課題組

摘 要：隨著我國外匯管理改革步伐的日益加快，外匯管理工作在穩(wěn)中求進、不斷完善原有行政監(jiān)督管理框架的同時，將簡政放權向縱深推進，積極探索構建外匯市場自律機制，將越來越多的一線業(yè)務管理責任交予銀行機構，要求商業(yè)銀行按照“展業(yè)三原則”審慎辦理外匯業(yè)務，“將銀行挺在一線”逐步實現由“他律”模式到“他律+自律”模式的轉變。本文結合國內銀行外匯管理中存在的現實問題，通過對現行外匯監(jiān)管模式下商業(yè)銀行經常項目外匯業(yè)務管理現狀進行剖析，以期為經常項目下“將銀行挺在一線”工作要求的有效落實提供經驗，不斷促進外匯管理適應外匯業(yè)務發(fā)展的新形勢。

關鍵詞：外匯管理；經常項目；事前管理；商業(yè)銀行

中圖分類號：F830.46 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（5）-0083-04

一、研究背景

1996年我國經常項目就已經實現可兌換，我國經濟向深度融入全球經濟金融一體化趨勢發(fā)展。當前我國經濟進入新常態(tài)，黨的十九大明確提出了健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線的具體要求。對于經常項目外匯管理來說，防控金融風險更是宏觀審慎管理的重中之重，既要適應金融開放的形勢，又要防范由于各種原因造成的系統(tǒng)性風險，尤其是銀行內部產生的風險。隨著外匯管理改革的不斷深入，經常項目外匯管理從事前管理轉變?yōu)槭轮惺潞蟮谋O(jiān)管，從重審批轉變?yōu)橹乇O(jiān)測，從重行為轉變?yōu)橹刂黧w監(jiān)管。本文對商業(yè)銀行經常項目外匯業(yè)務事前管理現狀進行了剖析和探討，深入探索“將銀行挺在一線”經常項目外匯管理模式，并提出適用于我國商業(yè)銀行的外匯管理思路和具體措施。

二、商業(yè)銀行經常項目事前外匯管理的現狀

目前，我國經常項目外匯管理思路以交易真實性和合規(guī)性為出發(fā)點，以“宏觀審慎、微觀合規(guī)”為導向，強化商業(yè)銀行在外匯管理中的作用，發(fā)揮銀行在一線業(yè)務真實性審核中的主觀能動性，將監(jiān)管要求充分落實到業(yè)務流程中。而商業(yè)銀行在落實“一線”工作時，也主要是從內控制度、系統(tǒng)建設、自律和他律等方面來著手，具體表現為以下五方面。

一是內控制度建設方面。在現行外匯管理政策的框架下，各家商業(yè)銀行從總行到分行進行制度建設，逐步根據經常項下貨物貿易、服務貿易和個人外匯管理等不同業(yè)務種類，分別制定相應的實施細則及操作規(guī)程。與此同時，多數商業(yè)銀行將外匯管理政策執(zhí)行情況納入分支機構經營績效考核機制中，通過機制約束，全面提升外管政策執(zhí)行水平。為了加強外匯管理，各家商業(yè)銀行根據自身外匯業(yè)務種類及規(guī)模等情況，采用集中或分級管理，將外匯管理政策進行傳導，初步建立了“省行-支行-網點”三位一體的政策傳導機制。

二是業(yè)務系統(tǒng)方面。商業(yè)銀行依據經常項目項下的制度和法規(guī)，建立了數據分析系統(tǒng)，用計算機數據核查替代落后的人工數據核查，降低柜員操作風險，提高核查的準確性、全面性、及時性。各行在系統(tǒng)開發(fā)過程中，將外匯管理政策要求嵌入業(yè)務系統(tǒng)中，并能夠根據政策調整情況定期對相關系統(tǒng)進行改造，在業(yè)務流程中進行系統(tǒng)設置，對柜員進行提示。在這一方面，各行系統(tǒng)各有不同，但基本能夠緊跟外匯管理新形勢，體現外管政策新特點、新要求。例如，辦理個人業(yè)務如大額外幣取款超出等值1萬美元時，系統(tǒng)會提示須提供相關證明材料方可辦理；當客戶境外匯款次數或匯款金額超限時，系統(tǒng)也會進行提示；針對個人分拆結售匯業(yè)務，建立“關注名單”進行管理，要求對名單內的客戶進行盡職審查，全面了解業(yè)務背景真實性等。

