以拆彈的精準(zhǔn)和耐心化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中國財(cái)政科學(xué)研究院 劉尚希

本文節(jié)選自《地方財(cái)政研究》2018年第8期

預(yù)期到2018年三季度，不少地方就會(huì)發(fā)生資金斷流的風(fēng)險(xiǎn)。按照2016年國辦轉(zhuǎn)發(fā)的地方政府性債務(wù)應(yīng)急處置方案，估計(jì)有一些市縣達(dá)到了啟動(dòng)“財(cái)政重整計(jì)劃”的應(yīng)急級(jí)別，只是在當(dāng)前問責(zé)機(jī)制下，誰也不愿意成為倒下的第一塊骨牌。多部門同時(shí)發(fā)力，用操之過急的行政方式遏制隱性債務(wù)增長，有可能提前引爆風(fēng)險(xiǎn)炸彈。

當(dāng)前面臨的問題是地方政府的或有債務(wù)沒有可操作的權(quán)威定義，導(dǎo)致底數(shù)不清，更談不上或有債務(wù)代償概率的測(cè)算分析，無法全面準(zhǔn)確揭示其風(fēng)險(xiǎn)。這既可能夸大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也可能縮小風(fēng)險(xiǎn)。

這與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的不完善有關(guān)，也與政府宏觀管理的粗放不專業(yè)有關(guān)。一些部門制定的文件通知，僅僅依據(jù)大概的情況，原則性地作出規(guī)定和提出要求，通常就是幾頁紙，政策細(xì)節(jié)和可操作的條款都要靠被規(guī)范對(duì)象自己去揣摩和領(lǐng)悟。

在計(jì)劃體制下，有利益大鍋飯；現(xiàn)在沒了，而風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯卻沒有被端掉。這與體制機(jī)制的創(chuàng)新性不夠相關(guān)。從風(fēng)險(xiǎn)視角觀察，體制的功能不但要明晰風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，更要有內(nèi)在的防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。如點(diǎn)菜、買單，當(dāng)兩者關(guān)聯(lián)一起時(shí)，買單的風(fēng)險(xiǎn)就可以得到控制；而當(dāng)兩者分離時(shí)，買單的風(fēng)險(xiǎn)將無法揭示和防范。當(dāng)前的體制缺陷就在于此。

當(dāng)前大量隱性債務(wù)，也就是政府的或有債務(wù)快速擴(kuò)大，至少有以下幾個(gè)具體成因：

一是事權(quán)過于下沉，財(cái)政責(zé)任不清晰。上面文件多、要求多，不斷增加新事權(quán)，擴(kuò)大地方支出責(zé)任。事權(quán)層層下移，市縣成為發(fā)展責(zé)任、民生責(zé)任、生態(tài)責(zé)任、扶貧責(zé)任等各種責(zé)任的主要承擔(dān)者。當(dāng)?shù)胤秸y以承擔(dān)時(shí)就會(huì)以或有債務(wù)的方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，向下轉(zhuǎn)移，或向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)移，或向未來轉(zhuǎn)移。

二是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失。各種政策大都是在“錢不是問題”的假設(shè)條件下出臺(tái)的，自然也就不會(huì)做財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。一旦失去財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的約束，就意味著點(diǎn)菜的不考慮買單。在這種機(jī)制下，隨意點(diǎn)菜就不可避免，隱性債務(wù)也就成為買單的一種方式。

三是預(yù)算約束不完整。對(duì)預(yù)算約束的理解，僅僅停留在當(dāng)前確定的支出事項(xiàng)，而忽略了政府履行職能過程中的或有支出事項(xiàng)，沒有一個(gè)機(jī)制和程序來揭示或有支出事項(xiàng)，這就會(huì)產(chǎn)生大量的“表外”債務(wù)，也就是隱性債務(wù)，隱匿財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四是難以預(yù)期。預(yù)期和行為是緊密相連的。下級(jí)在預(yù)期上級(jí)政策的變化，上級(jí)也在預(yù)期下級(jí)政府的行為。宏觀政策目標(biāo)的排序變化、上級(jí)部門之間的文件打架、支出標(biāo)準(zhǔn)不穩(wěn)定等等，面對(duì)諸多的不確定性，下級(jí)政府無法形成穩(wěn)定預(yù)期，就會(huì)以機(jī)會(huì)主義方式行事。下級(jí)越是這般，上級(jí)對(duì)下級(jí)就越是不放心，從而制定出嚴(yán)厲的規(guī)定，導(dǎo)致激勵(lì)不相容。這樣一來，就會(huì)陷入一放就亂、一管就死的循環(huán)之中。隱性債務(wù)就是這個(gè)循環(huán)衍生出來的一個(gè)結(jié)果。

具體而言，應(yīng)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

一是債務(wù)控制不能搞急剎車。有地方把問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)放在首位，中止工程、中止合同，全力還債。這導(dǎo)致工程款沒著落，拖欠工資，加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政府公信力受損，將給以后地方的發(fā)展造成難以彌補(bǔ)的損害，惡化地方的營商環(huán)境。

二是盤點(diǎn)資產(chǎn)負(fù)債，分類分層編制可變現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債表。

