崔浩 張蕾

摘 要：跨行政區(qū)域協(xié)作治理保護生態(tài)環(huán)境是建設美麗中國的重要內(nèi)容之一。建設美麗中國要求實現(xiàn)跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體利益的最優(yōu)化、實現(xiàn)跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境公平和生態(tài)環(huán)境安全、協(xié)作治理跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境。跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國的機制由信息共享機制、利益共享機制、行為約束機制、政策協(xié)調(diào)和協(xié)商溝通等機制構(gòu)成。

關鍵詞：跨行政區(qū)域；協(xié)作共建；美麗中國；機制

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0025-03

面對環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，黨的十八大要求“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”?？缧姓^(qū)域生態(tài)環(huán)境保護是建設美麗中國的重要內(nèi)容，協(xié)作治理跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題是共建美麗中國的重要途徑，推進美麗中國建設需要建構(gòu)完善的跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國機制。

一、跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國的動因

建設美麗中國是一項整體性、系統(tǒng)性工程，涉及范圍廣、區(qū)域大，要求各行政區(qū)域打破原有的行政界限，通過區(qū)域協(xié)作來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的效益最優(yōu)化，地方政府在跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中必須從“分界而治”走向協(xié)作協(xié)同治理。

1.跨行政區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要

經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境是密切聯(lián)系的整體，經(jīng)濟發(fā)展為生態(tài)環(huán)境保護提供物質(zhì)基礎，可以促進社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的實現(xiàn)；生態(tài)環(huán)境保護是促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、改善社會生產(chǎn)生活的保證。良好的自然生態(tài)環(huán)境能夠促進經(jīng)濟增長和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。中國經(jīng)濟的高速發(fā)展面臨著資源環(huán)境壓力和生態(tài)安全壓力的加大，依靠大量消耗資源支撐的經(jīng)濟增長，不僅使資源供需矛盾更加突出，也制約了經(jīng)濟增長質(zhì)量和經(jīng)濟效益的進一步提高。改革開放以來的很長一段時期，中國經(jīng)濟增長呈現(xiàn)典型的“高投入、高耗能、高污染和低效率”的粗放型特征，高速經(jīng)濟增長消耗了大量的能源資源并導致嚴重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，資源的支撐力和環(huán)境的承載力受到極大的威脅與挑戰(zhàn)。建設美麗中國，保護生態(tài)環(huán)境、建立資源節(jié)約型與環(huán)境友好型生產(chǎn)方式，實現(xiàn)人與自然、人與環(huán)境的和諧發(fā)展，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。

目前，我國跨行政區(qū)域的經(jīng)濟合作日益緊密、經(jīng)濟交往日益頻繁，同時，經(jīng)濟地理變遷面臨著歷史上最大的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。區(qū)域經(jīng)濟關聯(lián)的增強使得跨界污染問題加重，跨行政區(qū)環(huán)境污染影響凸顯，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境壓力成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的共同瓶頸。因此，加強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的合作，要求重新審視經(jīng)濟利益與生態(tài)環(huán)境利益的沖突，在區(qū)域經(jīng)濟合作基礎上開展生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理保護，實現(xiàn)環(huán)境信息的交流共享。在跨行政區(qū)域經(jīng)濟合作中納入環(huán)境合作內(nèi)容，使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護合作相互銜接，促進不同地區(qū)間的協(xié)同發(fā)展。

2.跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體利益最優(yōu)化的現(xiàn)實需要

生態(tài)環(huán)境具有整體性強、關聯(lián)度高的特點，行政區(qū)域的劃分無法分割生態(tài)環(huán)境的整體性。由于生態(tài)環(huán)境資源效益的外溢性使地方政府很難自覺走向協(xié)作保護，一個理性“經(jīng)濟人”只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外就有可能產(chǎn)生搭便車行為。沒有明確界定產(chǎn)權(quán)的跨區(qū)域自然環(huán)境作為公共資源，相關地區(qū)的政府都會對這些公共資源進行爭奪，區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、社會公眾都有權(quán)使用，但過度使用的后果卻由社會集體承擔。