三是“展業(yè)三原則”履職方面。作為政策的一線傳導者，商業(yè)銀行的從業(yè)人員在為企業(yè)辦理業(yè)務時，基于展業(yè)三原則“了解你的客戶”、“了解你的業(yè)務”、“盡職審查”，執(zhí)行外匯政策要求，辦理每筆業(yè)務。對于貿易真實性的審核，從業(yè)人員基本能依據“單單相符”、“單證相符”的原則，對合同的真實性、條款的合理性、貿易背景的真實性、要素的一致性等內容進行審核；對個人結售匯資金的來源的合規(guī)性、用途的合理性等進行甄別。

四是事前審查、事后監(jiān)督職責方面。商業(yè)銀行在借助外匯局信息系統(tǒng)和自身的數據網絡的基礎上，對各項外匯業(yè)務進行監(jiān)控和管理。對異常可疑交易、大額交易等加強審核，做好檢查監(jiān)督工作，履行自律監(jiān)管職能。商業(yè)銀行建立了外匯管理合規(guī)量化考核機制，將業(yè)務差錯、數據質量、制度執(zhí)行情況等多個方面與內部考核掛鉤，納入支行年終績效考核，增強經營單位和外匯從業(yè)人員對合規(guī)管理的重視程度。

五是堅守他律，完善自律體系建設方面。我國外匯市場自律機制的建立，是完善我國外匯市場管理體系的重要標志。商業(yè)銀行不僅依靠自律監(jiān)管，同時通過自律機制構建規(guī)范經營、專業(yè)服務、有序競爭、互動交流的外部環(huán)境。自律機制使商業(yè)銀行將“他律”與“自律”并重，“外部約束”與“內部激勵”并重。

三、商業(yè)銀行經常項目事前外匯業(yè)務管理中存在的問題

目前由于國內銀行自身內部管理中存在的潛在問題，對有效推進“將銀行挺在一線”管理模式產生了一定的制約，歸納起來有六方面。

（一）重經營業(yè)績，輕外匯合規(guī)管理。目前隨著市場環(huán)境競爭越來越激烈，部分銀行不能辯證地看待強化審核和服務實體經濟兩者之間的關系，片面強調服務而忽視監(jiān)管，在業(yè)務辦理時容易將自身利益作為主要目的，對所應承擔的審核和政策法規(guī)傳導職責，則有意或無意地回避。在商業(yè)競爭愈發(fā)激烈的背景下，利益與管理的博弈仍然存在。部分基層網點為了經營業(yè)績、拉攏維護重點客戶，銷售部門輕視合規(guī)要求，更有甚者串通柜員有意識地掩蔽客戶的違規(guī)信息辦理業(yè)務，給監(jiān)管造成了一定難度。

（二）人員流動性大，培訓周期長。近年來商業(yè)銀行前臺人員以從業(yè)2年以下的新員工為主，存在部分員工對政策學習流于表面，政策把握能力較低，業(yè)務不熟經驗欠缺等情形。另外，銀行各層級外匯業(yè)務專管人員培訓周期相對較長，從初始學習到成為專業(yè)性人才無法一蹴而就，因此，在商業(yè)銀行目前人員輪崗頻繁的大環(huán)境下，建立一支穩(wěn)定的人才隊伍仍存在不小的挑戰(zhàn)。而外匯管理“將銀行挺在一線”在實踐中未得到充分落實，正是部分業(yè)務操作人員對外匯政策理解不到位、尺度把握不明確，為了滿足合規(guī)性要求，更傾向于將責任風險推脫到外匯局來承擔。

