劉延華

在十九大報告中，習近平總書記指出，建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，并強調(diào)要推進教育公平，推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育。近幾年，我國在教育方面的投入力度不斷增大，教育的均衡化發(fā)展有了較大提高。2016年全國教育經(jīng)費總投入為38888億元，是2012年的1.36倍，年均增長7.9%。雖然我國在教育方面的投入不斷增加，教育均衡化發(fā)展取得了一定的成就，但是我們必須看到我國在義務(wù)教育方面仍然存在著很多問題沒有解決。

一、我國義務(wù)教育發(fā)展存在的問題

中國義務(wù)教育法從1986年頒布實施已經(jīng)走過了30多年的時間，但是中國義務(wù)教育的發(fā)展仍然任重而道遠。

1、財政投入總體不足。改革開放四十年來，我國經(jīng)濟總量已經(jīng)達到了世界第二位，可以說傲視群雄，但是我國的財力雖然有了大幅度的提高，但是對于教育的投入?yún)s沒有達到應(yīng)有的水平。1985年世界各國教育投入占GDP比重的平均水平是5.2%，發(fā)達國家平均水平是5.5%，發(fā)展中國家平均水平是4.5%，而當年我國財政性教育投入只占2.3%。當時，中國政府定的目標是達到4%。①國務(wù)院在1993年頒發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，在這份《綱要》中確定了我國到2000年對于教育的投入要達到GDP的4%。但是這個目標直到2012年才真正實現(xiàn)，這一年我國用于教育的財政投入達2.3萬億元，首次突破2萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.28%，成為我國教育史上的一個重要里程碑。

2、城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入不均衡。從新中國一成立，我們對于農(nóng)村和城市的教育投入差距就存在。農(nóng)村的義務(wù)教育投入有一個發(fā)展過程，從一開始的“鄉(xiāng)村自給”到“分級管理，以鄉(xiāng)為主”再到“地方負責，以縣為主”，最后又變?yōu)椤肮藏斦Ｕ?，省級統(tǒng)籌”。在鄉(xiāng)村自給階段，農(nóng)村的義務(wù)教育都是靠農(nóng)民的自給自足，中央政府主要負責城市的教育投入，后來農(nóng)村教育投入雖然改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，但是由于分稅制實行之后，財力往上集中，政府更多的把資金投向了城市和工業(yè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力較低，很難保證在教育方面的公共投入。為了緩解農(nóng)民的負擔，提高農(nóng)村義務(wù)教育的投入，2000年之后我國教育投入逐步改為了“以縣為主”，提高了政府在農(nóng)村教育方面的投入力度。2005年之后，我們又逐步加大了省級財政對農(nóng)村教育的投入力度，加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，逐漸的實現(xiàn)了農(nóng)村義務(wù)教育的免費性。

3、資源分配不合理，造成“擇校熱”。由于優(yōu)質(zhì)教育資源配置的不均衡，學(xué)校之間的差別比較大，就算統(tǒng)一行政區(qū)劃內(nèi)，不同學(xué)校在學(xué)校規(guī)模、辦學(xué)質(zhì)量、硬件設(shè)施等方面都有著不小的差別。雖然教育部規(guī)定適齡兒童按照劃分的片區(qū)實現(xiàn)就近入學(xué)，但是很多家長為了讓孩子接受更好的教育，往往花費巨大購買學(xué)區(qū)房，或者通過“奧數(shù)”等各種教育培訓(xùn)的方式實現(xiàn)“擇校”。義務(wù)教育作為一種公共產(chǎn)品，應(yīng)該給每位公民平等的受教育機會和同等的教育條件，但是因為學(xué)校之間的資源差別，“就近入學(xué)”不能保證受教育權(quán)的公平，同樣，“擇校”也會因為學(xué)生家庭背景的區(qū)別而產(chǎn)生不公。從長遠來看，這種現(xiàn)象會加劇教育的不公，導(dǎo)致貧困的代際傳播，不利于低階層的人打破階層阻礙，造成階層結(jié)構(gòu)的固化；這種情況還會加劇普通家庭的負擔，很多家庭為了孩子上個好學(xué)校，往往花費巨額進行擇校；這種現(xiàn)象還會給孩子身心健康造成影響，特別是為了上個好學(xué)校，很多孩子被迫上了各種補習班提高成績，身心壓力巨大。

4、教師待遇不高，留不住人才。根據(jù)教師的工資結(jié)構(gòu)分析，教師的基本工資雖然在職稱和工作年限相同的情況下，各地區(qū)是一樣的，但是由于各地財政能力的差別，不同地區(qū)之間在績效工資和津補貼方面差別非常大，導(dǎo)致發(fā)達省市教師工資比落后地區(qū)工資水平要高，落后地區(qū)難以吸引到優(yōu)秀的教師。據(jù)統(tǒng)計，就算是同一地區(qū)，教師的工資相比較其他行業(yè)，像金融類、計算機類、技術(shù)服務(wù)類等都有著不小的差距。特別是農(nóng)村中小學(xué)，教師工資水平仍然較低，根據(jù)一項調(diào)查顯示，從鄉(xiāng)村中小學(xué)教師對目前工資收入的滿意度情況來看，25.7%的教師對其當前的工資收入表示“滿意”；53.3%的鄉(xiāng)村教師表示不滿意；21.0%的教師感到“一般”。此外，從不同地區(qū)的比較情況來看，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)的“不滿意率”分別是38.5%、71.2%、50.2%，中部地區(qū)教師比東部和西部地區(qū)分別高出32.7、21個百分點。②

