寧本濤

摘要結(jié)合我國30個(gè)?。▍^(qū)、市）的調(diào)查與調(diào)研，分析歸納中小學(xué)績效工資政策實(shí)施以來的效果與問題，并提出相應(yīng)改進(jìn)和完善的建議。當(dāng)前績效工資制度的實(shí)施在宏觀層面主要存在績效工資總量低、教師與公務(wù)員的績效工資差距依然存在等問題；中觀層面表現(xiàn)為由于績效工資的區(qū)域差異和學(xué)校差異帶來的新矛盾；微觀層面的問題主要表現(xiàn)在具體考核與分配中出現(xiàn)的認(rèn)識和執(zhí)行偏差，如考核分配方案不完備帶來的問題等。為改進(jìn)與完善教師績效工資管理，建議在總量核算、教職工績效考核、組織管理等方面進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

關(guān)鍵詞“大國良師”；績效工資改革；基礎(chǔ)性績效工資；獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資；績效考核；總量核定

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2018）09-0018-03

2008年12月，人力資源社會保障部、財(cái)政部、教育部頒布《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕133號，以下簡稱《通知》），在義務(wù)教育階段率先實(shí)施績效工資。政策實(shí)施近十年來，在提高教師工資待遇、激發(fā)教師工作積極性方面起到了一定作用。但同時(shí)我們也注意到，績效工資政策的實(shí)施具有高度復(fù)雜性，在執(zhí)行過程中也顯露出了若干問題。為完善績效工資政策，切實(shí)提高教師地位和待遇，加強(qiáng)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)，現(xiàn)結(jié)合我國30個(gè)?。▍^(qū)、市）的調(diào)查與調(diào)研（僅缺西藏自治區(qū)），將各地績效工資實(shí)施近十年的現(xiàn)狀、問題及改進(jìn)建議分析歸納如下。

需要說明的是，2018年，黨中央和國務(wù)院為推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體格局以及財(cái)力實(shí)際狀況，將全國劃分為五檔?？冃ЧべY政策的實(shí)施與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，不同區(qū)域的績效工資實(shí)施情況具有差異。結(jié)合以上因素，本文將30個(gè)省（區(qū)、市）中小學(xué)教師績效工資的實(shí)施情況分為四類，其中第一類包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆11個(gè)省（區(qū)、市），中央分擔(dān)80%；第二類包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個(gè)省，中央分擔(dān)60%；第三類包括天津、遼寧、福建、山東4個(gè)?。ㄊ校?，中央分擔(dān)50%；第四類包括江蘇、浙江、廣東、北京、上海5個(gè)?。ㄊ校醒敕謸?dān)10%。

一、績效工資方案制定與實(shí)施的基本情況

《通知》下發(fā)以來，各地陸續(xù)制定本地的績效工資實(shí)施方案，明確績效工資總量核定辦法，與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，在學(xué)校開展績效考核，并逐漸向基礎(chǔ)教育的非義務(wù)教育階段推進(jìn)。各地實(shí)施的基本情況如下。

1. 參照公務(wù)員工資水平，確定績效工資總量核定辦法

各地在進(jìn)行績效工資總量核定時(shí)，主要有以下幾種形式。

一是要求按學(xué)校工作人員上年度12月份基本工資額度和規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼水平核定，并將規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼和原國家規(guī)定的年終一次性獎(jiǎng)金納入績效工資總量，如福建、廣西、新疆、黑龍江、四川等地。

二是考慮地方、學(xué)校特殊因素，如云南在核定基礎(chǔ)性績效工資時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平分為三個(gè)類區(qū)，根據(jù)不同崗位執(zhí)行不同的基礎(chǔ)性績效工資標(biāo)準(zhǔn)；獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資包括政策內(nèi)部分（績效總量的30%）、一個(gè)月基本工資額度（上年度12月基本工資）和其他項(xiàng)目（各地不同）。甘肅、青海要求考慮學(xué)校的社會公益目標(biāo)任務(wù)完成情況、績效考核情況，綜合考慮人員構(gòu)成、事業(yè)發(fā)展、崗位設(shè)置等因素；河南要求根據(jù)學(xué)校規(guī)模、學(xué)校編制、學(xué)生數(shù)、學(xué)校所屬區(qū)域，在總量略高于現(xiàn)在績效工資總量的基礎(chǔ)上來確定新績效工資總量。

三是突出參照公務(wù)員工資水平，如北京要求各區(qū)（縣）按照本區(qū)公務(wù)員的平均工資水平核定義務(wù)教育學(xué)校工資水平，浙江要求各地教師績效工資水平比照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼水平核定并發(fā)放到位，天津要求績效工資要與實(shí)施規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼制度相結(jié)合，兩項(xiàng)制度要相互銜接并互相匹配，此外還有江蘇、山東、廣東、內(nèi)蒙古、山西等地。整體而言，各地政策均要求教師工資與公務(wù)員工資聯(lián)動(dòng)。從實(shí)施情況看，部分地區(qū)教師工資已高于公務(wù)員工資，但仍有大部分地區(qū)教師工資不同程度地低于公務(wù)員工資。