環(huán)境問題的實質(zhì)是私人生產(chǎn)的外部成本由社會承擔其結(jié)果，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題是經(jīng)濟利益極端化的結(jié)果，是經(jīng)濟利益與環(huán)境利益沖突的直接體現(xiàn)，是經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的平衡失當。從跨區(qū)域來看，由于環(huán)境污染和環(huán)境破壞產(chǎn)生的危害后果具有遲滯性，環(huán)境污染物具有遷移、累積、長期性等特點使環(huán)境污染影響具有時空差，相鄰區(qū)域的自然環(huán)境資源的開發(fā)利用權(quán)利與保護義務的分配很少考慮自然環(huán)境的跨區(qū)域價值，從而導致環(huán)境資源使用者為尋求利用環(huán)境資源的利益最大化往往忽視跨區(qū)域整體環(huán)境利益，導致跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的“公地悲劇”。因此，建設美麗中國要求樹立跨行政區(qū)域的整體性生態(tài)環(huán)境效益理念，既重視生態(tài)環(huán)境的區(qū)域內(nèi)使用價值和經(jīng)濟效益，重視其內(nèi)在價值和環(huán)境效益，也要重視區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，實現(xiàn)跨行政區(qū)域的整體效益的最大和最優(yōu)。既要考慮經(jīng)濟活動的內(nèi)部效益，也要考慮經(jīng)濟活動的外部效益，擴大經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境保護的正外部效益、減少負外部效益。

3.實現(xiàn)跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境公平的需要

環(huán)境公平是“不同人群之間有關環(huán)境風險的分配以及對這些分配的政策反應”[1]，強調(diào)環(huán)境法律和環(huán)境政策在實體內(nèi)容上對環(huán)境權(quán)益分配的平等，以及實踐中的環(huán)境使用權(quán)利與環(huán)境保護義務的對等，它體現(xiàn)在環(huán)境利益與環(huán)境負擔應當公平地分配，做到“誰污染誰治理”，公平保護公眾環(huán)境利益，讓公眾能均享環(huán)境保護成果；體現(xiàn)在環(huán)境利用保護中的權(quán)利與義務一致，做到“誰受益誰買單”，社會公眾能平等享有環(huán)境權(quán)利并承擔一定的環(huán)境義務；體現(xiàn)在環(huán)境經(jīng)濟效益與社會效益、環(huán)境責任的統(tǒng)一，做到“誰使用誰付費”，使環(huán)境價值真正體現(xiàn)公正性。

跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境公平是我國國內(nèi)一定區(qū)域和空間范圍的環(huán)境公平，強調(diào)我國國內(nèi)當代人之間在自然環(huán)境權(quán)益分配上的公平，解決的是我國國內(nèi)跨行政區(qū)域環(huán)境不公現(xiàn)象引起的環(huán)境惡化、生態(tài)危機問題。當下，由于我國不同區(qū)域、不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，不同地區(qū)、不同群體之間有著不同的環(huán)境利益需求。在一些地區(qū)環(huán)境利益是一項緊迫的需求，而在另一些地區(qū)經(jīng)濟利益則可能是一項緊迫的需求。因此，“要求在環(huán)境利益上的絕對公平，可能會違背民主原則和緊迫性需求優(yōu)先原則”[2]?？缧姓^(qū)域生態(tài)環(huán)境公平要求在環(huán)境保護的制度安排和政策設計上要體現(xiàn)不同區(qū)域的經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的公平、環(huán)境利益與環(huán)境責任的公平、環(huán)境保護成果的公平分享；同時，要防止各種跨區(qū)域“污染轉(zhuǎn)移”，防止“與鄰為壑”式的經(jīng)濟行為，防止將環(huán)境污染后果轉(zhuǎn)嫁給相鄰地區(qū)或河流湖泊下游地區(qū)，防止將城市污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)。

4.實現(xiàn)跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全的需要

“環(huán)境安全從本質(zhì)上看是一種狀態(tài)，是人們持續(xù)穩(wěn)定地利用生態(tài)環(huán)境的同時，又使人類發(fā)展賴以依存的生態(tài)環(huán)境基礎不遭受毀滅性破壞的狀態(tài)?！盵3]人類不正當?shù)靥幚砼c自然環(huán)境之間的關系而引起的生態(tài)環(huán)境失衡是影響環(huán)境安全的主要原因。環(huán)境安全問題的存在是自工業(yè)文明至今人類征服自然活動非理性擴張和惡性膨脹的結(jié)果。環(huán)境安全在整個國家安全體系中處于舉足輕重的地位，社會安全、政治安全和軍事安全是國家安全的核心，它們都建立在經(jīng)濟安全和環(huán)境安全的基礎上，“與其他安全問題相比，環(huán)境安全不僅具有整體性、不可逆性、長期性和全球性特點，而且更具有人類社會與自然界互為依托生存的意義?！盵3]

