孫艷春 劉楠 楊靜

[摘 要]以長(zhǎng)春市某開發(fā)區(qū)2016年7月開始規(guī)劃建設(shè)的K綜合管廊PPP項(xiàng)目為例，依據(jù)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理理論，對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，綜合運(yùn)用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型并進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論對(duì)本項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)管理提出對(duì)策建議，以期有利于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方案的制定，進(jìn)一步控制融資風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的進(jìn)展。

[關(guān)鍵詞]PPP項(xiàng)目；融資風(fēng)險(xiǎn)；模型；風(fēng)險(xiǎn)管理

[中圖分類號(hào)]F283

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2018）06-0113-04

Abstract： This paper study of project financing risk management use Changchun k composite pipe gallery PPP project as an example since July 2016. It based on the theory of project financing risk management， one of the PPP project risk identification， and comprehensive use of analytic hierarchy process （AHP） and fuzzy comprehensive evaluation method to establish the risk evaluation model and evaluation， and according to the evaluation conclusion of the project financing risk management puts forward reliable countermeasures， in order to be helpful for project risk management plan formulation， further control the financing risk， promote the progress of the PPP project.

Keywords： PPP Project；Financing Risk；Model；Risk Management

[作者簡(jiǎn)介]孫艷春（1979-），女，副教授，研究方向：財(cái)務(wù)管理。

[基金項(xiàng)目]吉林省教育廳“十三五“規(guī)劃項(xiàng)目（吉教科文合字[2015]543號(hào)）階段性研究成果。

2015年3月以來(lái)，由于財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)和政府財(cái)政壓力等因素，政府和社會(huì)資本合作（PPP）成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)的重要形式。截至2015年3月18日，吉林省已收錄國(guó)家級(jí)及省級(jí)PPP項(xiàng)目38個(gè)，上報(bào)財(cái)政部的PPP項(xiàng)目13項(xiàng)，總投資近千億元。其中長(zhǎng)春市推出的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目涉及生態(tài)環(huán)境整治、市政基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾處理、污水處理、城市供水五個(gè)領(lǐng)域15個(gè)PPP項(xiàng)目，估算總投資額約567億元。巨大的投資體量也帶來(lái)相當(dāng)大的融資壓力，隨之而來(lái)的是融資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，它成為PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素。因此，本文以2016年長(zhǎng)春某開發(fā)區(qū)正在進(jìn)行的綜合管廊項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱K綜合管廊）所運(yùn)用PPP模式的融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，以期對(duì)該綜合管廊PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理方案的制定有所裨益。

一、長(zhǎng)春市某開發(fā)區(qū)K綜合管廊PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)介

K綜合管廊是長(zhǎng)春市某開發(fā)區(qū)2016年7月開始規(guī)劃建設(shè)的綜合管廊，全長(zhǎng)28.26公里，其中干線綜合管廊7.9公里，支線管廊14.95公里，纜線綜合管廊5.41公里。項(xiàng)目總投資57.22億元人民幣，建設(shè)投資45.79億元，土地征拆及整理費(fèi)用11.45億元，建設(shè)期3年。建成后可提供28.26公里的給水管線、熱力管線、中水管線、電力線纜、通信光纜、燃?xì)夤芫€等集約化架設(shè)空間。

由于K綜合管廊投資規(guī)模大，回報(bào)周期長(zhǎng)，為緩解政府財(cái)政壓力，籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，提高項(xiàng)目的建設(shè)水平、建設(shè)速度和運(yùn)營(yíng)管理水平，并響應(yīng)和貫徹國(guó)家關(guān)于PPP項(xiàng)目試行的文件精神，該項(xiàng)目采用PPP模式吸引境內(nèi)外社會(huì)資本，負(fù)責(zé)k綜合管廊PPP項(xiàng)目工程的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，并由長(zhǎng)春市某開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目招商工作的開展，S公司作為政府方出資代表，與中選社會(huì)資本在長(zhǎng)春組建項(xiàng)目公司，對(duì)K綜合管廊PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