（三）管理機制不健全，缺乏指導性意見?？茖W合理的評價體系是銀行發(fā)揮“一線”作用的重要保證。由于經常項目已經實現了可兌換，外匯管理由事前審批轉向了事中事后的監(jiān)督，銀行“一線”作用的正向激勵與反向懲戒機制沒有形成，對于落實不力的銀行缺乏行之有效的管理措施，對于自覺挺在一線的銀行缺少切實可行的激勵機制，因此難以促進銀行發(fā)揮第一道“防火墻”目標的實現。由于缺乏細化的制度和操作指引，導致商業(yè)銀行在實際操作過程中出現不作為、亂作為的現象發(fā)生。如何指導商業(yè)銀行規(guī)范的進行業(yè)務操作，以統(tǒng)一的審核標準和尺度來進行業(yè)務審核，顯得尤為重要。

（四）缺乏有效的應對風險合規(guī)管理的手段。合規(guī)審慎的內部管理建設對于銀行充分有效履職至關重要。然而，目前銀行業(yè)績與效益主導下的考核體系以及在此體系下形成的銀行合規(guī)存在先天缺陷，致使銀行風險管理水平滯后、從業(yè)人員風險意識薄弱，難以與外匯管理部門的管理要求相匹配。由于銀行更注重內部業(yè)績目標考核，因而導致銀行從業(yè)人員為實現經營目標，往往消極或變相地執(zhí)行外匯管理規(guī)定，少數銀行一味地追逐順周期套利，加劇了市場博弈行為。與此同時，目前銀行外匯業(yè)務違規(guī)成本偏低的現狀也進一步增強了其博弈的動機。隨著客戶違法、違規(guī)行為的隱蔽性不斷提高，違規(guī)成本相對較低，案件發(fā)生的頻率逐漸上升，商業(yè)銀行防范風險的難度在不斷加大。

（五）行業(yè)自律機制管理有待完善。由于各商業(yè)銀行的組織架構不同，合規(guī)管理模式存在差異，造成自律機制對現行經常項目改革的政策，尚無統(tǒng)一的執(zhí)行標準和操作細則。并且由于自律機制缺乏行政管理手段，無法對自律機制成員的違規(guī)行為進行相對應的處罰。由此產生的業(yè)務操作差異，監(jiān)測機制的缺失，存在漏洞。

準確而全面的數據信息是銀行自律展業(yè)的必要基礎。然而，目前銀行開展真實性審核時主要根據交易主體提供的相關單證進行，獲取其他信息的渠道較為匱乏，碎片化、片面化的數據信息容易導致其審核流于形式。同時，由于銀行無法根據交易主體的信用評價數據、信貸融資情況、管理團隊貿易偏好對交易主體的貿易背景進行全面評估，因而導致其難以及時有效地識別異常主體及其違規(guī)行為，從而使得銀行真實性審查效果式微。銀行與交易主體間信息不對稱直接制約了銀行“一線”作用的有效發(fā)揮。

（六）“展業(yè)三原則”執(zhí)行不到位。根據日常監(jiān)管實踐，銀行未有效執(zhí)行“展業(yè)三原則”有五種主要表現，即：“糊涂蟲”、“機器人”、“太極手”、“壞軍師”、“潛伏者”。“糊涂蟲”：不熟悉外匯管理政策法規(guī)，隨意解讀外匯管理政策意圖。政策理解不到位，業(yè)務操作不規(guī)范，不按業(yè)務流程和權限辦理業(yè)務。在開展業(yè)務審核時無所適從，不知如何具體操作、如何把握審核尺度和審核標準、無法開展實質性審查?！皺C器人”：簡單機械地執(zhí)行外匯管理規(guī)定，真實性審查較為被動。對政策和制度生搬硬套，盡職審查流于形式，僅對業(yè)務表面一致性和單證的真實性進行審查，對業(yè)務的合理性和內在邏輯性缺乏深入的了解和判斷。遇到疑難問題直接一推了之?！疤珮O手”：對外匯管理部門的窗口指導工作陽奉陰違、表里不一，對外匯業(yè)務專項核查或檢查消極配合、應付了事，對于相關風險提示和管理建議虛而化之、推托搪塞。表面上響應外匯管理調控措施，背地里為企業(yè)和個人實現監(jiān)管套利提供便利?！皦能妿煛保簽槠髽I(yè)和個人等市場主體規(guī)避外匯監(jiān)管出謀劃策，暗示、協(xié)助或指導企業(yè)和個人游走于外匯政策的灰色地帶、打政策擦邊球。與企業(yè)和個人串謀合謀構造性交易，故意放松真實性審核條件搞惡性競爭，擾亂正常的外匯業(yè)務秩序?！皾摲摺保簮阂庹`導外匯管理部門對異常違規(guī)行為的分析與研判，妨礙外匯監(jiān)管部門業(yè)務專項核查和檢查。為企業(yè)和個人通風報信，與企業(yè)和個人串通造假，教唆企業(yè)和個人逃避違規(guī)責任追究，導致外匯監(jiān)管難、處罰難，削弱了外匯政策的約束力。

