杜俊濤

摘 要：現(xiàn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)水平不斷提高，各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也更為完善，但是在開發(fā)速度不斷加快的背景下，土地資源的利用與管理暴露出較大問題，無法與城鎮(zhèn)建設(shè)保持協(xié)調(diào)，已經(jīng)成為限制城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的重要因素。面對此類問題，需要確定發(fā)生原因，基于實際情況，針對不同問題來采取相應(yīng)措施進行處理，編制可行性高的管理方案，從根本出發(fā)做好管理優(yōu)化，進一步推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，本文就此進行了簡單分析。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地管理；耕地保護

1 城鎮(zhèn)土地利用管理失范的主要成因

1.1 農(nóng)村集體土地權(quán)屬不明晰

1.1.1 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺， 沒有處置權(quán)。

按照憲法和土地管理法及土地承包法， 村民對集體所擁有的土地， 既不能出賣， 也不能轉(zhuǎn)讓， 村民的集體土地所有權(quán)是殘缺不全的， 以至于有相當(dāng)多的村民， 甚至是一些官員和經(jīng)濟學(xué)家， 都認為農(nóng)村的土地是歸國家所有的。 這種殘缺的集體土地所有權(quán)， 排斥了村民集體在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自主支配權(quán)和在征地過程中的議價權(quán)， 從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化凈福利的權(quán)力， 造成數(shù)以千萬計的農(nóng)民在失去土地的同時， 沒有獲得相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)崗位和社會保障， 更沒有轉(zhuǎn)化為城市居民 。

1.1.2 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體界定不清。

根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度， 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體間界定非常模糊。 根據(jù)《憲法》和《民法通則》規(guī)定， 集體所有土地產(chǎn)權(quán)的歸屬是不明確的。 另外， 根據(jù)《土地管理法》規(guī)定， 土地可以屬于村民委員會所有， 也可以屬于村民小組所有。 因此， 在土地產(chǎn)權(quán)確定的具體實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問題。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家機關(guān)， 許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有集體經(jīng)濟組織， 究竟誰是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表也就模糊不清了；村民小組雖是基礎(chǔ)， 但沒有法律地位、經(jīng)濟核算形式和辦公地點， 有的甚至連小組長也沒有， 遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。

2 城鎮(zhèn)化進程中土地管理問題分析

2.1 土地浪費嚴重

土地資源作為城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展研究對象，想要提高對其的開發(fā)利用，就需要基于實際情況，對現(xiàn)有不同類型土地資源進行科學(xué)劃分，并采取相應(yīng)對策進行處理，以最小的代價來獲取最大的利益。但是現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進程中對土地資源的管理并不到位，存在嚴重的浪費現(xiàn)象，土地開發(fā)利用不合理，再加上管理粗放，必定不能充分發(fā)揮出土地資源相對應(yīng)的潛力。尤其是很多地方政府將重點放在新區(qū)、開發(fā)區(qū)的建設(shè)上，但是管理模式并未更新，再加上經(jīng)濟實力較低，導(dǎo)致很大一部分開發(fā)區(qū)資金無法準(zhǔn)時到位，使得大面積規(guī)劃的土地?zé)o法有效利用，處于長期擱置狀態(tài)，造成土地資源浪費。

2.2 農(nóng)民權(quán)益受損

城鎮(zhèn)化建設(shè)水平越高，便可以為當(dāng)?shù)貛碓酱蟮慕?jīng)濟收入，這樣很多地方政府在利益驅(qū)使下，降低了對自身行為的約束性，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)越權(quán)行為，侵害到農(nóng)民切身利益。例如以公共利益為緣由，強制征收土地耕地，無視農(nóng)民意愿，采取非市場化手段以低價將農(nóng)民集體用地征收后，再以高價轉(zhuǎn)賣給潛在購買者?；蛘呤且哉щy為借口，對失地農(nóng)民就業(yè)安置問題視而不見，不采取任何措施解決，加速當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與政府之間的矛盾 。并且，存在大量的情況是在政府征收土地后，無法及時向農(nóng)民提供對應(yīng)經(jīng)濟補償，嚴重侵害了農(nóng)民權(quán)益，造成農(nóng)民失業(yè)失地，不僅無法保證其生活穩(wěn)定性，甚至還會產(chǎn)生群體性事件，為后續(xù)發(fā)展埋下重大隱患。

2.3 占用耕地不當(dāng)

