李立平

摘要：黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村民生全面改善，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)顯著加強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧，這是無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí)。在廣大農(nóng)民群眾生活水平日益提高的同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題仍然突出，超過(guò)了農(nóng)村自然環(huán)境的自凈能力，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，威脅到了數(shù)億農(nóng)村居民身心健康、也通過(guò)大氣污染和農(nóng)產(chǎn)品污染等渠道最終影響到城市人口。全面分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的問(wèn)題，找到科學(xué)而合理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方法，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體實(shí)力，建立農(nóng)業(yè)資源有效保護(hù)技術(shù)支撐體系，創(chuàng)新公共財(cái)政資金投入機(jī)制，把公共財(cái)力用到刀刃上，成為改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量、提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的核心問(wèn)題。本文闡明了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策存在的問(wèn)題，并提出加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策應(yīng)對(duì)思路，以期拋磚引玉。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生態(tài)；環(huán)境保護(hù)；財(cái)政政策

黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村民生全面改善，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)顯著加強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧，這是無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí)。在廣大農(nóng)民群眾生活水平日益提高的同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題仍然突出，農(nóng)藥的施灑、農(nóng)用膜的廢棄、重金屬多年的積淀、農(nóng)村垃圾的逐年增加、畜禽糞污染、城鎮(zhèn)垃圾填埋、工業(yè)與城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，超過(guò)了農(nóng)村自然環(huán)境的自凈能力，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，威脅到了數(shù)億農(nóng)村居民身心健康，也通過(guò)大氣污染和農(nóng)產(chǎn)品污染等渠道最終影響到城市人口。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)炎黃子孫的福祉和國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，也是全面落實(shí)習(xí)近平總書記新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實(shí)施鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。因此，全面分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的問(wèn)題，找到科學(xué)而合理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方法，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體實(shí)力，建立農(nóng)業(yè)資源有效保護(hù)技術(shù)支撐體系，創(chuàng)新公共財(cái)政資金投入機(jī)制，把公共財(cái)力用到刀刃上，成為改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量、提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的核心問(wèn)題。

一、新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策面臨的問(wèn)題

（一）財(cái)政資金投入問(wèn)題

一是資金投入不足。

目前，公共財(cái)政支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度較為薄弱，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用了大量現(xiàn)有資金，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資回報(bào)率低，用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金更加不足，污染治理率偏低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身財(cái)力有限，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中能力不足。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在負(fù)債，受極其有限的財(cái)政資金制約，建設(shè)完善的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的發(fā)展戰(zhàn)略難以得到真正落實(shí)。

二是地區(qū)差異明顯。

2011年以來(lái)，我國(guó)環(huán)保投資總額呈現(xiàn)先增長(zhǎng)后下降的趨勢(shì)。國(guó)家環(huán)境污染治理投資總額2014年為9575.2.億元，2015年為8806.3億元，減少768.9億元，下降8.03%，資金重點(diǎn)解決京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域污染問(wèn)題。2017年中央財(cái)政用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入資金60億元，加大對(duì)湖北、陜西、河南、河北、山東等省的支持力度，財(cái)政資金的投入地區(qū)不均衡，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平存在明顯的地區(qū)差異。對(duì)部分原本就財(cái)力薄弱的地區(qū)而言，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金匱乏，拿不出更多的財(cái)力用于生態(tài)保護(hù)；對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，因其財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)強(qiáng)，投入的財(cái)政資金多，有能力建立完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。即便是同一區(qū)域，生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度也有微觀差異，由靠近城市的農(nóng)村向遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村遞減，距離城市越遠(yuǎn)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政資金投入就越少。

三是考核機(jī)制缺失。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政資金尚未建立系統(tǒng)的考核及激勵(lì)機(jī)制?，F(xiàn)有的財(cái)政支持模式通常為：政府出資實(shí)施鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，尚未對(duì)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)編制整體規(guī)劃，第一年開展重金屬治理，還未取得明顯成效，第二年又搞農(nóng)村生活垃圾處理，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，由于長(zhǎng)期規(guī)劃缺失，生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金難以穩(wěn)定投入，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能分散在農(nóng)林、環(huán)保、畜牧、衛(wèi)生等職能部門，政出多門，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任不明確，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不健全，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作難以推進(jìn)到位。

（二）財(cái)政籌融資問(wèn)題

一是籌融資渠道單一。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬于公共領(lǐng)域，具有低回報(bào)的特點(diǎn)。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要資金途徑。在當(dāng)前體制下，社會(huì)資源大多不愿意投入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，僅靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度非常有限，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政籌融資方式較為單一，單一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付很難完全解決我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的困境。

二是籌融資機(jī)制尚未建立。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是公益事業(yè)，作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的客體，村民應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村村級(jí)道路綠化亮化、污水處理、生活垃圾處理等環(huán)境保護(hù)部分成本，有其一定的合理性。尤其生豬、奶牛、羊等養(yǎng)殖場(chǎng)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題較多，對(duì)其應(yīng)征收特別環(huán)境保護(hù)費(fèi)，用于處理養(yǎng)殖業(yè)影響的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。然而，目前向農(nóng)村居住的村民征收生態(tài)環(huán)境保護(hù)費(fèi)還沒(méi)有相關(guān)財(cái)政政策和法律依據(jù)作支撐，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的籌融資機(jī)制尚待建立和完善。

