鄒慶國

摘 要：通過建立健全政府向第三方社會組織購買服務(wù)機制，將越來越多的社會事務(wù)交由社會組織承擔(dān)，讓社會組織成為社會管理和公共服務(wù)的主要載體，這是政府管理體制創(chuàng)新的發(fā)展方向。哈爾濱市應(yīng)加強統(tǒng)籌引導(dǎo)，建立政府購買服務(wù)的協(xié)調(diào)機制；完善對接機制，暢通購買服務(wù)渠道；實施績效目標(biāo)管理，建立健全政府購買服務(wù)監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：第三方；社會組織；政府管理；公共服務(wù)

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0098-02

近年來，哈爾濱市因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府，取得了良好效果，在政策指導(dǎo)、經(jīng)費保障、工作機制等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗。實踐證明，推行政府向社會力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，對于深化社會領(lǐng)域改革、推動政府職能轉(zhuǎn)變、整合利用社會資源、增強公眾參與意識、激發(fā)經(jīng)濟社會活力、增加公共服務(wù)供給、提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義。哈爾濱市在開展政府向社會組織購買服務(wù)方面雖然取得一定進展，但目前還處于探索和起步階段，在思想認(rèn)識、制度設(shè)計及實際操作層面上都存在薄弱環(huán)節(jié)。

一、哈爾濱市推進政府向第三方購買服務(wù)中存在的主要問題

（一）轉(zhuǎn)移放權(quán)不夠主動

對推進政府向社會組織購買服務(wù)的重要性普遍認(rèn)識不足，不能主動向社會組織購買服務(wù)。在行業(yè)調(diào)查、就業(yè)培訓(xùn)、評估審計等方面購買服務(wù)較為寬松，但對一些可轉(zhuǎn)移的審批事項仍未充分放權(quán)，轉(zhuǎn)移力度不夠。

（二）工作機制不夠健全

向社會組織購買服務(wù)的工作機制不夠健全，可操作性還不夠強。一方面表現(xiàn)為信息不對稱，購買項目對接不流暢，購買服務(wù)的具體措施和操作流程不夠清晰，目前尚未統(tǒng)一資訊平臺公布相關(guān)信息。另一方面表現(xiàn)是評估監(jiān)督機制欠缺。政府購買服務(wù)缺少評估細(xì)則，考核標(biāo)準(zhǔn)呈“三少”局面：量化指標(biāo)少、獨立公正的第三方評估監(jiān)督少、項目完結(jié)后約束措施少，直接導(dǎo)致政府購買服務(wù)在操作上難以達(dá)成預(yù)期效果。

（三）政策配套不夠完善

政府向社會組織購買服務(wù)缺乏整體規(guī)劃指導(dǎo)和政策支持，政府購買服務(wù)財政預(yù)算的剛性約束不強，難以實現(xiàn)“費隨事轉(zhuǎn)”；購買方式在實際操作上過于單一，強調(diào)逐年競標(biāo)采購，造成資源浪費。對社會組織特別是民辦非企業(yè)營業(yè)稅、所得稅、跨年度使用經(jīng)費等方面無優(yōu)惠扶持。社會組織辦公場所租金、水電費以及其他各項費用按一般商業(yè)企業(yè)收取，增加了運行成本。

二、其他城市開展政府向社會組織購買服務(wù)的有益探索與經(jīng)驗

上海、深圳、廣州等城市大力創(chuàng)新社會管理，從加快政府職能轉(zhuǎn)變、滿足社會公共服務(wù)需求出發(fā)，積極培育發(fā)展社會組織，推進政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)，取得較好的經(jīng)濟社會效果。一是出臺文件為政府購買服務(wù)提供政策依據(jù)。把基本公共服務(wù)、社會事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理等政府履職所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)等方面服務(wù)列為購買服務(wù)事項。向社會組織公布政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，確定符合資質(zhì)購買服務(wù)的社會組織目錄。二是培育社會組織為政府購買服務(wù)提供承接載體。在下放登記管理權(quán)限、降低登記準(zhǔn)入門檻、推進社會組織培育基地建設(shè)、財政扶持等政策支持下，社會組織迅速發(fā)展，形成了門類豐富、層次不同、覆蓋面廣的社會組織體系。這些社會組織在當(dāng)?shù)厣鐣裆挛镏谐袚?dān)越來越多的服務(wù)，發(fā)揮越來越重要的作用。三是形成完善的政府購買服務(wù)發(fā)展模式。上海市浦東新區(qū)、廣州市越秀區(qū)、深圳市龍華新區(qū)都成立了民間組織管理局，具體負(fù)責(zé)政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)工作。上海浦東新區(qū)建立社會組織公益服務(wù)園，出臺社會組織信用體系建設(shè)政策法規(guī)以及社會組織失信行為記錄標(biāo)準(zhǔn)，開展社會組織自律與誠信建設(shè)。深圳市龍華新區(qū)大浪辦事處社會組織孵化服務(wù)中心2014年成立以來，已成功孵化及協(xié)助34家各類社會組織完成登記成立或備案手續(xù)，專門為新登記成立的街道級社會組織提供5 000元/家的初創(chuàng)支持扶持經(jīng)費。廣州市越秀區(qū)大力扶持社會組織參與社區(qū)助殘養(yǎng)老工作，確立了政府主導(dǎo)、社會參與、公建民營、民辦公助及政府購買服務(wù)的助殘養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式，逐步形成了區(qū)、街、社區(qū)三級居家助殘養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各類社會組織積極承接政府職能轉(zhuǎn)移和政府購買服務(wù)，涌現(xiàn)了一批有影響力的社會組織和項目。引導(dǎo)社會組織設(shè)計策劃關(guān)愛服務(wù)項目，引導(dǎo)居民參與社區(qū)公益事業(yè)，通過分享、設(shè)計、創(chuàng)造公益的模式，實現(xiàn)公益最大化，使越來越多的居民享受到多樣化的社會服務(wù)。通過推進政府向社會組織購買服務(wù)，促進了社會管理體制改革，初步建立起社會服務(wù)多元供給的機制，豐富了公共服務(wù)內(nèi)容，逐步提升了政府部門工作效能。