環(huán)境安全是人類利益的依靠，同時人類利益的膨脹存在破壞環(huán)境安全的可能性，保護環(huán)境安全與人類的自然環(huán)境利益需求之間一直處于矛盾的狀態(tài)。保持生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)、防止生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化和自然資源的減少、提升可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境支撐能力，是全人類的共同任務。生態(tài)系統(tǒng)的整體性使得任何局部性環(huán)境破壞都有可能引發(fā)全局性的災難，甚至危及整個國家和民族的存亡。一些小范圍、局部性的環(huán)境問題如果不能及時解決就有可能逐漸蔓延擴大成為大范圍、跨區(qū)域甚至全國性的環(huán)境問題，如大氣環(huán)境污染問題。全球性環(huán)境安全問題使世界各國基于廣泛的共同利益而一起應對，對溫室效應、臭氧層破壞、全球氣候變化等問題需要全球共同治理。在一國之內(nèi)，一個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境災難有可能會危及相鄰地區(qū)，生態(tài)危機的成本具有外溢性，在生態(tài)環(huán)境安全上不同行政區(qū)域的利益休戚相關。因此，共同治理環(huán)境污染、確保跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境安全是確保經(jīng)濟安全、社會安全乃至國家安全的重要基礎。

二、跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國的機制構(gòu)成

跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國機制是不同行政區(qū)域的政府、企業(yè)、社會團體和公眾共同參與生態(tài)環(huán)境保護，在共同治理跨行政區(qū)域大氣污染、水污染、生活環(huán)境污染的過程中形成的合作、協(xié)調(diào)和共享機制。跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國機制的主導者是政府，企業(yè)、社會團體和公眾是重要的參與者?？缧姓^(qū)域協(xié)作共建美麗中國的機制以解決跨行政區(qū)域政府間的環(huán)境信息不對稱、環(huán)境利益差異、合作動力不足和約束非合作行為為目的，包括在跨行政區(qū)域間建成環(huán)境信息共享機制、環(huán)境利益共享機制、環(huán)境行為約束機制、環(huán)境政策協(xié)調(diào)機制和協(xié)商溝通機制等。

信息共享機制。在共建美麗中國的過程中，跨行政區(qū)域協(xié)作關系的形成和鞏固需要不同地區(qū)之間在生態(tài)環(huán)境信息上進行共享，最重要的是生態(tài)環(huán)境保護決策與規(guī)劃信息的共享，在此基礎上各區(qū)域才有可能在協(xié)商的基礎上形成相互支持、相互配合的生態(tài)環(huán)境保護政策，各地區(qū)之間的政策內(nèi)容才能避免自利，政策執(zhí)行才能避免沖突。區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境信息對稱有利于各區(qū)域合作主體進行科學決策，有利于實現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境資源配置達到最佳狀態(tài)?？缧姓^(qū)域之間的政府環(huán)境信息應充分公開，以增加跨區(qū)域合作共建的可預測性，最大限度地減少由于信息封閉而導致的合作風險。因此，跨行政區(qū)域政府間協(xié)作共建美麗中國機制的建立，首先要建立跨行政區(qū)域地方政府之間的信息共享機制，通過各種信息渠道定期將本地區(qū)的相關生態(tài)環(huán)境信息予以發(fā)布，實現(xiàn)跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息共享。這樣既可以有效遏制生態(tài)環(huán)境建設中的地方保護主義，避免跨區(qū)域跨流域生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件的發(fā)生，又可以打破跨行政區(qū)域合作的壁壘，實現(xiàn)不同行政區(qū)域真正協(xié)作共建美麗中國。