二、長(zhǎng)春市K綜合管廊PPP項(xiàng)目融資模式

長(zhǎng)春市K綜合管廊PPP項(xiàng)目合作期30年，包括建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期27年。作為政府出資代表的S公司與中選社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司，注冊(cè)資金11.4億元，由政府方出資1.1億元，持股比例為10%，社會(huì)資本出資10.3億元，持股比例為90%。其中首期實(shí)繳注冊(cè)資金不低于認(rèn)繳額的50%。PPP項(xiàng)目整體采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交模式進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，經(jīng)營(yíng)部分采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”模式運(yùn)作。具體項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如下：

說(shuō)明如下：

1.長(zhǎng)春某開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)法定程序選擇符合條件的社會(huì)資本。

2.長(zhǎng)春某開發(fā)區(qū)管委會(huì)指定S公司與中選社會(huì)資本在該開發(fā)區(qū)成立項(xiàng)目公司并簽訂《合資經(jīng)營(yíng)合同》及《公司章程》，注冊(cè)資本為11.4億元，雙方持股比1：9。項(xiàng)目公司資本金不少于項(xiàng)目總投資的20%。

3.長(zhǎng)春某開發(fā)區(qū)管委會(huì)與項(xiàng)目公司簽訂PPP經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)開發(fā)和綜合管廊的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

4.項(xiàng)目公司通過(guò)金融機(jī)構(gòu)融資進(jìn)行本項(xiàng)目的投資、建設(shè)。

5.項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期，運(yùn)營(yíng)和維護(hù)綜合管廊，依法向入廊管線單位收取管線入廊費(fèi)和管廊服務(wù)費(fèi)，依法獲得政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)；以上收入用于支付經(jīng)營(yíng)成本、還本付息并獲取合理投資回報(bào)。

6.項(xiàng)目公司支付本項(xiàng)目土地征拆等前期費(fèi)用（已納入項(xiàng)目總投資），并開展《PPP協(xié)議》中所授權(quán)范圍內(nèi)各工程建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)工作。項(xiàng)目公司積極配合管委會(huì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)工作?？傮w工程由項(xiàng)目公司按照統(tǒng)一規(guī)劃、分期實(shí)施、分期驗(yàn)收的原則實(shí)施。

7.在PPP合作期滿后，項(xiàng)目公司將所有項(xiàng)目無(wú)償、完好、無(wú)抵質(zhì)押地移交給開發(fā)區(qū)管委會(huì)或指定機(jī)構(gòu)。

三、K綜合管廊PPP項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

對(duì)于投資額大、周期長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目而言，風(fēng)險(xiǎn)分配及管理是核心問(wèn)題，也是吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，長(zhǎng)春市K綜合管廊PPP項(xiàng)目包括以下六類風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)主要指由于戰(zhàn)爭(zhēng)、政權(quán)變動(dòng)的發(fā)生或政治、法律不完善而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于本項(xiàng)目而言，政治風(fēng)險(xiǎn)主要由三個(gè)方面組成：政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政策的不連續(xù)性、變化過(guò)于頻繁，法律條款的變更和政府失信于企業(yè)都會(huì)引發(fā)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。特別是2000年長(zhǎng)春匯津污水處理PPP項(xiàng)目失敗后，使社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目時(shí)更多了一份謹(jǐn)慎。

（二）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要存在于PPP項(xiàng)目融資階段和運(yùn)營(yíng)階段，基于未來(lái)經(jīng)濟(jì)情況的變動(dòng)和融資情況的不確定性而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)由市場(chǎng)利率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、融資額度不足和后續(xù)融資不確定四種風(fēng)險(xiǎn)組成。