2. 基礎(chǔ)性、獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資劃分標(biāo)準(zhǔn)普遍為7∶3，部分地區(qū)作出調(diào)整

按照文件要求，各地普遍以7∶3的比例作為義務(wù)教育階段基礎(chǔ)性和獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的劃分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)實(shí)施學(xué)段不同，以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，這個(gè)比例也存在部分調(diào)整。如陜西省在非義務(wù)教育學(xué)校的比例為6∶4；海南省的中職學(xué)校為6∶4；內(nèi)蒙古大部分義務(wù)教育學(xué)校為7∶3，也有6∶4，非義務(wù)教育學(xué)校大部分為6∶4，也有5∶5；廣東部分地區(qū)為5∶5；江蘇省則統(tǒng)一為6∶4。

3. 部分地方將學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)績效工資核算單列，多數(shù)未做明顯區(qū)分

為實(shí)施分類考核，尤其減少學(xué)校管理者與一線教師的矛盾，部分地方明確了校長績效工資核算方式。廣西發(fā)布《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)義務(wù)教育學(xué)校校長獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的指導(dǎo)意見（試行）的通知》（桂教人〔2014〕50號），規(guī)定增設(shè)校長獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資，不占用原教師獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資份額，由教育行政主管部門統(tǒng)一管理并制定考核分配辦法予以分配。寧夏規(guī)定主要領(lǐng)導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資控制在本單位工作人員平均獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資水平的2倍以內(nèi)。上海市要求統(tǒng)籌本區(qū)學(xué)?？冃ЧべY總量的10%，用于學(xué)校考核獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)項(xiàng)目和綜改項(xiàng)目的實(shí)施、鄉(xiāng)村學(xué)校和特殊學(xué)校的傾斜、校長書記的績效工資分配等。從總體上看，大部分地區(qū)仍將校長績效工資放在總量內(nèi)核算。

4. 教師工資收入有所提升，獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資區(qū)域差距較大

績效工資政策實(shí)施至今，在國家和地方的努力下，教師工資有所提升。從各地的報(bào)告來看（僅根據(jù)匯報(bào)的省份），第一類11個(gè)省市的教師績效工資總量在2～6萬元之間，獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資差異較大，其中廣西最高2.6萬元、最低2000元，四川省在8500元（年/人，下同）左右。第二類10個(gè)省市的教師績效工資總量相對差異小，在2～3萬元之間，獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資約9000元。第三類4個(gè)省市的教師績效工資總量在4萬元左右，獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資約12000元。第四類5個(gè)省市的教師平均績效工資收入高于5萬元，獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資約15000元。

二、績效工資制度實(shí)施中的主要問題

從各地的實(shí)施情況看，當(dāng)前績效工資制度的實(shí)施在宏觀、中觀、微觀層面主要存在以下問題。

1. 宏觀層面：增量不足、差距明顯

（1）績效工資總量低，激勵(lì)作用不強(qiáng)

一方面，由于地方政府財(cái)力有限，新增績效工資較少，主要體現(xiàn)在第一、二類省市。由于國務(wù)院確定了“以縣為主，經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌，中央適當(dāng)支持”的原則，但并未對省級財(cái)政投入的標(biāo)準(zhǔn)比例與數(shù)額予以規(guī)定，因此績效工資與之前的工資性收入相比，支付重心落到了縣（區(qū)）級財(cái)政，核定后績效工資總量有限，新增部分少。同時(shí)用于獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)教師作出創(chuàng)造性勞動(dòng)和突出貢獻(xiàn)的經(jīng)費(fèi)數(shù)量有限，激勵(lì)作用不突出。一些因事因病等請假時(shí)間較長的教師，并不在乎績效工資的多少，正常上班的教師和請假多的教師績效工資差別不大，影響了正常上班教師的工作積極性。此外，當(dāng)前二胎政策實(shí)施后，各學(xué)校教師超工作量現(xiàn)象普遍，學(xué)校沒有多余資金發(fā)放超工作量的教師績效工資（以甘肅、廣西、寧夏最為突出）。

另一方面，績效工資總量少、增幅慢，需要傾斜的人員眾多，可分配的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資總量少。不少三、四類省市反映，現(xiàn)行獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資總額不高，學(xué)校自主分配的比例較低，同時(shí)又需要兼顧工作量、班主任津貼、科研獎(jiǎng)勵(lì)、邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)傾斜等實(shí)際因素，真正能起到的激勵(lì)作用并不大。而且班主任津貼標(biāo)準(zhǔn)仍是1988年標(biāo)準(zhǔn)（原則上，班主任津貼由中央和地方財(cái)政分別負(fù)擔(dān)，各地可在14元國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上自行擬定），對班主任的激勵(lì)作用小。

