劉淑萍

[提要] 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中推行PPP融資模式能有效解決建設(shè)資金的持續(xù)穩(wěn)定。本文以江蘇特色小鎮(zhèn)融資現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，分析PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的必要性與可行性，并從法律政策扶持、契約精神培育、金融支持體系構(gòu)建、專業(yè)人才培養(yǎng)等方面提出推行PPP融資模式的建議。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；PPP；融資模式；江蘇

本文系2017年江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目：“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)視角下江蘇建設(shè)特色小鎮(zhèn)策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017SJB1452）階段性研究成果

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年8月23日

PPP融資模式在我國(guó)發(fā)展以來，無論數(shù)量上還是規(guī)模上都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，尤其在推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步開展，尤其是自2016年全國(guó)推廣特色小鎮(zhèn)建設(shè)開始，PPP融資模式開始從城市的建設(shè)逐步運(yùn)用到新城鎮(zhèn)的建設(shè)之中?；诖?，本文擬分析PPP融資模式在江蘇省特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的必要性與可行性，并探討其具體運(yùn)用。

一、江蘇省特色小鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀

2016年2月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中明確提出要加快特色小鎮(zhèn)發(fā)展。江蘇省以此為契機(jī)，將特色小鎮(zhèn)的建設(shè)納入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)全省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。截至2018年8月，江蘇省分兩批次共建省級(jí)特色小鎮(zhèn)56個(gè)，國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)22個(gè)，居全國(guó)前列。

為了進(jìn)一步推進(jìn)全省特色小鎮(zhèn)的培育與建設(shè)工作，2016年12月，江蘇省政府出臺(tái)《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》，提出力爭(zhēng)3～5年時(shí)間在江蘇省分批創(chuàng)建100個(gè)左右特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)的培育和創(chuàng)建已然成為江蘇省新常態(tài)下推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，力求將其打造成為推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展動(dòng)能的重要平臺(tái)。

二、江蘇省特色小鎮(zhèn)主要融資方式

（一）常州石墨烯小鎮(zhèn)融資方式：產(chǎn)業(yè)基金+創(chuàng)投資本+金融創(chuàng)新。一方面政府主動(dòng)承擔(dān)昂貴的固定資產(chǎn)采購(gòu)費(fèi)用，使用權(quán)釋放給企業(yè)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，加快研發(fā)與市場(chǎng)化的速度；另一方面政府建立“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”的投融資服務(wù)體系，建立各級(jí)創(chuàng)投基金總規(guī)模已超20億元。

（二）南京未來網(wǎng)絡(luò)小鎮(zhèn)融資方式：政府主導(dǎo)+產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金向PPP融資方式過渡。創(chuàng)新投融資模式，設(shè)立20億元小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，發(fā)揮金融杠桿效應(yīng)，大力扶持小鎮(zhèn)人才創(chuàng)業(yè)和高科技企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。通過近年來的建設(shè)培育，政府主導(dǎo)的融資模式逐漸在弱化，未來網(wǎng)絡(luò)小鎮(zhèn)在外延化發(fā)展和建設(shè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)過程中，正順應(yīng)時(shí)代的潮流采用PPP建設(shè)模式運(yùn)作，如華誼電影小鎮(zhèn)。

（三）宿遷激光智造小鎮(zhèn)融資方式：PPP融資模式。中電建江蘇激光智造小鎮(zhèn)發(fā)展有限公司為小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)方，是由國(guó)電力建設(shè)股份有限公司、中電建建筑集團(tuán)有限公司與宿遷市城區(qū)開發(fā)投資有限公司三方通過PPP模式組建的合資公司，負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理。在小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，政府工作重點(diǎn)已經(jīng)由幫助解決資金轉(zhuǎn)向于小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招攬企業(yè)項(xiàng)目和人才。

通過以上三個(gè)特色小鎮(zhèn)的融資方式透視江蘇省特色小鎮(zhèn)融資現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)小鎮(zhèn)均存在著投融資渠道欠缺、融資模式單一等問題，大部分小鎮(zhèn)建設(shè)仍舊依托于“政府投資、招商引資”的傳統(tǒng)融資模式，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、股權(quán)眾籌、PPP模式等創(chuàng)新型融資模式尚未得到較好的運(yùn)用。