（三）項(xiàng)目設(shè)計(jì)及建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要指在項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)階段和項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程出現(xiàn)的對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、工期及驗(yàn)收等帶來(lái)不利影響。對(duì)本項(xiàng)目而言，主要包括設(shè)計(jì)不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)、施工不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)、施工成本上漲風(fēng)險(xiǎn)、工期延誤風(fēng)險(xiǎn)和驗(yàn)收不合格風(fēng)險(xiǎn)。

（四）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，運(yùn)營(yíng)成本的升高和需求價(jià)格的變動(dòng)而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中合理的項(xiàng)目利潤(rùn)回報(bào)是吸引社會(huì)資本參與的重要因素。因此該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要包括管廊入廊價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、需求風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)水平風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)成本上漲風(fēng)險(xiǎn)和管廊設(shè)施更新不到位風(fēng)險(xiǎn)等。

（五）移交風(fēng)險(xiǎn)

移交風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生主要源于移交條件、費(fèi)用和移交政府或政府指定機(jī)構(gòu)后出現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。由于長(zhǎng)春市K綜合管廊PPP項(xiàng)目最后是移交給政府指定機(jī)構(gòu)，因此移交過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)移交條件未達(dá)標(biāo)、移交費(fèi)用超支風(fēng)險(xiǎn)和移交后設(shè)施質(zhì)量問(wèn)題等風(fēng)險(xiǎn)。

（六）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指洪水、臺(tái)風(fēng)、地震等自然災(zāi)害的發(fā)生引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，該項(xiàng)目可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)見表1：

四、K綜合管廊PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施建議

（一）確定風(fēng)險(xiǎn)分配原則和方案

考慮該P(yáng)PP模式具備平等合作各取所長(zhǎng)的特點(diǎn)，遵循《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南的通知》和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合同管理工作的通知》，本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則為核心，原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。同時(shí)，由于本項(xiàng)目公益性極強(qiáng)，各風(fēng)險(xiǎn)因素均對(duì)項(xiàng)目的公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生影響，因此針對(duì)政府方各風(fēng)險(xiǎn)的控制加以簡(jiǎn)述。

（二）融資風(fēng)險(xiǎn)管理具體措施

1.重點(diǎn)管控和預(yù)防高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目

利用AHP層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)分析得知，在眾多融資風(fēng)險(xiǎn)中，政治風(fēng)險(xiǎn)中的“企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)”是最令項(xiàng)目參與方擔(dān)心的問(wèn)題，也是以前諸多PPP項(xiàng)目失敗案例的重要原因。長(zhǎng)沙空港城和武漢東湖開發(fā)區(qū)光谷火車站東廣場(chǎng)PPP項(xiàng)目也得出相同的結(jié)論，即政府在與社會(huì)資本合作過(guò)程中，仍然占主導(dǎo)地位，“政府的信用水平”起到牽一發(fā)而動(dòng)全局的作用。因此在本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，對(duì)政府與社會(huì)資本合作中的合同協(xié)議提出了更高的要求，通過(guò)嚴(yán)密的合同條款約束合作雙方嚴(yán)格履約。

2.把握設(shè)計(jì)方案是實(shí)際控制工程造價(jià)的關(guān)鍵

在本項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算中，排在第二位的即是項(xiàng)目設(shè)計(jì)及建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，特別是設(shè)計(jì)不當(dāng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)成為控制工程造價(jià)的關(guān)鍵。因此本項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)應(yīng)把握設(shè)計(jì)關(guān)，由長(zhǎng)春市某開發(fā)區(qū)管委會(huì)委托，與SPV公司簽訂合同，確定設(shè)計(jì)方案的可行性和科學(xué)性。

3.創(chuàng)設(shè)多渠道投資回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制

基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理的回報(bào)機(jī)制是吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要方面，根據(jù)長(zhǎng)春某開發(fā)區(qū)K綜合管廊PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況，管委會(huì)制定如下項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，并力爭(zhēng)從多渠道回報(bào)社會(huì)資本，以保障項(xiàng)目的最低收益率。

