李長帥　李軍海

[摘要]在全面從嚴(yán)治黨中制度建設(shè)不可或缺，黨規(guī)黨紀(jì)是其載體和依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴(yán)治黨的制度之源，是全面從嚴(yán)治黨的“四梁八柱”，執(zhí)紀(jì)問責(zé)是全面從嚴(yán)治黨的力量之根。隨著《黨章》的修改、《憲法》的修改和《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布實施，黨內(nèi)法治建設(shè)進(jìn)入了新時代，黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)也將更加體系化，執(zhí)行力將更強勁。

[關(guān)鍵詞]全面從嚴(yán)治黨；黨規(guī)黨紀(jì)；監(jiān)察委員會

《呂氏春秋·自知》：“欲知平直，則必準(zhǔn)繩；欲知方圓，則必規(guī)矩?！敝螄叵戎吸h，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。在全面從嚴(yán)治黨中制度建設(shè)不可或缺，也就是把執(zhí)政黨自身的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，關(guān)進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的籠子里，讓執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究，讓依法執(zhí)政真正落到黨內(nèi)法規(guī)的實處。自十八大以來，習(xí)近平總書記對黨內(nèi)法規(guī)的重視可以從中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央文獻(xiàn)研究室編輯的，由中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社于2016年1月出版的《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》一書中得到闡釋，并可以從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的具體實踐得以驗證。

一、黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴(yán)治黨的制度之源

2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，“必須堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針”。2014年12月習(xí)近平總書記在江蘇調(diào)研時強調(diào)，要“協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨，推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化邁上新臺階”，這是習(xí)近平總書記首次提出“全面從嚴(yán)治黨”；2015年2月2日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班開班式上，習(xí)近平總書記首次論述了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，明確將全面從嚴(yán)治黨作為一項基本戰(zhàn)略?！皬膰?yán)治黨”升級為“全面從嚴(yán)治黨”意味著需要有更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)和更高的要求，深層之意在于如果從嚴(yán)治黨不全面，只講思想建設(shè)，忽視制度建設(shè)，或者有制度無執(zhí)行，制度就會淪為“稻草人”“橡皮筋”，不良作風(fēng)必定死灰復(fù)燃、卷土重來。黨重視制度在全面從嚴(yán)治黨中的作用，十九大報告在全面從嚴(yán)治黨中要求，“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”；新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭”，并在黨的建設(shè)必須堅決實現(xiàn)的五項基本要求的第五項中規(guī)定：“堅持從嚴(yán)管黨治黨”，“堅持依規(guī)治黨、標(biāo)本兼治，堅持把紀(jì)律挺在前面，加強組織性紀(jì)律性，在黨的紀(jì)律面前人人平等?！痹凇吨袊伯a(chǎn)黨黨章》的七章還以專章規(guī)定“黨的紀(jì)律”，從概念、類型、處分種類、處分程序等方面作了明確的規(guī)定。概言之，全面從嚴(yán)治黨走制度化之路是必要之選。

從嚴(yán)治黨制度化，不是一般的建章建制問題，而是一個全方位的制度化問題，包括黨的體制制度化、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的制度化、黨的一切行為的制度化等?！蹲髠鳌は骞四辍罚骸扒曳蚋唬绮疾蟹?，為之制度，使無遷也”，“制”是指節(jié)制、限制，“度”是指尺度、標(biāo)準(zhǔn)，法規(guī)是制度的主要表現(xiàn)形式和可靠載體。“刑不可知，則威不可測”會產(chǎn)生飄忽不定、隨心擅斷的惡害，“法者，編著之圖籍，設(shè)之于官府，而布之于百姓者也”，成文化的法規(guī)才能保障人們有章可循、避免執(zhí)法者隨心所欲，正如習(xí)近平總書記對制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性所做的強調(diào)：“最根本的是嚴(yán)格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)”，“既要有實體性制度，又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要明確違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間”。黨自十八大以來以立竿見影的積極作為，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的日漸完善和作用的迅速凸顯，對全面從嚴(yán)治黨制度化起到了深入推進(jìn)之效。黨的十九大在理論上的最大貢獻(xiàn)和創(chuàng)新，就是形成了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，“習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想”①是其組成部分，這就為新時代全面從嚴(yán)治黨提供了更為明確的思想指引。

二、黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴(yán)治黨的“四梁八柱”

習(xí)近平總書記強調(diào)，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會流于形式。”要實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，有規(guī)可循是基本前提，當(dāng)然法規(guī)質(zhì)量至關(guān)重要。

2013年是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的標(biāo)志性年份。2013年5月黨出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，這意味著黨有了第一部公開的正式的黨內(nèi)“立法法”，有助于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的體系性和科學(xué)性；2014年8月29日中共中央政治局審議通過的《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》提出，到2020年建立起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效，更加成熟更加定型的黨的建設(shè)制度體系?？梢?，黨在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上有作為、有規(guī)劃、有目標(biāo)。

從黨開展黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實踐來看，分為集中清理和系統(tǒng)構(gòu)建兩個步驟。中共中央從2012年7月開始對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理。根據(jù)《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，1978年以來中央制定的767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，另有42件將作出修改。這是黨的歷史上第一次對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理，為黨的制度建設(shè)注入新活力，有效地維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，加快了黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建的科學(xué)化進(jìn)程。與此同時，黨還通過修訂、制定等方式來健全黨內(nèi)法規(guī)體系。2015年8月，先后出臺了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，2016年出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)了“瘦身”“健身”“強身”，有效地補齊了全面從嚴(yán)治黨的制度短板，并注入了強大生命力和保障力，真正體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨中的作用是“根本性”“全局性”“穩(wěn)定性”“長期性”“完備性”“管用性”②。

