周曉艷　范樹平　何宗春

摘要：耕地占補(bǔ)平衡政策是結(jié)合國情和時代特點(diǎn)在長期實(shí)踐中的產(chǎn)物，該政策所遵循的動態(tài)平衡原理符合事物運(yùn)動變化的發(fā)展規(guī)律，指導(dǎo)我省耕地變化和資源配置主要因素的調(diào)和，使我省耕地系統(tǒng)保持長期的、穩(wěn)定的整體平衡狀態(tài)，對我省耕地保護(hù)、糧食安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)都發(fā)揮了積極作用。

關(guān)鍵詞：耕地占補(bǔ)平衡；節(jié)約集資利用空間

耕地后備資源是落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策的基礎(chǔ)，是科學(xué)實(shí)施節(jié)約集約用地的重要支撐，是編制規(guī)劃和合理利用與保護(hù)國土資源的依據(jù)，是完善國家自然資源管理的保障。從當(dāng)前重點(diǎn)工程項(xiàng)目保障和后備資源開發(fā)都面臨壓力，談?wù)剮c(diǎn)個人思考。

1.我省耕地占補(bǔ)平衡制度執(zhí)行情況

1.1加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任

堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門參與，依法合規(guī)、群眾參與、監(jiān)管到位、保障有力”的工作機(jī)制，調(diào)動市、縣、鎮(zhèn)、村各個組織部門的積極性，上下聯(lián)動，并按照各自職責(zé)分工積極參與配合落實(shí)此項(xiàng)工作，形成了強(qiáng)大的工作合力。為促進(jìn)各市完成補(bǔ)充耕地任務(wù)，省政府把完成補(bǔ)充耕地任務(wù)納入對市級政府年度目標(biāo)考核內(nèi)容，省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級政府層層簽訂責(zé)任書，明確目標(biāo)任務(wù)，年終進(jìn)行考核，并將耕地占補(bǔ)平衡工作納入國土資源系統(tǒng)年度目標(biāo)考核工作，真正做到了年初有計(jì)劃部署，年中有情況通報(bào)，年底有目標(biāo)考核，確保了全省耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的落實(shí)。

1.2制定政策，保障建設(shè)

為落實(shí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡，對保障國家、省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目而提供補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易需求的地方，國土資源廳按調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)數(shù)10%比例，給予新增建設(shè)用地占用農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)獎勵，同時按10%的比例獎勵城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，此項(xiàng)措施極大地調(diào)動了我省后備資源豐富地區(qū)開墾耕地和提供指標(biāo)的積極性，保障了全省建設(shè)項(xiàng)目用地對補(bǔ)充耕地指標(biāo)的需求。同時制定了《安徽省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理暫行辦法》，規(guī)定了指標(biāo)儲備的范圍、條件和方式和交易方式，強(qiáng)化了指標(biāo)儲備和交易制度，建立了省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場。

1.3注重監(jiān)管，強(qiáng)化質(zhì)量

我省切實(shí)保障耕地占補(bǔ)平衡政策的落實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)審批、驗(yàn)收確認(rèn)程序，并通過實(shí)地督查、重點(diǎn)抽查等形式，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。在建設(shè)用地預(yù)審階段，重點(diǎn)加強(qiáng)對項(xiàng)目選址把關(guān)，確保少占或者不占耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地。在用地正式報(bào)批階段，借助國土部占補(bǔ)平衡動態(tài)監(jiān)管等相關(guān)系統(tǒng)，對照補(bǔ)充耕地方案，嚴(yán)格審查補(bǔ)充耕地落實(shí)情況，確保先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田任務(wù)落到實(shí)處。在項(xiàng)目建成后，每年組織一次例行督查，按照補(bǔ)充耕地完成個數(shù)的20%逐項(xiàng)目實(shí)地核查，對于督查發(fā)現(xiàn)的問題及時通報(bào)整改，整改不到位的取消該項(xiàng)目的指標(biāo)。

2.當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡面臨的壓力

2.1重點(diǎn)工程保障壓力越來越大

落實(shí)十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、著力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，人與自然和諧共生等目標(biāo)，都離不開土地資源的有力保障。根據(jù)省委省政府的決策部署，2016年，我省要新開工重點(diǎn)項(xiàng)目1600個以上，建成600個以上，其中要重點(diǎn)實(shí)施一批影響全局的交通、水利重大項(xiàng)目，如引江濟(jì)淮工程、商合杭鐵路、合安高鐵、江巷水庫、安九高鐵、蕪湖宣城機(jī)場以及合寧、合安、合巢蕪高速改擴(kuò)建等這些項(xiàng)目動輒占用耕地達(dá)數(shù)千畝，有的達(dá)數(shù)萬畝，同時不可避免占用優(yōu)質(zhì)耕地和水田。隨著“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水補(bǔ)水”制度的執(zhí)行，加之項(xiàng)目建設(shè)單位和項(xiàng)目所在地市、縣政府直至省委省政府均提出要參照“國家重大工程建設(shè)補(bǔ)充耕地由國家統(tǒng)籌”，由省級負(fù)責(zé)統(tǒng)籌解決項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡問題，導(dǎo)致國土資源部門壓力巨大。

