申晨 凌劍華 張管斌

摘 要：我國對外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)問題近年來越來越多。以“818”案件為例，無論是依照我國法律還是《蒙特利爾議定書》或是相關(guān)國際法法理，我國行政機關(guān)對外籍航空器內(nèi)的行政案件是不具有管轄權(quán)的。在未來我國加入《蒙特利爾議定書》且議定書生效之后，我國可制定相應(yīng)的法律來確定我國對外籍航空器內(nèi)的部分行政案件擁有管轄權(quán)。

關(guān)鍵詞：“818”案件；行政管轄權(quán)；外籍航空器；《蒙特利爾議定書》

一、問題提出

2015年8月18日，加拿大航空AC032航班（北京至多倫多）飛行至哈爾濱管制區(qū)（航空器已越過我國國界）上空時，中國籍旅客馬某因事與航班乘務(wù)員（加拿大籍）發(fā)生沖突。馬某被控制后，航班返航首都國際機場，機長授權(quán)我國公安機關(guān)處理。公安機關(guān)按照我國法律， 對馬某處行政拘留十日并處五百元罰款。此案例作為涉及我國對外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)問題的典型案例，包括以下三個典型特征： 首先，違法行為發(fā)生地為外籍航空器內(nèi)；其次，該違法行為按照我國法律并不認為是犯罪； 第三，航班機組請求我國公安機關(guān)管轄，我國公安機關(guān)接受管轄并按照我國法律作出行政處罰。

筆者通過對大量的資料以及民航機場公安機關(guān)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在民航實踐中類似案件并不鮮見。根據(jù)以往的案例，我國公安機關(guān)對此類案件的處理方式一般取決于航班機組的態(tài)度：航班機組請求我國公安機關(guān)管轄并給予積極配合的，我國公安機關(guān)均對該案件管轄并按照我國國內(nèi)法處理；相反，公安機關(guān)則不予立案。隨著我國對外活動越來越頻繁，涉外案件的數(shù)量不斷攀升，行政執(zhí)法機關(guān)在實踐中亟待此類案件管轄權(quán)確定標(biāo)準的確定。因此，筆者對關(guān)于外籍航空器內(nèi)行政案件的管轄權(quán)的相關(guān)問題作出討論，以期學(xué)界對此產(chǎn)生關(guān)注。

二、現(xiàn)有法律制度與理論對外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)的規(guī)定

（一）我國法律規(guī)定

根據(jù)我國現(xiàn)有法律制度，公安機關(guān)對航空器內(nèi)行政案件的管轄權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要有《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安法》）以及《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》（以下簡稱《安保條例》）。《安保條例》中規(guī)定，其適用范圍遵循屬地原則兼屬人原則：屬地原則：在我國領(lǐng)域內(nèi)從事的民用航空活動均適用《安保條例》；屬人原則：在我國領(lǐng)域外， 除我國締結(jié)或參加的國際條約另有規(guī)定的，中國籍航空器適用《安保條例》?！吨伟卜ā分嘘P(guān)于其適用范圍的規(guī)定所確立的管轄原則也是屬地原則兼屬人原則，在此不再贅述[1]。以“818”案件為例，北京首都國際機場作為迫降地屬于違法行為地，首都機場公安按照屬地原則可依法行使管轄權(quán)。但若遵循屬人原則，外籍航空器內(nèi)發(fā)生的行政案件我國公安機關(guān)是不具有管轄權(quán)的。但依照法理，屬人原則在管轄權(quán)的確立中作為特別條款，是優(yōu)于屬地原則適用的。以“818”案件為例，依照我國法律法規(guī)，我國公安機關(guān)行使管轄權(quán)無法可依，不具有管轄權(quán)。

（二）國際公約規(guī)定

最早規(guī)定航空器內(nèi)犯罪及其它問題的國際公約是《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其它行為的公約》（以下簡稱《東京公約》）。《東京公約》中規(guī)定航空器登記國對其航空器內(nèi)“犯罪和所犯行為”具有管轄權(quán)，即上文所述屬人原則，同時也規(guī)定非登記國締約國也具有刑事管轄權(quán)。需要注意的是，非登記締約國只具有刑事管轄權(quán)，對于一般違法行為是不具有管轄權(quán)的。2014年4月4日“國際航空法外交會議”通過了《關(guān)于修訂<關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約>的議定書》（簡稱《蒙特利爾議定書》），并對《東京公約》管轄權(quán)規(guī)定作出重大修改，增加降落地國、經(jīng)營人所在國對外籍航空器內(nèi)犯下罪行和行為的管轄權(quán)[2]。但此管轄權(quán)的范圍也與《東京公約》一樣，只包括對犯罪行為的管轄，而對非犯罪的“行為”只是鼓勵各締約國在其國內(nèi)法中做出有關(guān)管轄權(quán)的規(guī)定，并未直接規(guī)定管轄權(quán)的歸屬。回到818案件來說，此案件在我國只是行政案件，并不屬于我國刑法規(guī)定的刑事案件，按照《蒙特利爾議定書》的規(guī)定，我國公安機關(guān)不可以行使管轄權(quán)。