三、執(zhí)紀(jì)問責(zé)是全面從嚴(yán)治黨的力量之根

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。習(xí)近平總書記強調(diào)，“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”；還指出，“要增強制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人”，“要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋?！庇辛私∪狞h內(nèi)法規(guī)體系，還需要強有力的執(zhí)行機制，才能使全面從嚴(yán)治黨不是紙面上的宣言，而是利劍出鞘。

黨的十八大以來，從嚴(yán)治黨是從作風(fēng)建設(shè)開篇。2012年12月中共中央公布了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，“八項規(guī)定”是從嚴(yán)治黨的“切入口”和“動員令”，黨中央以上率下，率先垂范，并且通過“八項規(guī)定”來執(zhí)紀(jì)問責(zé)，曝光了大量的典型案例。之后開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴(yán)三實”專題教育和“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化進(jìn)一步深化了從嚴(yán)治黨的輻射面。2017年11月27日十九屆中共中央政治局第一次會議審議了《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細(xì)則》，將始自2012年12月4日滌蕩黨內(nèi)痼疾頑癥、大力扭轉(zhuǎn)作風(fēng)的戰(zhàn)役向縱深推進(jìn)。

發(fā)揮監(jiān)督的力量是實現(xiàn)執(zhí)紀(jì)問責(zé)懲防功能的有效之舉。2016年十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是對黨的十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督實踐經(jīng)驗的總結(jié)，構(gòu)建了黨內(nèi)監(jiān)督體系的大格局，并從頂層設(shè)計上打出了黨內(nèi)和黨外共同發(fā)力的組合拳。全面從嚴(yán)治黨為的是營造一種風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)，培厚黨內(nèi)政治文化土壤，其中，確保黨內(nèi)法規(guī)的全面落實是關(guān)鍵點。十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，從十二個方面對黨內(nèi)政治生活作了具體的規(guī)定，它是對十八以來全面從嚴(yán)治黨實踐經(jīng)驗的總結(jié)和凝練，是對下一階段全面從嚴(yán)治黨做出的總部署，更是各級黨組織和全體黨員在新時代必須要遵從的行為準(zhǔn)則。因此要避免“今天好同志，明天階下囚”的局面，就要從黨內(nèi)政治生活的源頭上著手，針對黨的領(lǐng)導(dǎo)的弱化，黨的建設(shè)的缺失，管黨治黨寬松，黨內(nèi)政治生活庸俗化、隨意化、平淡化等問題，以這十二個方面為標(biāo)尺，并融入到“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育中，拓展到所有黨支部，這是全面從嚴(yán)治黨的治本之策。

黨和國家的監(jiān)督體系是由黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等組成，其中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的，如果此種監(jiān)督失靈，其他監(jiān)督必然失效。十八大以來展開的黨內(nèi)政治巡視工作，彰顯利劍的作用。十九大報告在“健全黨和國家監(jiān)督體系”中提出，“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”，還提出“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。

監(jiān)察委員會成立后，黨內(nèi)監(jiān)督對象擴展至所有行使公權(quán)力的公職人員，是監(jiān)察全覆蓋的集中體現(xiàn)，是一種強有力的改革措施。2016年11月9日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》和2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，目前試點工作已經(jīng)取得重要階段性成果，探索積累了成功經(jīng)驗。2017年10月29日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》和2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，規(guī)定“在各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。將縣級以上地方各級人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會?！秉h強調(diào)任何一項改革都要有法有據(jù)，從“試點”到“推開”，從黨內(nèi)的“方案”到全國人大常委會的“決定”，證明即便是試點階段的監(jiān)察體制改革也是有法有據(jù)、穩(wěn)步推進(jìn)，“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的原則得到有效地遵循。

國家監(jiān)察體制改革既將黨的監(jiān)察權(quán)力轉(zhuǎn)換為國家權(quán)力，又使反腐敗力量從現(xiàn)有行政權(quán)力、司法權(quán)力結(jié)構(gòu)中獨立出來實現(xiàn)集中化，從而更有效、更合法地實現(xiàn)反腐敗目標(biāo)。監(jiān)察委員會是中國特色的反腐敗機構(gòu)，2017年11月7日中國人大網(wǎng)上公布了《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》，并向社會公開征求意見，草案中規(guī)定國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，縣級以上地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，2018年1月22日全國人大常委會對《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》進(jìn)行第二次審議。第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，這就完成了反腐敗國家立法，也就意味著監(jiān)察權(quán)將有明確的法律依據(jù)，屆時反腐敗在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國中會達(dá)到集中指向和共同發(fā)力的格局和效果。

當(dāng)然，誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題也不容忽視，《黨的十九大報告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》中對此的解答是“把監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子”，因為《監(jiān)察法》對監(jiān)察權(quán)行使的方式方法、審批程序、時限要求等會作出嚴(yán)格限制，這樣可以使監(jiān)督權(quán)運行得更加透明。

黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨中的力量已經(jīng)得到展現(xiàn)，依規(guī)治黨和依法治國的戰(zhàn)略格局全面確立和推行。堅信黨秉持著“睥睨天下，舍我其誰”的志向和“不要人夸顏色好，只留清氣滿乾坤”的氣概，終將會帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

[注釋]

①趙付科，孫道壯.習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想論析[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2017（6）：169.

②許耀桐.黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與全面從嚴(yán)治黨[J].人民論壇，2017（10）：20.