2.2落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡空間越來越小

我省補(bǔ)充耕地任務(wù)連續(xù)多年得到有效落實(shí)，累計(jì)新增耕地面積131.66萬畝，連續(xù)18年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，但面臨的形勢越來越嚴(yán)峻。隨著多年的開墾，我省耕地后備資源逐年減少，有的地方已經(jīng)基本枯竭，耕地開墾的成本和難度越來越大。預(yù)計(jì)2018年～2020年，全省新增建設(shè)占用耕地將達(dá)到60萬畝，而每年通過開發(fā)復(fù)墾整理補(bǔ)充耕地不足10萬畝，嚴(yán)重入不敷出，缺口巨大，重大建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡愈加困難。

2.3后備資源開發(fā)潛力空間進(jìn)一步限制

耕地后備資源開發(fā)是通過合理選址、優(yōu)化布局，將未利用地開發(fā)為可以耕種的土地，增加了耕地面積，提高了土地利用率；廢棄工礦用地復(fù)墾成耕地，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，拓展了城鄉(xiāng)發(fā)展空間。根據(jù)國土資廳發(fā)[2014]13號文件要求，2016年完成的安徽省調(diào)查評價后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，全省耕地后備資源總量168.53萬畝，其中可開墾其他草地48.01萬畝，占總量的28.49%；可開墾內(nèi)陸灘涂89.77萬畝，占總量的53.26%；可復(fù)墾工礦廢棄地18.53萬畝，占總量的11%；可開墾裸地、沼澤地、沙地224.73公頃、鹽堿地12.22萬畝，占總量的7.3%。隨著貫徹落實(shí)“完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定、開展國土綠化行動、擴(kuò)大退耕還林還草、健全耕地草原森林湖泊休養(yǎng)生息制度”等生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署和推進(jìn)，未利用地開發(fā)將進(jìn)一步限制，耕地后備資源開發(fā)的空間將進(jìn)一步壓縮。

2.4節(jié)約集約利用空間有待提升

十九大做出一個重大判斷，就新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這個矛盾在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)等領(lǐng)域都有不同程度的存在，在國土資源領(lǐng)域突出表現(xiàn)為土地利用粗放，用地效率不充分，人與地的城鎮(zhèn)化不平衡、礦產(chǎn)利用不高等。2016年我省人均城鎮(zhèn)工礦用地面積157平方米，高出全國149平方米的平均水平。截至2017年底，全省建設(shè)用地批而未供面積66.74萬畝，同比增長10.5%；供而未用（未按約定開工）面積44.94萬畝，同比增長47.9%；其中未按約定開工超1年以上構(gòu)成閑置的用地面積14.42萬畝，同比增長111.3%。全省已開工未按期竣工項(xiàng)目用地47.36萬畝，同比下降2.6%。土地批而未供、閑置浪費(fèi)、土地利用粗放等現(xiàn)象依然依舊存在，用地效率提升空間依然很大。

3.幾點(diǎn)思考

3.1喚醒沉睡的土地（已批準(zhǔn)的）

根據(jù)我省面臨的重點(diǎn)工程保障壓力越來越大、落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡空間越來越小、后備資源開發(fā)潛力空間進(jìn)一步限制等問題，以及批而未供和供而未用等資源閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。我們應(yīng)開展全省已批準(zhǔn)建設(shè)用地實(shí)地核查工作，特別是已批準(zhǔn)未按照批準(zhǔn)的規(guī)劃施工建設(shè)的，造成大面積的浪費(fèi)，出現(xiàn)批而未供土地、閑置土地、低效用地的情況，找出原因，制定土地回收制度，讓沉睡的土地再次利用。

3.2科學(xué)編制用地規(guī)劃（待批準(zhǔn)的）

貫徹落實(shí)“完成生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃、開展國土綠化行動、擴(kuò)大退耕還林還草、健全耕地草原森林湖泊休養(yǎng)生息制度”等戰(zhàn)略部署，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等，綜合考慮糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)安全，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地以及生態(tài)保護(hù)用地，科學(xué)編制和實(shí)施跨部門統(tǒng)一的耕地開發(fā)、利用與保護(hù)規(guī)劃，將人與自然和諧共生的理念融入國土資源管理全過程，將耕地占補(bǔ)平衡政策改變?yōu)榛诳绮块T科學(xué)規(guī)劃的嚴(yán)格規(guī)劃控制。加大資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌力度，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，實(shí)現(xiàn)資源、數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)綜合管護(hù)，建設(shè)美麗安徽。

33按最佳利用方式綜合整治土地

山水田林湖草是一個生命共同體，耕地是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。2017年12月11日，國土資源部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》，要求在耕地占補(bǔ)平衡管理中更加注重生態(tài)保護(hù)，轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地方式，逐步減少成片未利用地開發(fā)，轉(zhuǎn)向加強(qiáng)田水路林村土地綜合整治，通過節(jié)約集約利用土地增加有效耕地面積。根據(jù)耕地后備資源開發(fā)利用的限制性因素和方式，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林、宜水則水、宜生則生”的最佳利用原則，將宜耕性未利用地和工礦廢棄地開發(fā)成耕地，用于完成補(bǔ)充耕地任務(wù)；將宜建性未利用地和工礦廢棄地開發(fā)成建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了新增建設(shè)用地并少占用耕地，也就減輕了耕地補(bǔ)充任務(wù)；將宜生性未利用地和工礦廢棄地開發(fā)成生態(tài)用地，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。