三是督促地方編制投融資項(xiàng)目總體規(guī)劃，做到精準(zhǔn)融資、精準(zhǔn)建設(shè)、精準(zhǔn)控制風(fēng)險(xiǎn)。

四是防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國際環(huán)境的變化關(guān)聯(lián)考慮，不應(yīng)孤立起來。

西方民粹主義的話語政治及其面臨的批判

中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 林紅

本文節(jié)選自《政治學(xué)研究》2018年第4期

當(dāng)下，西方民粹主義與自由民主的主流政治之間正在展開一場(chǎng)曠日持久的戰(zhàn)斗。主流政治對(duì)民粹主義的嚴(yán)厲指控和集體圍剿，其動(dòng)機(jī)不言自明，一是對(duì)“既有秩序的挑戰(zhàn)者”予以反擊和鉗制，二是維護(hù)不斷松動(dòng)的主流價(jià)值、建制派利益以及既有政治秩序。眾所周知，西方自由民主以競(jìng)爭(zhēng)性政黨選舉為標(biāo)簽。在歐美各國，各政黨候選人為爭(zhēng)奪選票各出奇招，為取悅民眾而妄許不能兌現(xiàn)的諾言。當(dāng)主流政黨和建制派不能對(duì)民眾的不安全感和社會(huì)生活的不平等現(xiàn)象提供有效的解決辦法之時(shí)，那些試圖利用簡(jiǎn)單辦法蠱惑人心、動(dòng)員大眾的政客便獲得了政治空間。在政黨惡性競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境中，民粹主義實(shí)質(zhì)上已泯滅了最初的“人民至上主義”的價(jià)值內(nèi)涵，成為了一種精心設(shè)計(jì)的政治策略、選舉工具，甚至成為一種嘩眾取寵、刻意煽動(dòng)的表演風(fēng)格。

然而，西方民主政治的真正困境果真就是這一波民粹主義浪潮的大舉進(jìn)攻嗎？事實(shí)上，主流政治和知識(shí)界在認(rèn)識(shí)民粹主義的問題上存在兩大誤區(qū)，直接影響到對(duì)其政治困境的判斷，影響到主流政黨應(yīng)對(duì)、化解民粹主義挑戰(zhàn)的政治空間。在西方政治生活中，對(duì)政治家的普遍不信任是常態(tài)，民粹主義這種反體制現(xiàn)象的出現(xiàn)是在所難免。然而，批判很易，反思很難，當(dāng)主流社會(huì)批判民粹主義運(yùn)動(dòng)時(shí)，最需要思考的其實(shí)是為什么人民要去反對(duì)。當(dāng)人們承認(rèn)民主與民粹具有客觀相對(duì)性時(shí)，應(yīng)該看到民粹主義與主流政治之間存在著互為因果的關(guān)系，一味地鞭撻、圍剿民粹主義并不能推卸主流政治在制度上、政策上失誤的責(zé)任，執(zhí)政精英如果無法從民粹主義聲勢(shì)浩大的反抗中思考其道義性和必然性，反思自身制度的漏洞和政策的失誤，進(jìn)而將所謂威脅性的東西化解為制度正常運(yùn)作的積極條件，民粹主義這個(gè)敵人將永遠(yuǎn)不倒。就此而論，如果西方政治無法走出這種惡性對(duì)抗的歷史循環(huán)，這才是它的真正困境。

國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展

中國法學(xué)會(huì) 朱孝清

本文節(jié)選自《法學(xué)研究》2018年第4期

國家監(jiān)察體制改革給檢察機(jī)關(guān)帶來的直接影響是職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸。由于該職能對(duì)檢察機(jī)關(guān)的其他職能特別是訴訟監(jiān)督職能有支撐作用，故該職能的轉(zhuǎn)隸會(huì)導(dǎo)致訴訟監(jiān)督職能進(jìn)一步軟化和弱化，從而使檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位有名不副實(shí)之虞。

國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象主要是公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪；檢察機(jī)關(guān)除了對(duì)涉嫌犯罪的提起公訴外，監(jiān)督的主要是訴訟所涉?zhèn)刹闄C(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的違法行為和錯(cuò)誤決定。簡(jiǎn)言之，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的是行使公權(quán)力的“人”，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的是行使國家權(quán)力的部分“機(jī)關(guān)”。

在將職務(wù)犯罪偵查職能從檢察機(jī)關(guān)總體上劃轉(zhuǎn)給國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的情況下，筆者建議給檢察機(jī)關(guān)保留在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，賦予檢察監(jiān)督以硬的約束力，賦予監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)權(quán)以及必要措施，來增強(qiáng)監(jiān)督剛性。

同時(shí)，還要逐步拓展檢察監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)履行法律賦予的職責(zé)，提請(qǐng)合憲性審查，維護(hù)憲法權(quán)威；拓展對(duì)偵查機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查行為的司法審查，維護(hù)公民權(quán)利；通過對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為，特別是濫用行政強(qiáng)制措施侵犯公民合法權(quán)益的情況的監(jiān)督，對(duì)“兩法銜接”中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移、以罰代刑等現(xiàn)象的監(jiān)督，以及逐步拓展行政公益訴訟范圍，來拓展行政檢察。