評(píng)價(jià)會(huì)議上確定。有效性評(píng)價(jià)會(huì)議是企業(yè)對(duì)一年來安全管理體系運(yùn)行情況的全面評(píng)估，能全面、客觀地反映企業(yè)安全管理體系運(yùn)行的實(shí)際情況，能明確下一年度的安全管理體系目標(biāo)。

3 有效性評(píng)價(jià)工作面臨的問題

（1）對(duì)有效性評(píng)價(jià)的重要性認(rèn)識(shí)不足。僅僅是為了應(yīng)對(duì)海事機(jī)構(gòu)每年的安全管理體系審核工作，未能從自身安全發(fā)展需求的高度來認(rèn)識(shí)開展有效性評(píng)價(jià)的重要性。因此，不能做到全員參與，參會(huì)人員準(zhǔn)備工作不充分，缺乏書面材料的準(zhǔn)備，發(fā)言隨意，不是針對(duì)本崗位及其部門職責(zé)匯報(bào)安全管理體系的運(yùn)行情況。

（2）針對(duì)不符合情況只是統(tǒng)計(jì)匯總。匯總的不符合規(guī)定情況未按《NSM規(guī)則》中所涉及體系要素進(jìn)行歸類；未進(jìn)行全面調(diào)查分析，即使分析也是較多強(qiáng)調(diào)觀客原因，未從主觀原因分析，如程序是否制訂合理、人員是否適任、培訓(xùn)是否到位、培訓(xùn)是否有效果、維護(hù)保養(yǎng)工作是否到位等。

（3）未按照企業(yè)已建立的有效性評(píng)價(jià)程序要求進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。如：程序要求從10方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后的評(píng)價(jià)報(bào)告未按所要求的進(jìn)行評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)報(bào)告泛泛而談，僅闡述過程，未分析原因；評(píng)價(jià)報(bào)告只涉及做得好的方面，不談不足方面，未真正分析所產(chǎn)生的不符合情況原因；針對(duì)存在的問題，未提出糾正措施。

（4）對(duì)年度安全目標(biāo)要求不高。如有的企業(yè)的安全目標(biāo)是不發(fā)生較大事故。根據(jù)《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》規(guī)定，較大事故是指造成3人以上、10人以下死亡（含失蹤）的，或者10人以上、50人以下重傷的，或者船舶溢油100 t以上、500 t以下致水域污染的，或者1 000萬元以上、5 000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。

（5）未對(duì)年度的安全目標(biāo)進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。僅對(duì)船舶事故率進(jìn)行評(píng)價(jià)，未對(duì)船舶違章率和滯留率的具體要求進(jìn)行評(píng)價(jià)。在一般情況下，企業(yè)對(duì)事故率較重視，但容易忽視滯留率和違章率，企業(yè)也不希望或不愿對(duì)此類情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，認(rèn)為一旦進(jìn)行評(píng)價(jià)，主管部門會(huì)進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管。實(shí)際上，主管部門只是通過監(jiān)管方式來幫助企業(yè)提高管理水平和能力。

4 對(duì)策建議

參與有效性評(píng)價(jià)工作的人員根據(jù)本崗位及其部門職責(zé)，匯報(bào)安全管理體系運(yùn)行情況，并對(duì)存在的普遍性問題提出建議。不僅要對(duì)安全管理體系運(yùn)行良好的方面進(jìn)行說明，更要指出運(yùn)行不足的方面，重點(diǎn)匯總分析日常不符合規(guī)定情況、事故和險(xiǎn)情情況。不僅要對(duì)不符合規(guī)定情況進(jìn)行匯總，還要對(duì)匯總的不符合規(guī)定情況進(jìn)行歸類，分析產(chǎn)生不符合規(guī)定情況的原因。相關(guān)職能部門要通報(bào)內(nèi)審情況和相關(guān)信息、船長復(fù)查結(jié)果及其處理情況。具體建議從以下7個(gè)方面進(jìn)行有效性評(píng)價(jià)。

（1）企業(yè)以文件形式明確規(guī)定各崗位責(zé)任和權(quán)力及相互關(guān)系。在安全管理活動(dòng)中，崗位相關(guān)人員履行各自責(zé)任和義務(wù)；企業(yè)建立有關(guān)程序，以便保證涉及安全和環(huán)境保護(hù)工作的新聘和轉(zhuǎn)崗人員熟悉其職責(zé)，凡需在開航前發(fā)出的重要指令均應(yīng)當(dāng)標(biāo)明并以書面形式下達(dá)。

（2）建立有關(guān)程序，以標(biāo)識(shí)為支持安全管理體系可能需要的任何培訓(xùn)，并保證向所有相關(guān)人員提供這種培訓(xùn)。同時(shí)，要特別關(guān)注培訓(xùn)效果和臨時(shí)追加培訓(xùn)的相關(guān)情況。

（3）對(duì)涉及船舶安全和防污染的關(guān)鍵性船上操作，建立制訂有關(guān)方案和須知（包括需要的檢查清單）的程序。

（4）建立程序，以標(biāo)識(shí)、描述船上可能出現(xiàn)的緊急情況，并明確發(fā)生這些緊急情況如何作出反應(yīng)。重點(diǎn)評(píng)價(jià)緊急情況的訓(xùn)練和演習(xí)執(zhí)行情況。

（5）建立程序，確保不符合規(guī)定的情況、事故和險(xiǎn)情及時(shí)報(bào)告公司，并確保進(jìn)行調(diào)查和分析，以便改進(jìn)安全和防污染工作。對(duì)不符合規(guī)定的情況（包括日常管理中發(fā)現(xiàn)的情況、外審發(fā)現(xiàn)的情況，以及現(xiàn)場監(jiān)管、安全檢查、內(nèi)審、船長管理復(fù)查發(fā)現(xiàn)的情況）進(jìn)行全面匯總分析。

（6）制訂程序，保證船舶及設(shè)備按照有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)可能制訂的任何附加要求進(jìn)行維護(hù)，并采取適當(dāng)?shù)募m正措施。

（7）建立有關(guān)程序，對(duì)與安全管理體系有關(guān)的所有文件和資料進(jìn)行控制。分清文件與資料不同，注意文件的評(píng)審、修改、發(fā)放、收回等環(huán)節(jié)，外來文件總清單的清理、納入和刪除等。

（8）對(duì)年度目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，通報(bào)安全管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和存在問題，重點(diǎn)關(guān)注船舶的滯留率、違章率和事故率。全面分析滯留、違章和事故險(xiǎn)情，從客觀和主觀原因進(jìn)行分析，并提出有針對(duì)性的措施。明確提出下年度的目標(biāo)。

（9）形成有效性評(píng)價(jià)報(bào)告，內(nèi)容包括實(shí)施時(shí)間、參加人員、評(píng)價(jià)綜述、主要結(jié)論和后續(xù)要求等。同時(shí)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人根據(jù)評(píng)價(jià)報(bào)告要求，制訂糾正措施，還應(yīng)對(duì)有效性評(píng)價(jià)作好相關(guān)記錄、材料的歸檔。