周麗君

摘 要：公共政策是政府調(diào)控社會(huì)成員之間利益關(guān)系、實(shí)現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標(biāo)的重要手段之一。公共政策執(zhí)行在整個(gè)行政管理活動(dòng)中有著十分重要的地位。本文通過對公共政策執(zhí)行的基本含義及特征、公共政策執(zhí)行的過程及手段的介紹，結(jié)合分析我國基層政府在執(zhí)行退耕還林政策時(shí)出現(xiàn)的偏差，說明公共政策執(zhí)行在公共政策實(shí)現(xiàn)過程中的重要性。

關(guān)鍵詞：公共政策 執(zhí)行 退耕還林

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案，其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。

公共政策經(jīng)合法化過程確定并公布之后，即進(jìn)入了執(zhí)行階段，公共政策執(zhí)行是公共政策制定過程的延續(xù)，也是公共政策達(dá)到預(yù)期功效，解決實(shí)際問題的關(guān)鍵所在。美國政策學(xué)者艾利森認(rèn)為：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。

一、公共政策執(zhí)行的含義及特征

（一）公共政策執(zhí)行的含義

關(guān)于公共政策執(zhí)行一般有行為學(xué)派和組織學(xué)派的定義，綜合國內(nèi)外學(xué)者對公共政策執(zhí)行的定義，我們認(rèn)為，所謂公共政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，經(jīng)解釋、實(shí)施、服務(wù)和宣傳等措施與手段作用于公共政策對象，使觀念形態(tài)的公共政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)[1]。

公共政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要途徑，是檢驗(yàn)政策質(zhì)量與效果的唯一環(huán)節(jié)，是制定后繼政策的基本依據(jù)。

（二）公共政策執(zhí)行的特征

1.目標(biāo)的明確性

政策目標(biāo)好比路標(biāo)，它為政策執(zhí)行者明確了努力的方向和取得成就的標(biāo)準(zhǔn)，并確定了在一定時(shí)期內(nèi)所要達(dá)到的預(yù)期成果。政策目標(biāo)是否明確直接決定了政策執(zhí)行的成敗，而目標(biāo)含糊的政策是不可能得到有效執(zhí)行的。臺(tái)灣學(xué)者林水波說：“政策執(zhí)行的第一項(xiàng)嚴(yán)重的錯(cuò)誤，乃是決策者制定超越性或籠統(tǒng)不具體的目標(biāo)。”

2.執(zhí)行的靈活性

在政策實(shí)踐中，多數(shù)政策都屬于宏觀政策，往往著眼于整體和全局，帶有戰(zhàn)略特征，一般不會(huì)涉及操作層面的具體細(xì)節(jié)。因此，政策執(zhí)行要從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合本地區(qū)、本部門的特點(diǎn)，應(yīng)因不同的政策環(huán)境，因時(shí)制宜、因地制宜地制定切合實(shí)際的實(shí)施方案。要從總體上、趨勢上和客觀規(guī)律上把握政策的原則和精神，執(zhí)行過程進(jìn)行不斷變通和調(diào)整，才能保證政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

3.執(zhí)行的有序性

執(zhí)行的有序性是指政策執(zhí)行應(yīng)該保持一定的階段性順序和過程的連續(xù)性。政策方案的實(shí)施和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，政策執(zhí)行一旦啟動(dòng)，就要一個(gè)階段接一個(gè)階段，一環(huán)扣一環(huán)，層層推進(jìn)，依規(guī)定的次序進(jìn)行下去。政策執(zhí)行要區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，合理安排，有計(jì)劃、有步驟、分階段地推進(jìn)，注意政策執(zhí)行過程的整體性和連續(xù)性。

4.過程的動(dòng)態(tài)性

公共政策執(zhí)行通常都不是一蹴而就、一步到位的，而是一個(gè)思想和行為需要不斷調(diào)整、不斷變化、發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程。一方面，政策方案無論制定的多么好，都不可能與復(fù)雜多變的客觀現(xiàn)實(shí)完全一致；另一方面，隨著時(shí)間的推移、執(zhí)行活動(dòng)的推進(jìn)以及環(huán)境和條件的變化，政策執(zhí)行還會(huì)遇到一些新情況、新問題，根據(jù)變化了的具體情況，需要修正原定的執(zhí)行策略，這種變化和調(diào)整始終貫穿于政策執(zhí)行的全過程。

5.執(zhí)行的時(shí)限性

政策執(zhí)行的時(shí)限性不僅指政策執(zhí)行中每一個(gè)環(huán)節(jié)都有時(shí)間上的要求，還指政策執(zhí)行進(jìn)程的及時(shí)完成。絕大多數(shù)的政策對執(zhí)行中的許多階段都有一定的時(shí)間規(guī)定。同時(shí)政策執(zhí)行的時(shí)限性為政策參與者提供了統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，克服了行為的個(gè)別化，從而使政策執(zhí)行行為在時(shí)間上連貫和銜接，避免行為各環(huán)節(jié)的中斷，還要求政策執(zhí)行不能急速地進(jìn)行或緩慢地進(jìn)行。