（三）國際法學(xué)中的航空器管轄權(quán)理論

航空器的管轄權(quán)歸屬是國際法領(lǐng)域的重點研究對象。按照通說的國際法理論，對航空器的管轄權(quán)主要有“浮動領(lǐng)土”說、“擬制領(lǐng)土”說、“對等原則”說等。“浮動領(lǐng)土”說認為，國家領(lǐng)土還有虛擬的部分，這個部分在一切方面或為某種目的被視為國家領(lǐng)土，如軍艦、船舶被視為國家的浮動領(lǐng)土?！皵M制領(lǐng)土” 說認為，按照國際慣例，一個國家的領(lǐng)域還包括“擬制領(lǐng)土”，例如懸掛本國國旗的船舶、在本國登記的航空器、用作使館館舍的房屋等。按照這個觀點，一國對本國領(lǐng)域內(nèi)他國船舶、航空器作為“擬制領(lǐng)土”看待，對其內(nèi)行為不具有管轄權(quán)?！皩Φ仍瓌t”說認為，按照國際法基本原則之對等原則，一國對其領(lǐng)域外本國航空器內(nèi)行為具有管轄權(quán)，那么對于其領(lǐng)域內(nèi)的他國航空器內(nèi)行為應(yīng)尊重他國而不具有管轄權(quán)[3]。按照以上通說觀點，本國航空器內(nèi)的行政管轄權(quán)應(yīng)屬一國國家主權(quán)的一部分，他國對于本國航空器內(nèi)的行政案件是不應(yīng)具有管轄權(quán)的。只有在航空器內(nèi)發(fā)生了犯罪行為或者其他嚴重擾亂秩序以致影響民航活動安全的行為，他國才可依照國際公約或國際慣例對此種行為管轄。此種管轄要受到很多限制，屬于國際刑法的研究范圍，在此暫不展開討論。但可以確定的是，按照通說國際法理論，一般對外籍航空器內(nèi)的行政案件，本國不應(yīng)具有管轄權(quán)。

三、未來我國對外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)立法的展望

根據(jù)前面的闡述，對于以“818”案件為典型案例的外籍航空器內(nèi)的行政案件，我國公安機關(guān)是不具有管轄權(quán)的，但實踐中我國公安機關(guān)實際行使管轄權(quán)的例子不在少數(shù)。根據(jù)《蒙特利爾議定書》的規(guī)定，若締約國欲對其境內(nèi)的外籍航空器內(nèi)的非犯罪行為進行管轄，必須要在國內(nèi)法中對該管轄權(quán)作出規(guī)定。雖然《蒙特利爾議定書》尚未生效且我國尚未締結(jié)，但我們有理由相信在民航活動在國民日常生活中扮演越來越重要角色的今天，民航法律制度國際化是必然的。因此正如上述所言，我國公安機關(guān)對外籍航空器內(nèi)的行政案件管轄權(quán)將主要依靠我國國內(nèi)立法來確立。筆者認為在未來的立法中，對于在外籍航空器內(nèi)危害航空安全但不構(gòu)成犯罪的行為，我國作為降落地國理應(yīng)立法確立我國的行政管轄權(quán)，以并表明我國對維護民航活動安全性的決心，同時也可對《蒙特利爾議定書》各締約國作出共同維護國際民航安全的表率。

然而在實踐中管轄權(quán)的范圍有多大，仍值得討論：對外籍航空器內(nèi)的行政案件的管轄，在國際法角度來說本就是對他國行政案件的管轄，可以說是一種“幫忙”，如果該管轄權(quán)過大，將會對我國本就有限的行政執(zhí)法資源產(chǎn)生巨大占用，造成執(zhí)法機關(guān)工作壓力過大。因此在未來的行政執(zhí)法實踐中，我們可以進一步積累相關(guān)的執(zhí)法經(jīng)驗，以探索出可行的解決方案來確定對外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)的具體范圍可以延伸至何種程度。筆者認為此范圍宜延伸至當(dāng)違法行為人或受害人是我國公民時，我國公安機關(guān)可以擁有并行使管轄權(quán)。此種規(guī)定既在一定程度上減輕了公安機掛的行政執(zhí)法資源的過多占用，同時也符合《中華人民共和國治安管理處罰法》以及國際法法理中的屬人管轄原則。

四、結(jié)語

至于“818”案件的處理，我們可以說在當(dāng)前我國的立法來看，我國公安機關(guān)對此案件的管轄沒有法律依據(jù)的，我國公安機關(guān)對此案件不應(yīng)具有管轄權(quán)。在未來我國國內(nèi)法對外籍航空器內(nèi)行政案件的管轄權(quán)以及其范圍確立之后，我國公安機關(guān)才可對其依法管轄，依法行政。

參考文獻：

[1]孫茂利.公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定釋義與實務(wù)指南[M]. 北京：中國人民公安大學(xué)出版社， 2013：23.

[2]鄭派.論2014年《蒙特利爾議定書》對1963年《東京公約》的修訂[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）， 2015， 17（2）： 107-110.

[3]王鐵崖. 國際法[M]. 北京：法律出版社，1995： 167.