三、“將銀行挺在一線”商業(yè)銀行事前外匯管理方式研究

（一）完善銀行內部架構。一是夯實基礎工作，做好銀行內控體系建設工作。各銀行應依據外管局下發(fā)的經常項目項下的相關制度，出臺銀行內部控制管理辦法和實施細則，形成行內決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的內控體系，建立健全商業(yè)銀行內部外匯業(yè)務合規(guī)經營的長效機制，確保外管政策變化和更新能夠及時顯化于規(guī)程體系，避免發(fā)生業(yè)務操作人員因制度理解不準確、更新不及時引發(fā)的違規(guī)行為。

二是圍繞外匯管理政策樹立考核目標導向。一方面，各銀行機構可建立外匯管理合規(guī)量化考核指標體系，將外管政策的執(zhí)行情況納入年度綜合考評體系中，從業(yè)務合規(guī)、數據質量控制、內控制度執(zhí)行等方面實施考核，并對當前重點指標（如結售匯差額比例指標、貨物貿易結匯收匯比率變動指標與對外擔保履約率指標等）增加權重分數。另一方面，根據外管局相關政策精神，調整營銷定價策略。

三是加強從業(yè)人員管理，立足長遠夯實人才隊伍基礎。一是豐富外匯業(yè)務人才培訓形式。由于外匯業(yè)務具有政策性強、變化快、連續(xù)性等特點，各銀行機構應多渠道加強外管政策培訓，制定常態(tài)化培訓計劃，采取集中培訓、送課上門、面對面交流等形式，不斷提高從業(yè)人員對政策的熟悉程度和執(zhí)行水平。二是完善外匯從業(yè)人員持證上崗機制。開展外匯從業(yè)人員上崗資格認證，實施從業(yè)人員資格認證的常態(tài)化和動態(tài)化管理，提高一線外匯從業(yè)人員隊伍的專業(yè)性和穩(wěn)定性，進而強化其風險識別能力。三是配備外匯政策管理員，建立內部解決機制。通過增設外匯政策管理員這一關鍵崗位，實現準確把握外匯政策導向，有效地傳達外匯政策要領，認真執(zhí)行外匯管理規(guī)定的目標，提升商業(yè)銀行辦理外匯業(yè)務的水平。

（二）規(guī)范明晰“將銀行挺在一線”的權責。一是明確銀行經常項目外匯體系中真實性審查和業(yè)務一線辦理的角色定位。劃定銀行的圈子，讓銀行按照“圈子”規(guī)范，不越位也不缺位。

二是明確銀行數據信息采集范圍和要求。突出銀行采集數據的范圍、類型、運用范圍、報送要求。采集數據應當包括：客戶基本信息、開戶信息、申報信息、資金收付匯、結售匯、提鈔、取現等與跨境交易相關的一系列信息。明確信息向外匯局報送時間、渠道和要求。明確按要求采集信息使用范圍，嚴守跨境資金交易信息安全。

三是在原則監(jiān)管模式下，要有明確銀行經常項目展業(yè)自律原則和自身落實展業(yè)自律規(guī)范配套制度體系。銀行展業(yè)自律規(guī)范要與外匯政策緊密銜接，要全面充分，要有操作性，同時相關的展業(yè)自律配套措施應向外匯局報備、評估。