（1）運(yùn)營(yíng)和維護(hù)綜合管廊：向入廊管線單位收取入廊費(fèi)和管廊服務(wù)費(fèi)并獲得政府給予的可行性缺口補(bǔ)助。

（2）運(yùn)營(yíng)和維護(hù)市政道路及附屬設(shè)施：獲得政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)。

（3）協(xié)助管委會(huì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)工作：獲得產(chǎn)業(yè)開發(fā)績(jī)效服務(wù)費(fèi)。

（4）以上收入用于支付經(jīng)營(yíng)成本、還本付息、回收投資、繳納稅費(fèi)，并獲取合理利潤(rùn)。

（5）在PPP合作期內(nèi)，根據(jù)適用法律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城市發(fā)展及需求狀況，給予項(xiàng)目公司符合相關(guān)法律、政策規(guī)定的優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼。

4.完善相關(guān)配套安排

在該P(yáng)PP項(xiàng)目合作期內(nèi)，長(zhǎng)春某開發(fā)區(qū)管委會(huì)向項(xiàng)目公司提供以下配套支持：

（1）落實(shí)項(xiàng)目具體工作內(nèi)容及投資規(guī)模，開展建設(shè)項(xiàng)目前期決策（立項(xiàng)、可行性研究等工作）。

（2）組織區(qū)域征地拆遷工作，保證工程按時(shí)開工。

（3）爭(zhēng)取相關(guān)支持政策，落實(shí)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，保障項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度。

（4）設(shè)立本PPP項(xiàng)目財(cái)政專戶，用于承接各類補(bǔ)助、補(bǔ)貼、政策支持類資金，支付項(xiàng)目購(gòu)買服務(wù)費(fèi)，并列入預(yù)算，保障項(xiàng)目支付。

（5）長(zhǎng)春某開發(fā)區(qū)管委會(huì)相關(guān)主管部門，對(duì)本項(xiàng)目涉及的發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、價(jià)格、稅收、環(huán)境保護(hù)等管理和審批事項(xiàng)，為項(xiàng)目公司提供相應(yīng)的支持和保障。

5.拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)財(cái)金113號(hào)文件第24條第1、2款規(guī)定，項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未按照項(xiàng)目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項(xiàng)目合同。由于PPP項(xiàng)目資金投入量較大，社會(huì)資本應(yīng)積極拓寬融資渠道、降低融資風(fēng)險(xiǎn)。

首先面臨的是項(xiàng)目自有資本金的籌集。對(duì)本項(xiàng)目而言，社會(huì)資本共出資10.3億元，持股比例為90%，并且首期實(shí)繳注冊(cè)資金不低于認(rèn)繳額的50%。社會(huì)資本可靈活運(yùn)用基金、信托等融資工具降低項(xiàng)目資本金融資風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)資本還應(yīng)充分了解各類創(chuàng)新融資工具的特點(diǎn)和發(fā)行條件，通過(guò)不同融資工具的合理運(yùn)用和有效組合，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。對(duì)本項(xiàng)目而言，建設(shè)期3年，項(xiàng)目在建設(shè)期可以通過(guò)項(xiàng)目收益?zhèn)ㄆ睋?jù)）進(jìn)行融資，項(xiàng)目建成后即通過(guò)資產(chǎn)證券化方式融資。另外，可針對(duì)金融機(jī)構(gòu)給定的融資期限短于PPP項(xiàng)目合作期限帶來(lái)的再融資風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本除應(yīng)在財(cái)務(wù)方案中對(duì)于相應(yīng)的融資成本予以合理考慮外，還應(yīng)在項(xiàng)目融資方案計(jì)劃中提早作出部署安排，以免影響項(xiàng)目正常運(yùn)作，招致違約處罰風(fēng)險(xiǎn)。

總之，PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的控制需要根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中影響因素較大的因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并采取相應(yīng)的措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，這樣才能有助于PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的進(jìn)程。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）