利益共享機制。在經(jīng)濟領域利益共享機制是由勞動、資本、技術等要素的合理流動以及區(qū)域合作兩個方面構(gòu)成的，它包括兩層含義：一是指國家通過政策調(diào)整，使同一產(chǎn)業(yè)的差別利益在不同地區(qū)之間實現(xiàn)合理分配，盡可能照顧不同地區(qū)經(jīng)濟利益；二是通過調(diào)整政策，使不同產(chǎn)業(yè)的利益在不同地區(qū)實現(xiàn)合理分享。與經(jīng)濟領域利益共享機制不同，生態(tài)環(huán)境領域的“利益共享機制”具有以下特點：第一，需要中央政府生態(tài)環(huán)境政策的指導，需要協(xié)調(diào)國家生態(tài)環(huán)境政策與區(qū)域間生態(tài)環(huán)境政策之間的關系；第二，強調(diào)地區(qū)之間在生態(tài)環(huán)境保護、合作治理的基礎上實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益的區(qū)域共享，打破地區(qū)之間分割治理或“與鄰為壑”式的治理，形成統(tǒng)一、開放的跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護治理體系；第三，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益共享的形式多種多樣，既可以生態(tài)補償機制實現(xiàn)一個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境比較優(yōu)勢，也可以通過優(yōu)化生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)布局、突顯一個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢實現(xiàn)其生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟效益和社會效益；第四，生態(tài)環(huán)境領域的“利益共享機制”強調(diào)區(qū)域之間在市場關系基礎上形成協(xié)調(diào)合作關系，在平等、互利和協(xié)作的基礎上共同保護跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

行為約束機制。為了防止跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中的投機行為，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作共建關系的健康發(fā)展，需要建構(gòu)跨行政區(qū)域環(huán)境合作行為的約束機制。在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作共建章程中明確共建各方的權(quán)利、責任、義務，設定對共建不作為行為的責戒條款，包括跨區(qū)域協(xié)作共建各方在環(huán)境合作過程中應遵守的規(guī)則、違反跨區(qū)域協(xié)作條款應承擔的責任、對違反跨區(qū)域協(xié)作共建規(guī)則所造成的生態(tài)環(huán)境危害以及其他損失應做的經(jīng)濟賠償規(guī)定；建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作解決沖突的協(xié)調(diào)協(xié)商機制，解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作共建中的矛盾和沖突。中央政府通過相關政策和法規(guī)對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作共建關系進行規(guī)范，對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作中的非規(guī)范行為做出懲罰性制度安排。中央政府是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作政策的制定者和生態(tài)環(huán)境利益的協(xié)調(diào)者，用政策手段對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理給予鼓勵和支持，設立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護基金，對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)給予政策支持。建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與建設開發(fā)的專家咨詢評估機構(gòu)，完善公眾參與的評價制度，對重大生態(tài)環(huán)境項目進行公開公示評議。

政策協(xié)調(diào)機制。政策協(xié)調(diào)是形成跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國的重要基礎，以跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境政策的制定和實施為依托，建立跨行政區(qū)域間的橫向合作共建關系。在涉及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境發(fā)展總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)功能區(qū)建設、生態(tài)環(huán)境公共物品與服務提供等方面的政策制定之前，都要在跨行政區(qū)域之間實現(xiàn)決策信息共享，建立區(qū)域間聯(lián)合調(diào)研與論證制度，廣泛征求專家和社會公眾意見，保證政策公平和決策科學化。在生態(tài)環(huán)境政策實施過程中，區(qū)域之間地方政府應該加強執(zhí)行合作，減少政策執(zhí)行阻力，及時反饋政策實施和執(zhí)行中的各種問題，為完善和改進后續(xù)政策提供科學依據(jù)。以政策協(xié)調(diào)發(fā)展特色優(yōu)勢生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的整體升級發(fā)展，為建設美麗中國提供良好政策導向。

溝通協(xié)商機制。在跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國過程中，各行政區(qū)域的財政實力、戰(zhàn)略定位、發(fā)展速度與潛力、自然生態(tài)環(huán)境等都不相同，但為了實現(xiàn)跨行政區(qū)域協(xié)作共建的可持續(xù)性與高效性，必須建立跨行政區(qū)域之間平等互動的溝通協(xié)商機制，形成能夠反映各方利益、愿望和訴求，暢通和拓寬各方利益表達渠道，兼顧各方正當利益，維護區(qū)域發(fā)展利益的可持續(xù)發(fā)展運行機制。在各參與方相互尊重的前提下，共同協(xié)商解決和應對跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境發(fā)展面臨的重大問題，實現(xiàn)跨行政區(qū)域決策的科學化與民主化，推動跨行政區(qū)域政府合作的良性發(fā)展。

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