邸苛薪

摘要：建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審是指國(guó)土資源管理部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行的審查。我國(guó)在實(shí)行用地預(yù)審制度后，有效地發(fā)揮了國(guó)土部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目選址過(guò)程中的事前介入指導(dǎo)與審查作用。但實(shí)際操作中需要針對(duì)項(xiàng)目具體細(xì)化預(yù)審工作，本文結(jié)合作者參與的項(xiàng)目對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：用地預(yù)審；實(shí)地踏勘；土地規(guī)劃

引言

為了在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審中充分發(fā)揮“規(guī)劃先行，提前布局”的引導(dǎo)作用，國(guó)土資源部先后出臺(tái)了《關(guān)于在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審中做好實(shí)地踏勘和論證工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資廳發(fā)[2008]41號(hào)）和《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國(guó)土資規(guī)[2016]16號(hào)）等文件。明確要求了在用地預(yù)審中應(yīng)該進(jìn)行實(shí)地踏勘和論證的項(xiàng)目，該項(xiàng)規(guī)定強(qiáng)化了建設(shè)項(xiàng)目用地的前期論證，對(duì)于引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)選址、統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地發(fā)揮了十分重要的作用。在日常行政審批中，實(shí)地踏勘論證報(bào)告也是部分項(xiàng)目用地預(yù)審材料中必備的要件?，F(xiàn)就實(shí)際參與的踏勘和論證工作提出以下幾點(diǎn)建議。

1.關(guān)于論證范圍的確定

根據(jù)通知要求對(duì)于線性工程占用耕地100公頃以上、塊狀工程70公頃以上或占用耕地達(dá)到用地總面積50%以上（不包括水庫(kù)類(lèi)項(xiàng)目），省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)組織實(shí)地踏勘論證，部組織抽查核實(shí)。以海南省五指山至保亭至海棠灣高速公路項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目是海南省“田字形”高速公路網(wǎng)及中線高速公路的重要補(bǔ)充部分，總占地面積為407.1446公頃，其中占用耕地面積為53.6332公頃，耕地占總用地量的比例為13.17%，雖然各項(xiàng)用地指標(biāo)并未滿足通知中關(guān)于線性工程的論證范圍，但考慮到該項(xiàng)目途經(jīng)五指山市、保亭黎族苗族自治縣為我省國(guó)家限制開(kāi)發(fā)區(qū)、中部山區(qū)熱帶雨林功能區(qū)，且分布基本農(nóng)田耕地質(zhì)量等別較高，國(guó)土部門(mén)有必要提前介入前期選址工作，確保項(xiàng)目選址比選最終方案時(shí)以“集約節(jié)約用地及不占或者少占基本農(nóng)田”為重要參考因素。我國(guó)幅員遼闊各省市之間差異大，海南作為我國(guó)陸地面積最小、海洋面積最大的熱帶海洋島嶼省。陸地面積約3.5萬(wàn)平方千米，相比黑龍江省哈爾濱市總面積5.31萬(wàn)平方千米，同樣里程的線性工程相對(duì)兩個(gè)地區(qū)來(lái)講，重要程度與作用意義肯定是不同的。國(guó)家規(guī)定的是論證范圍的絕對(duì)值，各地在項(xiàng)目用地預(yù)審時(shí)應(yīng)該考慮相對(duì)值，建議根據(jù)各地實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)一步細(xì)化論證范圍。

