陳少艾

摘 要：近年來，隨著中國社會工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐漸被打破，在農(nóng)村的改革和發(fā)展過程中，農(nóng)村社會居民的養(yǎng)老保險問題顯得尤為重要，2009年在全國范圍內(nèi)試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是一項具有劃時代意義的政策。著眼于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對社會發(fā)展的重要性，以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的實施效果為實踐，開展社會治理調(diào)研實踐，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善和創(chuàng)新進行深入思考。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)保；居民養(yǎng)老；農(nóng)村

1.我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展狀況

1.1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策發(fā)展階段

我國為了解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題，從二十世紀八十年代中期就開始在農(nóng)村探索建立社會養(yǎng)老保險制度。中國農(nóng)村養(yǎng)老保險主要歷經(jīng)三個階段，即以農(nóng)民家庭保障為主體的傳統(tǒng)型養(yǎng)老保障制度階段；以集體保障為主體的社會養(yǎng)老保障制度階段；以個人繳納為主、集體補助為輔，國家予以政策支持的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度階段。

1.2新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行

推行新農(nóng)保的原因

（1）城市化進程加快，農(nóng)村青壯年人口流失嚴重，加上計劃生育的推行，我國農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，目前我國農(nóng)村老年人口已超過一億，農(nóng)村人口老齡化程度已經(jīng)超過城市，農(nóng)村養(yǎng)老的需求加強。

（2）城市化建設(shè)過程中，一方面造成農(nóng)村土地減少，人多地少的矛盾日益嚴重，另一方面解放了農(nóng)村勞動力，年輕人外出務工，無法顧及農(nóng)村老人的生活，傳統(tǒng)的養(yǎng)老資源，如土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老當前已經(jīng)不足以作為老年生活保障。

（3）我國農(nóng)村生產(chǎn)力低下，農(nóng)民收入有限，強調(diào)個人和集體責任的養(yǎng)老保險籌資模式使政府責任缺失，依靠農(nóng)民個人繳納、缺乏國家財政支持，使農(nóng)村養(yǎng)老保險基金面臨籌資的困難。

（4）農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體制不健全，原先費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放，不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行，不是農(nóng)民與政府的一種規(guī)范性、持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。

1.3新農(nóng)保的進步之處

與老農(nóng)保相比，新農(nóng)保采用了基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶相結(jié)合的模式，中央財政保證最低限度的基本養(yǎng)老金，地方財政對農(nóng)民的繳費進行適當?shù)难a貼，政府承擔了更大的責任。國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況適時調(diào)整繳費檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次，農(nóng)村居民自主選擇檔次繳費，多繳多得，農(nóng)民關(guān)于繳費檔次的選擇更加多樣、靈活。

在基金管理和監(jiān)督方面，新農(nóng)?；鸺{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，各級人力資源社會保障部門履行監(jiān)管職責，完善了管理規(guī)章制度，新農(nóng)保在法律效力方面有了很大的提升。

2.南京市橫溪街道新農(nóng)保實施概況

2.1橫溪街道簡介

根據(jù)課題的研究內(nèi)容，我們選擇在南京市江寧區(qū)橫溪街道所轄農(nóng)村開展我們的調(diào)研活動。橫溪街道位于江寧區(qū)西南部，轄11個村，共有658個村民小組。2016年末全街戶籍戶數(shù)29742戶，戶籍人口77627人，2016年，街道實現(xiàn)公共財政預算收入2億元，農(nóng)民人均純收入26486元。

江蘇省作為老農(nóng)保發(fā)源地，是全國新農(nóng)保的試驗區(qū)，2010年底率先實現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋，并且截至2015年，在“新農(nóng)?！敝贫鹊幕A(chǔ)上，全省已經(jīng)基本建立起全覆蓋的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。目前橫溪街道也基本實現(xiàn)了居民養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

2.2橫溪街道新農(nóng)保制度

（1）基本制度概況

橫溪街道新農(nóng)保的基本政策按照江寧區(qū)政府所頒發(fā)的文件來實施，我們?yōu)g覽了江寧區(qū)人力資源和社會保障官網(wǎng)，根據(jù)2015年江寧區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險繳費標準通知，當?shù)貍€人繳費標準已經(jīng)調(diào)整為900-2500元/年六個檔次，調(diào)整后，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月增加75元，增幅達27.3%，進一步落實了居民參?！岸嗬U多得”的基本原則，彰顯了區(qū)政府在提升民生基本保障水平、實現(xiàn)共同富裕的決心。

（2）參保情況

橫溪勞保所積極引導適齡農(nóng)村居民參保繳費，提高參保率，規(guī)范業(yè)務管理，強化信息化管理，切實把惠及廣大農(nóng)民群眾的民生工程辦好、做實，扎實推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。橫溪街道的參保情況如下：

（1）參保率：目前橫溪街道農(nóng)村居民參保率達99.3%，農(nóng)村居民參保人數(shù)達3.3萬人，參保戶數(shù)達1.3萬戶。

（2）待遇：2015年1月起，江寧區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整為60-99周歲人員350元/月， 100周歲以上人員575元/月，政府年繳費補貼標準220元/人。一次性喪葬補助補助金不分年齡檔次統(tǒng)一調(diào)整為2750元。