（三）落實完善“將銀行挺在一線”外匯管理模式的監(jiān)督機制。一是加強對銀行監(jiān)測分析。全面充分采集銀行經常項下的主體信息，為落實對銀行的主體評價監(jiān)管奠定基礎，包括銀行自身信息及經常項目客戶信息；全面采集銀行經常項目業(yè)務信息，包括賬戶信息、貿易申報、貿易收付匯、貿易結售匯等全流程業(yè)務信息；依托外匯局大數據分析，按照管理項目建立“主題分析”監(jiān)測模式，并不斷完善“主題”索引及項目，通過選取時間、機構、結算方式、收支金額作為數據分析對象，對預設主題逐層進行數據分析，最終追溯到達最初交易行為，準確甄別異常情況。

二是及時對銀行發(fā)布共享信息。在應用服務平臺增加“外匯局發(fā)布”模塊，定期發(fā)布外匯新政、外匯系統(tǒng)操作規(guī)范、外匯風險防范等；建立數據協(xié)查機制，增加“申請反饋信息模塊”完善應用服務平臺銀行端賬戶、貿易等可查詢項目，便利銀行單證真實性審核工作，給予銀行更多的信息支持，便于銀行把好外匯第一道關口；建立異常業(yè)務互通機制，對于銀行自主發(fā)現的跨行際、跨區(qū)域的異常業(yè)務，實時上報外匯局，外匯局根據管轄原則實行區(qū)域風險通報、單一客戶業(yè)務管控，倒逼銀行展業(yè)自律原則趨于一致。

三是加強對銀行展業(yè)原則指導。組織搭建銀行自律平臺，發(fā)布自律公約，營造良性公平競爭環(huán)境；建立完備經常項目展業(yè)指導性原則，在充分體現外匯管理對外匯資金流動、外匯市場秩序以及系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風險的管理要求下，出臺包括概念定義、實施情形、審查措施、銀行內控、外部執(zhí)法等多角度自律原則，明確銀行展業(yè)自律要求，將外匯管理對展業(yè)原則的理解和評價標準傳導至銀行，作為銀行結合自身經營特點進行細化的依據；建立銀行展業(yè)自律原則規(guī)范的報備制度、調整制度和發(fā)布制度。

四是完善對銀行的評價評估機制。突破原先經常項目僅對企業(yè)和個人進行分類評價的局限，建立適用于銀行的經常項目考評機制及考評結果的運用機制，將經常項目中“一線”主體納入外匯局經常項目評價體系。建立至少涵蓋業(yè)務合規(guī)、數據質量、內控管理及銀行對外匯局工作配合情況等4個方面評價指標評價體系；建立評價結果的差異化運用，可以參照貨物貿易企業(yè)分類模式，建立對銀行的分類考評，并根據考評結果按照監(jiān)管尺度和政策優(yōu)惠差異化標準原則，在下一個考核期內對銀行實施差異化管理，實際增加銀行違規(guī)成本。

參考文獻

[1]常思.經常項目管理改革的未來[J].中國外匯管理，2005，（Z1）：91-93。

[2]華兵，鄢青.巴塞爾委員會合規(guī)文件解讀與我國商業(yè)銀行合規(guī)管理[J].福建金融，2006（12）：16-18。

[3]李玉.我國外匯經常項目管理的問題及破解思路[J].網絡財富，2008，（05）：74-76。

[4]繆斌，許瑾，劉源.新制度經濟學視角構建激勵相容的外匯監(jiān)管機制[J].金融縱橫，2009（7）：23-26。

[5]趙詠梅.外匯管理領域落實展業(yè)三原則的探究[J].財經界（學術版），2016（26）：170-171。

[6]盛婕.H市經常項目外匯管理改革深化研究[J].安徽大學，2015。

[7]宋忠良.對推進基層外匯局經常項目管理轉型的探索[N].金融時報，2014-11-18，（12）。