二、發(fā)達國家在公共教育方面的經(jīng)驗

德國的教育曾經(jīng)在上個世紀六十年代也面臨著發(fā)展不均衡的問題，但是經(jīng)過半個世紀的努力，德國的教育均衡發(fā)展有了長足的進展。德國現(xiàn)在是由國家財政負責向教育投入，主要是由各個州來負責，然后為民眾免費提供，針對的是六歲到十五歲的青少年。除了基礎(chǔ)教育的公共性的，德國對于困難的大學(xué)生和中學(xué)生都有救助措施，并且通過法律進行規(guī)范，在1971年通過了《聯(lián)邦教育促進法》，保證了救助的嚴肅性。同時，學(xué)生在基礎(chǔ)教育階段，學(xué)習用品也是免費的，或者只需要學(xué)生承擔很少的費用，對于孩子多，家庭負擔重的家庭，也有特別的減免政策。德國的教育資源配置在各個州是比較均衡的，一般由聯(lián)邦政府負責對科研的投入和教育的援助，而對于教育的投入一般由各個州負責，各個州對于教育的資金投入、對于不同類型的學(xué)校投入都是相對比較均衡的，甚至對于弱勢群體還有對他們進行的學(xué)習援助。③所以我們可以看出，德國對基礎(chǔ)教育的投入和救助是多方面的，保證了青少年能充分享受到國家福利政策，減輕了許多低收入家庭的壓力。

法國的全民教育堅持“無歧視原則”。由于“無歧視原則”的貫徹，法國各類學(xué)校的入學(xué)率很高。1991年小學(xué)入學(xué)率達100%，成人文盲率僅為0.79%。④馬克龍政府上臺后，非常重視基礎(chǔ)教育改革，他將非常貧困的街區(qū)小學(xué)一年級班級班額減半，實現(xiàn)每班12人的小班授課規(guī)模，從而確保教師有更多精力關(guān)注每個困難家庭學(xué)生的成長。⑤

總結(jié)起來，發(fā)達國家教育發(fā)展的主要經(jīng)驗有這樣幾個方面：

1、政府的財政投入是基礎(chǔ)教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。從各個發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，各國在基礎(chǔ)教育方面的投資都是力度非常大的，促進了義務(wù)教育的均衡性和免費性，比如像日本、韓國、美國以及一些發(fā)展中國家由國家支出的經(jīng)費占到了基礎(chǔ)教育經(jīng)費的八成至九成。

2、明確區(qū)分經(jīng)費投入責任和教育管理責任。像我們國家存在的對于義務(wù)教育投入重心過低的情況，一些發(fā)達國家也曾經(jīng)存在過，比如像日本、美國也曾經(jīng)把對基礎(chǔ)教育的投入放在地方政府身上，但是這種情況造成了基礎(chǔ)教育發(fā)展緩慢。于是各國紛紛提高了對基礎(chǔ)教育的投入層次，在中央政府和地方政府之間明確了投資責任和比例，中央或者比較高一級政府要承擔著更大的責任，地方政府既有投資責任更有管理責任，例如在美國，主要的教育投入是由地方政府和州一級政府來負責，而管理責任主要由地方政府來負責。

3、保障義務(wù)教育階段老師的工資收入。教師是義務(wù)教育階段最重要的資源，各國都通過立法等手段來保護教師的收入，比如把教師的工資納入到公務(wù)員系統(tǒng)，由公共財政保證教師工資的發(fā)放。在許多國家教育經(jīng)費的指出中，教師的經(jīng)費支出可以占到八成左右。

三、推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，建設(shè)教育強國

2012年9月5日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，在此《意見》當中對于義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了具體的目標，包括學(xué)校的辦學(xué)標準、辦學(xué)經(jīng)費、教育資源、開設(shè)的課程以及教師的配置等。根據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年全國教育經(jīng)費總投入為42557億元，比上年增長9.43%。其中義務(wù)教育階段投入的經(jīng)費占到了總數(shù)的45.49%。⑥十八大以來，我們加大了對教育扶貧力度，制定了《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》，要確保義務(wù)教育階段適齡人口都能接受公平有質(zhì)量的義務(wù)教育，落實好“兩免一補”政策，進一步提高義務(wù)教育辦學(xué)水平。但是要真正使義務(wù)教育各項政策落到實處，我們還有很長的一段路要走。