2.關(guān)于建設(shè)方案的合理性

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的巨大成就，在發(fā)展過(guò)程中，必然有一部分不符合時(shí)代要求的產(chǎn)業(yè)面臨淘汰，比如火電發(fā)電廠等高耗能低產(chǎn)出的重工業(yè)項(xiàng)目。我國(guó)于2005年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施（促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定）的決定》（國(guó)辦發(fā)[2005]40號(hào)）和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》（國(guó)家發(fā)改委令第40號(hào)），決定中明確了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和重點(diǎn)，目錄由鼓勵(lì)、限制和淘汰三類(lèi)目錄組成，其中不屬于鼓勵(lì)類(lèi)、限制類(lèi)和淘汰類(lèi)，且符合國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，為允許類(lèi)。同時(shí)要求對(duì)屬于限制類(lèi)的新建項(xiàng)目，禁止投資、投資管理部門(mén)不予審批、核準(zhǔn)或備案，各金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款，土地管理、城市規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)檢、消防、海關(guān)、工商等部門(mén)不得辦理有關(guān)手續(xù)。雖然確定建設(shè)方案的主要職責(zé)不是國(guó)土部門(mén)，但建議在實(shí)際操作中各地國(guó)土部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于發(fā)布實(shí)施《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》的通知，對(duì)項(xiàng)目出具初審意見(jiàn)，把好預(yù)審第一道關(guān)。避免出現(xiàn)“奶酪效應(yīng)”，對(duì)于一些國(guó)家鼓勵(lì)類(lèi)、允許類(lèi)的項(xiàng)目，也要結(jié)合實(shí)地需求程度，項(xiàng)目可行性分析報(bào)告，并對(duì)項(xiàng)目建設(shè)后對(duì)區(qū)域的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)等，避免重復(fù)建設(shè)，綜合考慮是否該建設(shè)方案可行。

3.關(guān)于項(xiàng)目用地選址的合理性

建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時(shí)有其遵循的設(shè)計(jì)原則及定額標(biāo)準(zhǔn)，有些項(xiàng)目因其特殊需要設(shè)計(jì)難度較大，變更彈性小。所以在選址準(zhǔn)備階段，設(shè)計(jì)單位應(yīng)盡量將各個(gè)部門(mén)的控制性、約束性指標(biāo)納入選址方案參考。例如我省環(huán)島高鐵動(dòng)車(chē)站在選址時(shí)，除了國(guó)家戰(zhàn)略與省級(jí)決策需要經(jīng)過(guò)哪些主要控制點(diǎn)的硬性要求，在項(xiàng)目用地選址時(shí)可以提前規(guī)劃避讓永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)和水源保護(hù)區(qū)等。所以認(rèn)真貫徹執(zhí)行用地預(yù)審過(guò)程中項(xiàng)目選址的實(shí)地踏勘與論證工作，與發(fā)改、住建部門(mén)加強(qiáng)信息共享勢(shì)在必行，已經(jīng)批復(fù)立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，先期比選方案階段就需要國(guó)土部門(mén)介入，而且實(shí)地踏勘工作必須做到“全面、科學(xué)、客觀”，不能只是走過(guò)場(chǎng)。如三個(gè)比選方案實(shí)地只踏勘其中一個(gè)，更加要杜絕“圖上踏勘”，而且在項(xiàng)目踏勘論證中建議要有前期參加過(guò)選址比選方案的專(zhuān)家參與論證工作。但是應(yīng)該注意的是，踏勘把關(guān)工作“宜粗不宜細(xì)”，如果事無(wú)巨細(xì)那么就無(wú)法發(fā)揮踏勘論證的宏觀調(diào)控作用。把握好用地政策引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目更加有序進(jìn)行是踏勘論證工作的主旨。

4.關(guān)于規(guī)劃修改方案的合理性

作為全國(guó)第一個(gè)開(kāi)展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)的省份，海南省成立了全國(guó)唯一一個(gè)省級(jí)規(guī)劃委員會(huì)，根據(jù)《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省規(guī)劃委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（瓊府辦[2017]90號(hào)），省國(guó)土資源廳不再承擔(dān)組織編制全省國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，指導(dǎo)和審核市縣土地利用總體規(guī)劃的職責(zé)。轉(zhuǎn)由省規(guī)劃委收到市縣總體規(guī)劃局部調(diào)整申請(qǐng)后，依據(jù)《海南省規(guī)劃委員會(huì)關(guān)于規(guī)范開(kāi)展市縣總體規(guī)劃局部調(diào)整工作的通知》（瓊規(guī)管[2017]202號(hào)），征求國(guó)土等部門(mén)意見(jiàn)后按程序修改市縣總體規(guī)劃并同步更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)。由于總體規(guī)劃編制時(shí)間緊、任務(wù)重、部分市縣有些基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)并未納入。已經(jīng)批復(fù)的《海南省總體規(guī)劃（空間類(lèi)2015-2030）》，項(xiàng)目需要時(shí)間理順，建議我省各市縣加強(qiáng)耕地后備資源與林地的調(diào)查工作，保障項(xiàng)目用地有序供應(yīng)又做到節(jié)約集約土地資源，在今后修編過(guò)程中，加強(qiáng)各個(gè)規(guī)劃的融合，充分體現(xiàn)“多規(guī)合一”引領(lǐng)下一個(gè)總規(guī)、一張藍(lán)圖、多個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)和一個(gè)平臺(tái)審批的共享優(yōu)勢(shì)。