（3）續(xù)保率：橫溪勞保所認真做好新農(nóng)保續(xù)保工作，加強宣傳和督察力度，保證了參保率和續(xù)保率的穩(wěn)定，年續(xù)保率達98%以上。

3.新農(nóng)保制度的優(yōu)缺點分析

3.1該政策的優(yōu)點

（1）有利于保障農(nóng)民權(quán)益，維護公平正義

在城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村老齡化嚴重，養(yǎng)老壓力大，同時，農(nóng)民又難以和城市居民一樣享受到政府提供的社會福利，新農(nóng)保的實施，充分發(fā)揮了養(yǎng)老保險的調(diào)節(jié)分配功能，保證國民收入在一定范圍內(nèi)的公正性。

（2）有利應對農(nóng)村老齡化問題，減輕家庭養(yǎng)老負擔

近年來，我國老齡化趨勢日益加快，農(nóng)村老齡化問題日益突出，同時，由于計劃生育等國家政策，農(nóng)村家庭小型化空巢化現(xiàn)象普遍，家庭缺乏勞動力，土地受益下降，老人收入來源有限，家庭養(yǎng)老功能不斷下降，加大農(nóng)村養(yǎng)老風險。新農(nóng)保的實施，為老年人提供一定程度的生活保障，有力緩解了家庭負擔，改善家庭生活。

3.2該政策的弊端

（1）部分險種間尚未完全實現(xiàn)有效銜接，重復參保問題嚴重

新農(nóng)保、城居保和城鄉(xiāng)居保三項社會養(yǎng)老保險覆蓋人群不同，相互間缺乏明確的轉(zhuǎn)換辦法，參保人身份發(fā)生變化，原有的保險就做廢，只能重新參加新的險種，造成重復參保問題。根據(jù)國家審計署發(fā)布的《全國社會保障資金審計結(jié)果公告》，截至2011年底，全國有2. 24萬人重復參加新農(nóng)保、城居保和城鄉(xiāng)居保三項社會養(yǎng)老保險，導致財政多補貼289. 57萬元，造成財政上的浪費。

（2）新農(nóng)?？赡軙哟笫杖氩罹?/p>

新農(nóng)保實施的目的在于減輕農(nóng)民養(yǎng)老負擔，提高農(nóng)民生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距。國家在補助上也對中西部地區(qū)進行傾斜，由于新農(nóng)保基本上以縣市為單位進行統(tǒng)籌，在中央政府確定的基本原則和最低標準之上，各地根據(jù)自身情況確定具體實施方案。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財政能力差異，不同縣市在基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶補貼、繳費檔次、個人賬戶計發(fā)系數(shù)，甚至是領(lǐng)取待遇年齡方面都可能存在不同規(guī)定。因此，各地區(qū)在待遇上會有明顯的差距。就如我們在實踐中發(fā)現(xiàn)，南京新農(nóng)保一般為1000元/年，月領(lǐng)取最低在350元，而一路之隔的安徽地區(qū)，農(nóng)民只交100元/年，每個月更只能拿到80元左右。進一步加大了地區(qū)差距。

4.對策及建議

4.1對該政策的建議

（1）擴大參保的范圍，讓更多鄉(xiāng)村群體享受新農(nóng)保政策?，F(xiàn)在新農(nóng)保政策的適用對象主要是具有本地農(nóng)村戶籍的居民，但從調(diào)查結(jié)果顯示，許多長期居住在本地的居民難以拿到本地的戶籍，從而無法享受新農(nóng)保政策。對于這一特殊人群，建議擴大參保范圍，讓長期生活在異地的農(nóng)民群眾也能享受新農(nóng)保政策。

（2）增加新農(nóng)保的繳費檔次，滿足不同層次的需要。不同收入的農(nóng)民對養(yǎng)老保障需求不同，承受的能力也不同，繳費檔次應該因地制宜，靈活多樣，讓農(nóng)民有更多可以選擇的空間。在保證國家規(guī)定的100元起步檔次的前提之下，應提高最大的繳費檔次，這不僅能使參保人員的參保積極性提高，更能體現(xiàn)出新農(nóng)保政策靈活的特性。

4.2對政府的建議

（1）強化政策宣傳，鼓勵農(nóng)民參保。從調(diào)查結(jié)果顯示，有一部分農(nóng)民不了解、甚至沒有聽說過新農(nóng)保政策，這說明政府沒有加大宣傳的力度，也沒有找到宣傳內(nèi)容的側(cè)重點，影響了政策的推廣和參保率的提高。對此，政府應加大宣傳的力度，同時發(fā)動各村村委會對政策進行進一步推廣及普及性宣傳，讓村民們能從鄰居及政府兩個渠道得到關(guān)于新農(nóng)保的信息。

（2）明確新農(nóng)保的定位，變捆綁繳費為激勵參保。由于農(nóng)民對捆綁政策不太了解，對新農(nóng)保政策產(chǎn)生了一些誤解。因此，政府和部門要進一步做好解釋和宣傳工作，同時對捆綁政策進行一定的調(diào)整。一是要明確新農(nóng)保政策的定位，新農(nóng)保是一項福利性政策，可以鼓勵子女參保，但不應強制參保。二是對子女參保開展一些激勵政策，如可以宣傳“參保就是敬老”、“繳費就是養(yǎng)老”等等，還可以通過評選“五好家庭”等方式激勵子女參保，挺高參保率。

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（作者單位：河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100）