二、公共政策執(zhí)行的過程與手段

（一）公共政策執(zhí)行的過程

政策執(zhí)行是一個(gè)系統(tǒng)的功能過程，政策執(zhí)行功效的發(fā)揮取決于政策執(zhí)行過程的民主化、科學(xué)化和現(xiàn)代化，了解政策執(zhí)行過程的基本情況，有助于把握政策執(zhí)行的一般規(guī)律。

1.政策宣傳

人的意識通常會(huì)影響人的行為，政策要有效執(zhí)行，必須首先通過政策宣傳統(tǒng)一人們的思想認(rèn)識。政策執(zhí)行者充分理解、認(rèn)同政策，明確自己在政策執(zhí)行過程中的責(zé)任與使命，政策執(zhí)行才能獲得強(qiáng)有力的執(zhí)行力量；政策對象認(rèn)同、接受政策，政策執(zhí)行才能獲得廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，從而減少執(zhí)行的阻力，政策執(zhí)行就有可能成功[2]。

2.政策細(xì)化

一項(xiàng)政策的推出，往往只是指出了實(shí)現(xiàn)政策的基本方向和基本原則，它還只是一個(gè)空洞抽象的目標(biāo)，難以付諸實(shí)施。因此，要使政策執(zhí)行順利進(jìn)行，就必須在基本原則指導(dǎo)下，對總目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化，制定具體的政策實(shí)施計(jì)劃，明確工作任務(wù)指標(biāo)，商定和落實(shí)一些具體問題，以便政策執(zhí)行者能夠準(zhǔn)確地運(yùn)用公共權(quán)力和發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)作用。

3.政策試點(diǎn)

在重大政策出臺(tái)前，為避免難以預(yù)料的重大后果所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，有必要先在小范圍內(nèi)進(jìn)行政策試驗(yàn)執(zhí)行，或稱為政策試點(diǎn)。政策試點(diǎn)可以驗(yàn)證政策，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差、修正和完善政策，不斷總結(jié)和推廣成功經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面地推動(dòng)全局政策的順利執(zhí)行。政策的試驗(yàn)選“點(diǎn)”十分關(guān)鍵，既不能隨便找個(gè)地方試試，也不能特意創(chuàng)造條件，而要選擇在全局情況中具有典型性條件的地方作為政策試驗(yàn)對象或試點(diǎn)，并且要盡可能設(shè)計(jì)多套實(shí)驗(yàn)方案，通過對照比較確定最優(yōu)方案，以獲取普遍性、科學(xué)性的結(jié)論。

4.政策推廣

在取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，政策應(yīng)在更大范圍內(nèi)實(shí)施。在政策全面實(shí)施階段，政策執(zhí)行者對政策的充分理解、對政策執(zhí)行原則的完整把握及其對各種政策執(zhí)行手段和具體操作方法的有效運(yùn)用，直接決定了政策目標(biāo)的圓滿實(shí)現(xiàn)。首先是各級政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)要依據(jù)規(guī)章制度約束執(zhí)行行為，檢查監(jiān)督執(zhí)行過程，并要統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識，以統(tǒng)一行動(dòng)來提高政策執(zhí)行的效率。其次是各級政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)要制定政策實(shí)施計(jì)劃，控制政策實(shí)施進(jìn)度，克服政策實(shí)施過程中的不利因素和偏差，特別要及時(shí)打破影響政策執(zhí)行的瓶頸。再次是在政策執(zhí)行過程的不同階段進(jìn)行追蹤評估，及時(shí)修正、補(bǔ)充和完善政策。

（二）公共政策執(zhí)行的手段

公共政策執(zhí)行的手段是指執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員為實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)而采取的貫徹落實(shí)政策的措施和方法的總和。公共政策執(zhí)行的手段主要有以下五種[3]：

1.行政手段

行政手段是指行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行公共政策所采取的行政規(guī)章制度、命令與指示、組織紀(jì)律等行政方式與手段。

2.法律手段

法律手段是指通過各種法律、法令、規(guī)章、司法、仲裁等工作，特別是通過行政立法和司法方式來調(diào)整政策執(zhí)行活動(dòng)中各種關(guān)系的方法。

3.經(jīng)濟(jì)手段

經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中各種不同的經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，以促進(jìn)政策順利執(zhí)行的方法。

4.教育手段

教育手段是注重人性，倡導(dǎo)人本管理，依靠宣傳、說服、勸導(dǎo)、精神鼓勵(lì)等方式做人的思想政治工作，把各種政策內(nèi)化為人們的信念，引導(dǎo)政策對象自覺地、主動(dòng)地去執(zhí)行公共政策。