（2）教師與公務(wù)員的績效工資差距依然存在

這個(gè)問題主要表現(xiàn)在兩方面。一是因薄弱地區(qū)財(cái)力弱，無法實(shí)現(xiàn)教師與公務(wù)員工資“一步走”，在一類省市只能分成幾類區(qū)域分步參照實(shí)行績效工資政策，如貴州貴陽市一核心城區(qū)計(jì)劃三年內(nèi)（40%、60%、100%）實(shí)現(xiàn)與公務(wù)員績效工資看齊。二是因公務(wù)員新設(shè)各類績效考核獎(jiǎng)，但未將其納入公務(wù)員規(guī)范的津補(bǔ)貼項(xiàng)目范圍，因此各地政府未將此項(xiàng)收入納入教師平均工資水平的比照范圍，造成教師的實(shí)際收入低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，全國各個(gè)省市都有反映，具體項(xiàng)目包括年終目標(biāo)考核獎(jiǎng)、應(yīng)休未休年休假工資報(bào)酬、公務(wù)用車改革補(bǔ)貼以及招商引資等各類專項(xiàng)獎(jiǎng)金。

2. 中觀層面：區(qū)域差異和學(xué)校差異產(chǎn)生新矛盾

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，績效工資區(qū)域間差距大

由于財(cái)政支付途徑不同、市縣經(jīng)濟(jì)水平差異，導(dǎo)致省域內(nèi)、縣域間、學(xué)校間教師績效工資水平存在差距。一方面，部分省市反映市區(qū)學(xué)校和縣鄉(xiāng)學(xué)校教師的績效工資水平差距明顯，出現(xiàn)同工不同酬現(xiàn)象；另一方面，同一地市績效工資水平也有較大差異（如江蘇蘇州和浙江杭州等市出現(xiàn)中心城區(qū)績效工資低、郊區(qū)縣高的“中部凹陷”），形成同城不同酬現(xiàn)象。以上現(xiàn)象對農(nóng)村地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教師隊(duì)伍穩(wěn)定產(chǎn)生了沖擊。

（2）義務(wù)教育與非義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY存在不平衡

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的第四類省市，普遍反映由于各省市重視提高義務(wù)教育績效工資水平，進(jìn)而倒逼相關(guān)部門提高高中、幼兒園等學(xué)校的績效工資水平，因此難以整體性統(tǒng)籌兼顧基礎(chǔ)教育各級各類學(xué)校。但是非義務(wù)教育單位同樣承擔(dān)著繁重的教育教學(xué)任務(wù)，在總量上重視義務(wù)教育階段，將打擊非義務(wù)教育階段教師的工作熱情。

（3）績效工資的鄉(xiāng)村教師傾斜政策產(chǎn)生新的城鄉(xiāng)矛盾

由于績效工資強(qiáng)調(diào)對鄉(xiāng)村教師的傾斜，政策的實(shí)施改善了山區(qū)教師留不住的局面，一定程度提高了山區(qū)教師的工作積極性，但城鎮(zhèn)教師工作量大，加上壓力大、收入少，因此對城鎮(zhèn)教師的工作造成了巨大沖擊。此外，還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制產(chǎn)生的問題，如部分省市涉農(nóng)區(qū)的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)改為街道，不享受補(bǔ)貼，從而產(chǎn)生鎮(zhèn)鄉(xiāng)和街相隔近、工作條件差別不大而不能享受補(bǔ)貼的問題。

（4）區(qū)域內(nèi)績效工資核算忽略學(xué)校差異

根據(jù)一、二類省市的反映，績效工資忽略學(xué)校差異體現(xiàn)在：一是寄宿制與非寄宿制學(xué)校的差異，寄宿制學(xué)校教師工作時(shí)間長、任務(wù)重，績效工資核定時(shí)普遍忽略或沒有落實(shí)超課時(shí)津貼；二是大規(guī)模與中小規(guī)模學(xué)校管理成本的差異，湖北、海南等地反映績效工資總量核定時(shí)未考慮學(xué)生人數(shù)。

（5）區(qū)域內(nèi)績效工資方案復(fù)雜，不便于管理

北京市反映因尚未實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌，各區(qū)、各校自行制定績效工資方案，加之歷史原因等因素，學(xué)校績效工資項(xiàng)目設(shè)置各不相同、復(fù)雜繁多。特別是績效工資的基礎(chǔ)性和獎(jiǎng)勵(lì)性部分比例不盡合理，不能有效體現(xiàn)多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬的原則，也無法起到獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀、激勵(lì)教師的作用。

（未完待續(xù)）

注釋：

① 本文系教育部教師工作司委托課題“ 中小學(xué)教師績效工資實(shí)施現(xiàn)狀、成效及問題調(diào)查研究 ”（課題編號：2017JSSK008）的研究成果之一。