5.關(guān)于耕地補(bǔ)充方案的可行性

相較塊狀工程，線性工程具有區(qū)域分布連續(xù)性和不可分割性，在選址時(shí)，也會(huì)受到地形地貌條件、地質(zhì)條件、線路走向、生態(tài)環(huán)境和投資強(qiáng)度對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的影響，路線要順適并盡量減少線路長(zhǎng)度，同時(shí)還要避開(kāi)林業(yè)生態(tài)保護(hù)區(qū)、重要礦產(chǎn)壓覆區(qū)、大型村莊，并最大限度與周?chē)?lèi)網(wǎng)線相聯(lián)系。對(duì)于有些項(xiàng)目確實(shí)不可避免占用基本農(nóng)田的，在建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中國(guó)土部門(mén)應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占規(guī)定，引導(dǎo)建設(shè)不占或少占耕地。海南省人民政府辦公廳已出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收等審批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確要求嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的審批，確保耕地占補(bǔ)質(zhì)量和實(shí)際耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡。實(shí)地踏勘和論證工作就是提前謀劃是否可以不占或者少占基本農(nóng)田。通知同時(shí)規(guī)定對(duì)于補(bǔ)充耕地質(zhì)量一時(shí)難以達(dá)到占用耕地質(zhì)量的，允許市縣政府和用地單位出具書(shū)面承諾在限定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)充完成數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，承諾時(shí)間原則上不超過(guò)2年。因國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知》中強(qiáng)調(diào)永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用，或者改變用途，不得多預(yù)留一定比例永久基本農(nóng)田為建設(shè)占用留有空間。建議如果審批重大工程或跨市縣的項(xiàng)目由省級(jí)國(guó)土部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，緩解市縣占補(bǔ)壓力，加強(qiáng)耕地補(bǔ)充方案的可行性。

6.關(guān)于踏勘方式的多樣化

目前，多數(shù)技術(shù)承擔(dān)單位在進(jìn)行踏勘工作時(shí)主要還是采取內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)空間分析，外業(yè)實(shí)地核查拍照等傳統(tǒng)作業(yè)模式。隨著我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的普及和無(wú)人機(jī)行業(yè)的快速發(fā)展，在實(shí)地踏勘過(guò)程中可以采用低空飛行航拍加內(nèi)業(yè)計(jì)算機(jī)判讀人機(jī)交互的方式輔助實(shí)地踏勘工作。有條件的市縣可以建設(shè)統(tǒng)一的監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，外業(yè)中使用的手持移動(dòng)終端直接接人省級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，同時(shí)具備下載圖斑界線、在線舉證審查、提交實(shí)地外業(yè)照片、數(shù)據(jù)備份和導(dǎo)入導(dǎo)出功能等。提高工作效率的同時(shí)又增強(qiáng)可信度及數(shù)據(jù)管理功能。

結(jié)語(yǔ)

時(shí)值我國(guó)改革開(kāi)放40周年，海南省建省30周年，可以預(yù)見(jiàn)在全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)過(guò)程中海南將獲更大的改革自主權(quán)。因此在自由貿(mào)易港、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)際旅游島和生態(tài)立省的大背景下，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作更應(yīng)該嚴(yán)格按照國(guó)家政策執(zhí)行，且保證工作開(kāi)展的獨(dú)立。對(duì)于部分國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、軍事涉密項(xiàng)目、民生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目國(guó)土部門(mén)在一事一辦的審批程序中，更要強(qiáng)化科學(xué)規(guī)劃，依法依規(guī)利用土地，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，不斷提高建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作效率和水平。