三、推進政府向第三方購買服務(wù)的實施路徑

推進政府向社會組織購買服務(wù)是社會管理發(fā)展的必由之路，是哈爾濱市深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的迫切要求，是降低政府行政成本的重要舉措，是滿足社會服務(wù)多樣化需求的現(xiàn)實需要。針對哈爾濱市當(dāng)前政府購買服務(wù)中存在的困難和問題，提出如下對策建議。

（一）加強統(tǒng)籌引導(dǎo)，建立政府購買服務(wù)的協(xié)調(diào)機制

政府購買服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，涉及多個黨政部門和社會各層面，明確牽頭部門和各有關(guān)職能部門的職責(zé)，必須建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，確保工作協(xié)調(diào)有序高效地整體推進。從目前哈市情況看，建議成立由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，由編辦、發(fā)改委、民政、財政、審計等有關(guān)職能部門組成的政府向社會組織購買服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌推進政府購買服務(wù)工作，從財政預(yù)算和行政編制上嚴(yán)格把關(guān)，確保有效滿足社會服務(wù)，提高政府行政效能。

1.加強規(guī)劃指導(dǎo)。建議盡快編制《哈爾濱市推進政府向社會組織購買服務(wù)專項規(guī)劃》，明確哈爾濱市推進政府購買服務(wù)的中長期和階段性目標(biāo)，加強分類指導(dǎo)，確保政府向社會組織購買服務(wù)持續(xù)健康有序發(fā)展。同時，編制社會組織發(fā)展專項規(guī)劃，科學(xué)引導(dǎo)社會組織發(fā)展，為政府購買服務(wù)提供良好的承接載體。

2.保障資金投入。要求相關(guān)職能部門根據(jù)實際需要，設(shè)立向社會組織購買服務(wù)專項財政預(yù)算，明確各項購買服務(wù)投入的資金，剛性約束“費隨事轉(zhuǎn)”，引導(dǎo)政府購買服務(wù)向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。積極探索多元化資源汲取途徑，加大社會公共服務(wù)投入，保障政府購買服務(wù)的長期可持續(xù)發(fā)展。針對部分社會組織經(jīng)費緊張的情況，財政資金支付在保障資金安全的前提下，應(yīng)采取靈活的支付方式，允許分階段支付購買服務(wù)經(jīng)費，確保社會組織能順利完成服務(wù)項目。

3.大力扶持發(fā)展社會組織。通過引導(dǎo)、扶持、規(guī)范、監(jiān)管等辦法發(fā)展社會組織，主動向社會組織轉(zhuǎn)移職能，購買服務(wù)，幫助他們成長。一是加強社會組織自身建設(shè)，加大對社會組織從業(yè)人員的培訓(xùn)力度，積極引導(dǎo)扶持社會組織健全治理結(jié)構(gòu)，提升公信力，提高專業(yè)水平。二是借鑒外地成功做法，組建哈市社會組織第三方評估機構(gòu)，加快開展社會組織等級評估工作，在此基礎(chǔ)上，建立有效的社會組織信用評估制度和可公開核查的信用檔案，以評估促進社會組織自我管理和自我發(fā)展，更多地參與政府購買服務(wù)。三是以項目為抓手，加大對慈善類、公共服務(wù)類社會組織的扶持力度。積極落實國家對社會組織的扶持政策，幫助更多符合條件的社會組織取得免稅資格，減輕負(fù)擔(dān)。同時，要根據(jù)哈市政府購買服務(wù)的需要，依托各級工會、共青團、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)等樞紐型群團組織和社會組織孵化基地等資源，有針對性、有重點地培育和發(fā)展各類社會組織。