5.技術(shù)手段

技術(shù)手段是指在采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和科技產(chǎn)品，如辦公自動(dòng)化和電子政務(wù)等，來執(zhí)行公共政策。

公共政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，是政策過程中一項(xiàng)極為復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，由于種種原因會(huì)導(dǎo)致偏離政策目標(biāo)的政策失控。因此，對公共政策執(zhí)行進(jìn)行科學(xué)地系統(tǒng)地研究將有利于提高公共政策的效能，克服因政策執(zhí)行不力而導(dǎo)致的政策失敗。

三、案例分析

（一）案例如下：

退耕還林的基本政策措施是“退耕還林，封山綠化，以糧代賑，個(gè)體承包”。退耕還林政策規(guī)定：凡是水土流失嚴(yán)重和糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的坡耕地和沙化耕地，應(yīng)按國家批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施退耕還林。對需要退耕還林的地方，只要條件具備，應(yīng)擴(kuò)大退耕還林規(guī)模，能退多少退多少。對生產(chǎn)條件較好，糧食產(chǎn)量較高，又不會(huì)造成水土流失的耕地，農(nóng)民不愿退耕的，不得強(qiáng)迫退耕。原則上，退耕還林的范圍應(yīng)限制在25度坡度以上的山地和丘陵地。退耕還林的補(bǔ)助政策主要包括兩個(gè)方面：一是國家無償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助。二是國家向退耕戶提供種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助。種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按退耕地和宜林荒山荒地造林每畝50元計(jì)算。尚未承包到戶及休耕的坡耕地，不納入退耕還林兌現(xiàn)錢糧補(bǔ)助政策的范圍，但可作宜林荒山荒地造林，按每畝50元標(biāo)準(zhǔn)給予種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助。補(bǔ)助糧食（原糧）的價(jià)款和補(bǔ)助資金由中央財(cái)政承擔(dān)。國家實(shí)施退耕還林是個(gè)好政策，然而基層政府在政策執(zhí)行的具體過程中仍不可避免地存在著一些問題。

2002年初，甘肅省會(huì)寧縣政府給老君坡鄉(xiāng)下達(dá)了2500畝的退耕還林任務(wù)。由于是第一次進(jìn)行大面積退耕還林，老君坡鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)為了趕進(jìn)度，及時(shí)完成任務(wù)，違反會(huì)寧縣政府有關(guān)規(guī)定，擅自包租了3臺(tái)推土機(jī)在柳岔村平田整地，同時(shí)還組織外村農(nóng)民替柳岔村農(nóng)民挖樹坑。老君坡鄉(xiāng)政府“包辦”退耕還林事項(xiàng)，占用補(bǔ)助農(nóng)民的錢糧，導(dǎo)致2002年柳岔村和謝岔村271戶農(nóng)民2049畝的退耕還林補(bǔ)助無法妥善解決。

（二）分析如下：

基層政府為片面追求退耕還林任務(wù)的完成，采取過多的行政手段和措施，違背了中央“尊重農(nóng)民意愿，自愿退耕還林”的文件精神，導(dǎo)致了種種不良后果，對退耕還林產(chǎn)生了負(fù)面影響。

老君坡鄉(xiāng)政府在政策執(zhí)行的過程中，急功近利，越俎代庖，為了趕進(jìn)度，提前完成任務(wù)，隨意曲解政策執(zhí)行的靈活性，無視政策執(zhí)行的有序性和過程的動(dòng)態(tài)性，在政策執(zhí)行的時(shí)限上，一味的追求進(jìn)度。政策執(zhí)行方式粗暴簡單，不聽取群眾的意見，亂用行政手段，擅自占用補(bǔ)助錢糧，一刀切推進(jìn)政策實(shí)施，導(dǎo)致了不良后果。這不僅損害了農(nóng)民利益，更失掉了民心。

退耕還林工程必須充分尊重農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民自愿選擇退耕地塊、自愿停耕、自愿選擇還林樹種、自己購買還林苗木、自己選擇管理辦法等，而政府的主要職能應(yīng)當(dāng)回歸公共服務(wù)，即引導(dǎo)農(nóng)民，提供土地適應(yīng)性信息、苗木市場供應(yīng)信息、技術(shù)服務(wù)等。

注釋：

[1] 謝明.公共政策概論.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014，第295頁.

[2] 陳卉.我國公共政策執(zhí)行研究.成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2007，第97頁.

[3] 陳慶云.公共政策分析.北京：北京大學(xué)出版社，2011，第196頁.

參考文獻(xiàn)：

[1] 謝明.公共政策概論.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

[2] 陳卉.我國公共政策執(zhí)行研究.成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2007.

[3] 陳慶云.公共政策分析.北京：北京大學(xué)出版社，2011.