1、完善財政投入機制。根據(jù)我國目前對義務(wù)教育的投入機制，中央和地方的財政權(quán)責進行了明確分工，省級政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用。今后要提高對經(jīng)濟落后地區(qū)的財政投入，加大中央對農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，對于一些特殊困難群體可以由中央財政統(tǒng)一保證；提高財政投入的透明度，進行財政撥款的公開和公示，加強對教育撥款的社會監(jiān)督，提高資金利用率；關(guān)于義務(wù)教育全國性的規(guī)章制度可以由中央統(tǒng)一制定，而對于地方義務(wù)教育的具體實施由地方政府自行根據(jù)各地情況安排。

2、均衡教育資源配置。盡管我國加大了教育投資力度，義務(wù)教育均衡發(fā)展有了長足的進步，但是我國基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村地區(qū)教育的底子薄弱，仍然需要合理配置資源，適當增加投入從而促進我國義務(wù)教育的更好發(fā)展。實現(xiàn)義務(wù)教育均衡配置，要確保各個學(xué)校擁有相似的教學(xué)條件和辦學(xué)基礎(chǔ)，實現(xiàn)教育資源的均衡配置。特別是在農(nóng)村地區(qū)和城市之間、同一地區(qū)的重點學(xué)校和普通學(xué)校之間都要實現(xiàn)教育資源的均衡分配，按照學(xué)生人數(shù)來進行資源劃分，而不是城市、農(nóng)村的區(qū)別或者重點、非重點的區(qū)別來進行分配。同時，因為農(nóng)村以及一些落后地區(qū)學(xué)?；A(chǔ)差，在政策和資源讓要進行適當傾斜，來縮小這些學(xué)校和城市、重點學(xué)校之間的差別。

3、加強學(xué)校管理體制?，F(xiàn)在我們在中小學(xué)校的管理中實施了校長負責制，但是目前由于這項制度運行時間不長，還存在各種問題。比如教育部門對于學(xué)校發(fā)展仍然干涉過多，導(dǎo)致校長負責制沒有落到實處，另一方面，由于在管理理念和個人能力上的差別，導(dǎo)致校長負責制也會造成學(xué)校管理上的混亂。今后我們必須加大對校長的選拔力度，把優(yōu)秀人才選拔到合適的崗位上來，同時要加大對校長的監(jiān)督，實行校長問責制，把校長的管理權(quán)和責任制都落實到位。同時，要完善學(xué)校的內(nèi)部管理體制，實行民主管理，校長負責制并不是校長的一言堂，要積極發(fā)揮教師和學(xué)生的積極性、主動性，聽取他們的意見，一旦形成制度，就要求教職工和學(xué)生嚴格遵守，通過制度不斷激發(fā)教職工的工作積極性，提高學(xué)生的學(xué)習效果。

4、提高教師地位，加大培養(yǎng)力度。今年1月20日，國務(wù)院通過了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，為新時期加強教師隊伍建設(shè)，提高教師地位待遇指明了方向。教師是教育的靈魂，教師的專業(yè)水平、綜合素質(zhì)決定了教育的方向，切實加強教師的培訓(xùn)教育、提高教師待遇和社會地位、改革職稱制度，關(guān)系到教師隊伍的發(fā)展，關(guān)系到中國教育的未來。具體來說，第一提高中小學(xué)教師的待遇，為老師解除后顧之憂。現(xiàn)在教師待遇普遍缺乏社會競爭力，難以吸引優(yōu)秀人才，所以上述《意見》明確提出要建立中小學(xué)教師的工資長效聯(lián)動機制，加強對教師的激勵，讓教師崗位成為吸引人才的職位，能留住優(yōu)秀人才。第二提高教師社會地位，在全社會形成尊師重道的氛圍?，F(xiàn)在我國教師的社會地位普遍不高，教師也沒有對自己職業(yè)的認同感，這都影響著教育的發(fā)展，所以必須創(chuàng)造尊師重教的社會氛圍，維護教師尊嚴，約束家長和孩子的一些過分言行，同時加強教師的德育教育，讓教師真正成為教書育人的園丁，獲得社會的一致認同。第三，加強職稱制度改革，完善教師晉升機制?，F(xiàn)在中小學(xué)教師職稱聘任制度明顯處于僧多粥少的情況，教師晉升渠道狹窄，壓力巨大，難以獲得職業(yè)幸福感，必須改革職稱制度，給教師更多的晉升機會，不讓職稱成為卡住老師幸福感的井口。

[注釋]

①農(nóng)村義務(wù)教育全免費：中國有財力承擔[N].南方周末，2005-03-10.

②馬飛，張旭.《鄉(xiāng)村教師支持計劃》背景下的教師工資待遇滿意度調(diào)查[J].上海教育科研，2017.7.

③孫進.德國促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的政策分析[J].教育發(fā)展研究，2012.7.

④李慎明.社會主義：理論與實踐[M].社會科學(xué)文獻出版社，2001.

⑤王玉玨. 法國貧困街區(qū)小學(xué)班額減半以確保基礎(chǔ)教育公平優(yōu)質(zhì)[J].世界教育信息，2017-11-17.

⑥ 2017年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201805/t20180508_335292.html，2018-05-08

（作者單位：德州行政學(xué)院科社教研部，山東 德州 253000）