三、推進(jìn)特色小鎮(zhèn)PPP融資模式必要性與可行性

（一）必要性

1、減輕政府財(cái)政壓力。近年來，隨著地方政府性債務(wù)的收緊，鎮(zhèn)級(jí)政府的融資能力明顯受到制約，加上鎮(zhèn)級(jí)自有資產(chǎn)由于規(guī)模較小而缺乏擔(dān)保能力，各地融資能力普遍偏低，主要依托于金融機(jī)構(gòu)信用貸款，融資渠道單一、資本成本較高、資金壓力較大。PPP融資模式能夠有效綜合財(cái)政資金和社會(huì)資本，拓寬資金來源，填補(bǔ)資金缺口，降低政府負(fù)擔(dān)。

2、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資積極性。通過比對(duì)浙江、北京等地特色小鎮(zhèn)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中能有效發(fā)揮穩(wěn)定民間投資的作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資的積極性。PPP模式下，社會(huì)資本通過長(zhǎng)期持有、特許經(jīng)營(yíng)等方式獲取基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各領(lǐng)域的進(jìn)入權(quán)限，獲得相對(duì)較高的預(yù)期收益，既拓寬了社會(huì)資本的投資領(lǐng)域和發(fā)展空間，又能給社會(huì)資本帶來更多潛在的投資機(jī)會(huì)和收益。

3、降低和分散投資風(fēng)險(xiǎn)。特色小鎮(zhèn)固有的建設(shè)周期長(zhǎng)、投入資金大、運(yùn)營(yíng)成本較高、參與建設(shè)方較多等因素導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)存在著較大的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、投資與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)各參與方遵守風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，明確責(zé)權(quán)利，形成長(zhǎng)期互利目標(biāo)，構(gòu)建良性合作機(jī)制，從而降低和分散各種風(fēng)險(xiǎn)。

（二）可行性

1、政策扶持力度加大。2016年10月《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》提出將PPP模式引入特色小鎮(zhèn)建設(shè)中。2017年1月《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中可根據(jù)項(xiàng)目情況，采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，推動(dòng)項(xiàng)目落地。2017年8月14日，江蘇省設(shè)立特色小鎮(zhèn)發(fā)展基金，總規(guī)模1，000億元，其中5家商業(yè)銀行與22個(gè)小鎮(zhèn)簽署了556億元的融資項(xiàng)目。這一系列融資政策的出臺(tái)，為PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的運(yùn)用提供了有利的政策支持。

2、項(xiàng)目運(yùn)作基礎(chǔ)充分。PPP融資模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，有效減輕財(cái)政資金壓力，減小社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目信息庫(kù)數(shù)據(jù)，截止至2017年年末，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)14，424個(gè)，總投資額18.2萬(wàn)億元。其中落地項(xiàng)目主要集中于市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，PPP融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣運(yùn)用為特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)PPP融資模式提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和良好的運(yùn)作條件。例如作為全國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)排頭兵的浙江省，近年來在云棲小鎮(zhèn)、南湖基金小鎮(zhèn)、海寧皮革時(shí)尚小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中積極利用PPP融資模式的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3、投資收益穩(wěn)定。特色小鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，通過政府的號(hào)召與宣傳及企業(yè)各項(xiàng)先進(jìn)管理理念的運(yùn)用，產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)明顯，確保了穩(wěn)定的投資回報(bào)和特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)PPP融資模式下，明確的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和穩(wěn)定的財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算，均保障了項(xiàng)目投資價(jià)值的穩(wěn)定性。同時(shí)，政府在土地、稅收、信貸等方面提供政策優(yōu)惠，有效控制了成本，也滿足了投資回報(bào)的要求。因此，特色小鎮(zhèn)PPP模式運(yùn)作下實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值可以滿足社會(huì)資本的投資收益預(yù)期。

四、江蘇省推進(jìn)特色小鎮(zhèn)PPP融資模式的建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，加大政策扶持。特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要權(quán)衡各方資源的責(zé)權(quán)利，市場(chǎng)在資源配置中的作用舉足輕重，借助PPP融資模式厘清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，政府應(yīng)做好規(guī)劃、引導(dǎo)、服務(wù)等工作。PPP融資模式的順利運(yùn)作需要有清晰、完善的法律法規(guī)作保障，才能充分有效地推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的健康快速發(fā)展。同時(shí)，各地特色小鎮(zhèn)應(yīng)因地制宜完善適應(yīng)本地PPP模式的地方性法規(guī)，構(gòu)建爭(zhēng)議解決機(jī)制和契約性安排，如地方性條例、項(xiàng)目指南、示范性合同等，確保政府與社會(huì)資本合作的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。對(duì)于推行PPP融資模式的特色小鎮(zhèn)，政府可以通過減免稅等稅收優(yōu)惠方式，降低社會(huì)資本的投資成本。同時(shí)，主管部門要明確PPP融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的審批程序，做好新舊程序銜接工作，簡(jiǎn)化審批流程，提高辦事效率。