基于城鎮(zhèn)區(qū)域建設(shè)特點，為加快建設(shè)進程，更好的實現(xiàn)各項目開發(fā)，必須要做好項目與耕地之間關(guān)系的控制。很多地區(qū)對耕地管理不當(dāng)，違背了土地利用總體規(guī)劃以及基本農(nóng)田保護規(guī)劃要求，為開發(fā)更多項目，亂占耕地、未批先建，存在大量的違法用地情況，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地保護之間矛盾日益沖突。耕地使用需要貫徹“占補平衡”原則，但是在實際建設(shè)中，很多項目為追求有利地理位置，往往占用的是肥沃良田，最終補上的確實差地，無法滿足耕種需求，數(shù)量平衡的背后存在嚴重的質(zhì)量問題。并且，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進程不斷加快，且工業(yè)化發(fā)展迅速，周邊大量建廠生產(chǎn)，雖然能夠帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平，但是對耕地的污染程度也不斷提高，無法保證耕地安全與農(nóng)產(chǎn)品安全，在很大程度上限制了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展。

3 完善城鎮(zhèn)土地利用管理的對策與建議

3.1 科學(xué)制定并嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃

在現(xiàn)實中的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，土地利用規(guī)劃缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、政策性和前瞻性，不能夠優(yōu)化配置土地資源，造成了土地資源的浪費。為了避免這一現(xiàn)象，必須要科學(xué)合理的編制土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃要體現(xiàn)出節(jié)約以及集約用地的要求，還要調(diào)整原有的用地結(jié)構(gòu)和布局，配合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)和社會文化結(jié)構(gòu)，在循環(huán)經(jīng)濟理論的指導(dǎo)下進行合理規(guī)劃。

3.2 完善土地征收的補償制度，切實保障農(nóng)民的切身權(quán)益

首先就是要在憲法中明確土地征收并補償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，為以后的土地征收并補償提供科學(xué)合理可靠的法律依據(jù)。與此同時，還要明確界定公共利益的內(nèi)涵，避免政府相關(guān)部門再次發(fā)生越權(quán)行為，避免政府的強行征地。然后要做的就是提高征用土地的公開透明度，在全國范圍內(nèi)普遍推進土地管理法和國家推進征地預(yù)告的管理方法。在必要的情況下還要將部分程序的順序前移到報批前，保證農(nóng)民享有充分的參與權(quán)與知情權(quán)。其次政府要努力探索一條不僅與市場機制相掛鉤而且與市場機制相適應(yīng)的征地補償新機制。還有就是政府要積極探索研究征地安置的多種方式和方法。

3.3 建立比較完善的土地流轉(zhuǎn)制度

（1）建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)機制，可以允許農(nóng)村土地在合法范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

（2）發(fā)展培育各種為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，還要建立調(diào)節(jié)機制，避免土地使用權(quán)過分集中、壟斷和不公平的現(xiàn)象。

（3）建立并完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費標(biāo)準(zhǔn)，以國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費為標(biāo)準(zhǔn)。四是要建立一個合理的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配機制，不僅確保集體的利益不流失，還要確保其有利于社會，有利于造福人民。在總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，促進土地管理法等相關(guān)法律的修改和完善，從而從根本上保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所出現(xiàn)的問題有一個科學(xué)合理的法律依據(jù)。

3.4 整合土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

首先要充分發(fā)揮用地的功能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散過度的局面，提倡建造更多的多層式或高層式公寓或小區(qū)來代替院落式居民點和底層式別墅，充分提高建設(shè)的容積率。要改善行業(yè)分布不合理的現(xiàn)象，實現(xiàn)土地的最大效能。然后要引導(dǎo)農(nóng)民居住的適度集中，要有計劃有步驟的推進農(nóng)村居民點的整合，引導(dǎo)農(nóng)民的居住房向規(guī)劃的居民點集中。最后加強農(nóng)村耕地的整合，形成較有規(guī)模和影響力的農(nóng)田區(qū)，增加水利設(shè)施的設(shè)置，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

4 結(jié)束語

隨著我國城鎮(zhèn)化的加快，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程當(dāng)中出現(xiàn)了有關(guān)土地利用和管理的種種問題。這些問題涉及的方面眾多，不僅影響了我國居民的合法權(quán)益，還影響了城鎮(zhèn)建設(shè)布局和土地利用結(jié)構(gòu)，甚至還有非法交易。針對這些問題，我們要引起重視，要仔細研究，要加快改善和落實相關(guān)法律和政策。只有在清醒認識當(dāng)前問題并積極采取有針對性的措施來解決的基礎(chǔ)上才能妥善解決這些問題，從而促進我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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