（二）完善對接機制，暢通購買服務(wù)渠道

盡快出臺政府向社會組織分類購買服務(wù)的實施細(xì)則。明確對接責(zé)任部門、對接內(nèi)容和方式等，規(guī)范和完善操作流程，從項目設(shè)立、預(yù)算申請、立項審查、匯編目錄、公布信息、項目申報、資質(zhì)認(rèn)定、競標(biāo)評審、中標(biāo)公告、簽訂合同、項目管理、評估驗收、資金撥付等各個程序進行詳細(xì)設(shè)定，明確指引政府部門和社會組織便捷操作。

1.建立多方參與的目錄制定機制。建立政府部門、第三方評估機構(gòu)、社會組織、服務(wù)對象代表共同參與的目錄制訂機制，由第三方評估機構(gòu)梳理政府應(yīng)該轉(zhuǎn)移給社會組織的職能和可購買的服務(wù)事項，建立雙向互動的服務(wù)項目確定方式，社會組織主動設(shè)計項目，通過評審后納入政府購買服務(wù)的內(nèi)容，同時建立政府購買目錄動態(tài)管理機制。每年根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，結(jié)合行政改革的推進和社會組織發(fā)展情況進行目錄調(diào)整，不斷擴大政府購買服務(wù)的比例，滿足公共服務(wù)需求。

2.建立完善信息資源服務(wù)平臺。通過市民大廈這一公共資源交易服務(wù)平臺，建立網(wǎng)上購買服務(wù)信息資源交易服務(wù)平臺、監(jiān)控平臺，定期舉辦政府部門和社會組織的供需見面會促成對接。供應(yīng)商必須采取邀請招標(biāo)、單一來源采購、競爭性談判、定向購買、詢價等多元化的政府購買公共服務(wù)方式，低成本合理確定承接的社會組織。單獨設(shè)定社會組織類別的招標(biāo)條件，避免與其他市場化的單位設(shè)置同等招標(biāo)條件。對于部分需要長期開展、有延續(xù)性的特殊服務(wù)項目，適當(dāng)延長服務(wù)年限，不必浪費人力和財力每年進行專項招標(biāo)。

3.逐步擴大政府購買服務(wù)范圍。從市場化程度較高、條件較成熟的領(lǐng)域開始，先易后難逐步推廣。如殘疾人就業(yè)培訓(xùn)、康復(fù)救助、養(yǎng)老、婦女兒童支持等領(lǐng)域應(yīng)全覆蓋，在實踐的基礎(chǔ)上逐步規(guī)范。政府購買服務(wù)應(yīng)優(yōu)先考慮弱勢群體的需要，優(yōu)先購買他們最迫切需要的服務(wù)。如貧困家庭、殘疾人員、異地務(wù)工人員等弱勢群體，以及公益服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)與培訓(xùn)服務(wù)等當(dāng)前社會普遍需要的民生服務(wù)。在推進政府購買服務(wù)的過程中，對這些急需人群、急需服務(wù)要在項目、資金上給予優(yōu)先和傾斜。

（三）實施績效目標(biāo)管理，建立健全政府購買服務(wù)監(jiān)管體系

采取業(yè)務(wù)主管部門、財政、審計、民政、監(jiān)察等相關(guān)部門與第三方專業(yè)評估機構(gòu)、專家、服務(wù)對象代表、媒體等多方共同參與的評估監(jiān)管方式，健全信息公開和社會監(jiān)督投訴制度。讓監(jiān)管貫穿于購買服務(wù)的全過程，做到事前有資質(zhì)與項目評估、事中有監(jiān)督管理、事后有績效評估。將購買服務(wù)的績效作為評估監(jiān)督的核心內(nèi)容，圍繞公共服務(wù)績效目標(biāo)的制定、服務(wù)提供、日常監(jiān)管和績效考評等環(huán)節(jié)實施績效目標(biāo)管理。建立完善獎懲和退出機制，對服務(wù)效果好、運作良好的社會組織進行激勵；對績效評估不合格甚至違規(guī)的社會組織，做出相應(yīng)處理。實行費隨事轉(zhuǎn)、人隨事走。對已經(jīng)實行政府購買服務(wù)并落實了購買資金的項目，政府年度預(yù)算中不再向政府部門另行安排用于直接提供該項公共服務(wù)的專項經(jīng)費，嚴(yán)格實行“費隨事轉(zhuǎn)”。購買轉(zhuǎn)出的事項如原設(shè)有專人專崗負(fù)責(zé)，應(yīng)督促其逐步削減編制，嚴(yán)格控制不再招聘新人，逐步實現(xiàn)“人隨事走”。