（二）加強(qiáng)培育地方政府的契約精神。契約精神是特色小鎮(zhèn)PPP模式順利運(yùn)營(yíng)的重要因素，政府及相關(guān)主管部門應(yīng)強(qiáng)化合同意識(shí)，提高契約精神，理順政企關(guān)系。在PPP融資模式推進(jìn)過程中，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變工作理念，樹立平等觀念，建立平等合作。在政府與社會(huì)資本主體的合作中強(qiáng)調(diào)平等、自由、誠(chéng)信等觀念，注重制度和政策創(chuàng)新以及工作方式創(chuàng)新，為企業(yè)營(yíng)造一個(gè)良好的政務(wù)生態(tài)環(huán)境，吸引社會(huì)資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)。另外，由于項(xiàng)目合作過程中，政府與社會(huì)資本主體均可能出現(xiàn)違約現(xiàn)象，如社會(huì)資本的中途退出、政府越權(quán)干預(yù)項(xiàng)目等，所以在特色小鎮(zhèn)PPP融資模式推進(jìn)過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)履約行為的管理，建立市場(chǎng)化的約束機(jī)制，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

（三）構(gòu)建適合特色小鎮(zhèn)PPP發(fā)展的金融支持體系。特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)PPP模式的過程中應(yīng)創(chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)融結(jié)合，拓寬融資渠道。一方面繼續(xù)發(fā)揮“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的作用，正如近日江蘇財(cái)政根據(jù)《江蘇省省級(jí)特色小鎮(zhèn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》對(duì)省級(jí)特色小鎮(zhèn)獎(jiǎng)補(bǔ)4，200萬(wàn)元一樣，為充分發(fā)揮社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)管理中的技術(shù)專長(zhǎng)和管理優(yōu)勢(shì)，根據(jù)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)考核結(jié)果實(shí)行分檔獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面積極利用省內(nèi)開發(fā)性金融平臺(tái)拓寬項(xiàng)目融資渠道。通過開發(fā)性金融平臺(tái)和政策，建立多元化的項(xiàng)目融資渠道，為特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目提供投資、貸款、租賃、證券等綜合服務(wù)，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容匹配適應(yīng)的融資方式；最后，繼續(xù)用好政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，探索產(chǎn)融結(jié)合。用好政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金能夠?yàn)樘厣℃?zhèn)發(fā)展引入創(chuàng)新項(xiàng)目，通過較少的財(cái)政資金的“種子”作用，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)杠桿效應(yīng)，提高基金對(duì)項(xiàng)目投入的規(guī)模和力度。

（四）加強(qiáng)培育專業(yè)對(duì)口儲(chǔ)備人才。特色小鎮(zhèn)PPP模式運(yùn)作復(fù)雜，其中常見的產(chǎn)權(quán)歸屬、PPP項(xiàng)目規(guī)范化管理與運(yùn)行模式等問題涉及到法律、金融、政治及項(xiàng)目管理等多方面的知識(shí)，應(yīng)加大對(duì)PPP模式和特色小鎮(zhèn)建設(shè)的治理支持力度，著力解決人才、技術(shù)缺乏等突出問題。政府部門應(yīng)結(jié)合小鎮(zhèn)自身優(yōu)勢(shì)和相關(guān)優(yōu)惠政策，以便吸引更多的專業(yè)技術(shù)、管理人才參與到小鎮(zhèn)的建設(shè)陣營(yíng)中。同時(shí)，可以做好“333工程”和“千人計(jì)劃”等管理型、技術(shù)型領(lǐng)軍人才的引進(jìn)，并且加快特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和生活配套設(shè)施的建設(shè)，為高端人才營(yíng)造一個(gè)便捷、舒適的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

五、結(jié)論

本文以三個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)為例，梳理總結(jié)江蘇省特色小鎮(zhèn)融資現(xiàn)狀，分析PPP融資模式在江蘇省特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的必要性與可行性，并從法律政策扶持、契約精神培育、金融支持體系構(gòu)建、專業(yè)人才培養(yǎng)等方面提出推行PPP融資模式的建議。本文認(rèn)為江蘇省在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)PPP融資模式過程中需要加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，加大政策扶持力度；培育地方政府的契約精神和合同意識(shí)，建立合作機(jī)制；創(chuàng)新金融支持體系，探索產(chǎn)融結(jié)合；加強(qiáng)培育專業(yè)對(duì)口儲(chǔ)備人才。

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