三是引導(dǎo)作用尚未發(fā)揮。

目前，我國(guó)財(cái)政政策對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)還沒(méi)有充分發(fā)揮杠桿作用、資金合力作用和主動(dòng)引導(dǎo)作用，推動(dòng)農(nóng)村商業(yè)銀行支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)制還未建立；農(nóng)村信用體系不牢、壞賬率高、信用失信現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，農(nóng)村商業(yè)銀行的信貸環(huán)境不良，增添了農(nóng)村商業(yè)銀行的融資風(fēng)險(xiǎn)。只有發(fā)揮財(cái)政政策支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用、降低農(nóng)村商業(yè)銀行融資風(fēng)險(xiǎn)，才能助推金融機(jī)構(gòu)資金對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持。

四是風(fēng)險(xiǎn)防范措施不完善。

風(fēng)險(xiǎn)防范是針對(duì)一定主體而言的。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題處理風(fēng)險(xiǎn)，可通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策來(lái)降低。政府財(cái)力固然重要，但光靠政府財(cái)力不足以推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)快速健康發(fā)展，特別是對(duì)于部分大型設(shè)施的建設(shè)，可重視利用市場(chǎng)上的民間投資、外資等多種力量，有效緩解政府財(cái)政資金匱乏的局面。當(dāng)前，我國(guó)從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)投入資金主要集中在城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用，將風(fēng)險(xiǎn)資金引入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

二、新時(shí)代加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策應(yīng)對(duì)思路

（一）找準(zhǔn)切入點(diǎn)，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，搭建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策新平臺(tái)

現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支持制度沒(méi)有側(cè)重考慮農(nóng)村生態(tài)環(huán)境因素，也超出了財(cái)政現(xiàn)有投入能力，缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)引導(dǎo)。因此，中央和省級(jí)財(cái)政要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付力度，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，精準(zhǔn)發(fā)力，用好用活公共財(cái)力，創(chuàng)新財(cái)政制度支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理，落實(shí)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，搭建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新平臺(tái)。

一是強(qiáng)化地區(qū)空間因素。我國(guó)地大物博，地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境存在差異。要充分發(fā)揮好公共財(cái)政助推農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要作用，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力科學(xué)規(guī)劃，實(shí)行積極的財(cái)政政策，讓農(nóng)村地區(qū)更高標(biāo)準(zhǔn)享受轉(zhuǎn)移支付，用新思維探索農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新思路，從而較好解決地方政府的生態(tài)環(huán)境責(zé)任問(wèn)題。

二是強(qiáng)化生態(tài)功能因素。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的理論和方法，不斷修訂、完善主體功能區(qū)規(guī)劃，對(duì)各個(gè)地區(qū)的生態(tài)功能進(jìn)行定位，既提升本區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，又對(duì)其他區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平形成影響，因此，應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)功能因素，依據(jù)生態(tài)功能確定合理的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。

三是強(qiáng)化現(xiàn)代化的指數(shù)因素。要運(yùn)用現(xiàn)代指數(shù)因素法分解影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的各因素，具體分析地區(qū)因生態(tài)功能劃分而造成的機(jī)會(huì)成本損失以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度。一般而言，城市的現(xiàn)代化指數(shù)要高于農(nóng)村，因此，現(xiàn)代化指數(shù)較低的農(nóng)村應(yīng)該享受比城市更高標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付。

（二）把握著力點(diǎn)，完善資金管理辦法，注入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策新能量

2018年中央一號(hào)文件指出，要加強(qiáng)農(nóng)村突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題綜合治理，著力加快生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。習(xí)近平總書記3月5日在參加全國(guó)人大十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要培育可持續(xù)發(fā)展資源。由此可見，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)已引起高度重視，各級(jí)政府投入了巨大的財(cái)力推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，財(cái)政資金使用效益成為其中的關(guān)鍵。要把握著力點(diǎn)，嚴(yán)禁工業(yè)和城鎮(zhèn)污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移，通過(guò)“兩個(gè)完善”來(lái)注入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新能量。

一是完善財(cái)政資金使用和監(jiān)督管理辦法。目前，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理沒(méi)有較全面的實(shí)施細(xì)則，原有的《試行辦法》對(duì)資金使用和監(jiān)管留下一定的變通空間，打“擦邊球”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。建議出臺(tái)《實(shí)施細(xì)則》，對(duì)資金使用和監(jiān)督作出詳盡規(guī)定，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核機(jī)制，并作為財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的重要依據(jù)，保障財(cái)政資金的有效使用。

二是完善專項(xiàng)資金縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制。財(cái)政報(bào)賬制度規(guī)定財(cái)政部門管理資金、項(xiàng)目實(shí)施單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，既互相配合又互相監(jiān)督，可以有效防范項(xiàng)目主管部門擠占、挪用生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金。要針對(duì)存在的問(wèn)題，完善縣級(jí)財(cái)政集中報(bào)賬制，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高報(bào)賬制工作質(zhì)量，建立報(bào)賬公示制度，自覺(jué)接受監(jiān)督。

（三）抓好落腳點(diǎn)，整合分散財(cái)力資源，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策新水平

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及農(nóng)林、環(huán)保等職能部門，這些職能部門掌握有一定的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)力資源。要積極發(fā)揮財(cái)政職能作用，優(yōu)先整合相關(guān)的財(cái)力資源，集中財(cái)力辦大事辦好事，創(chuàng)新財(cái)政制度支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境一體化，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)新水平。具體說(shuō)來(lái)，要做到“三個(gè)不變”。

一是財(cái)力資源的使用方向不變。要按照“渠道不亂、用途不變”的原則，統(tǒng)籌安排各類資金，提高資金使用效益。要保障各職能部門財(cái)力資源使用方向不變，科學(xué)合理地整合財(cái)力資源，力求形成多元化投入機(jī)制，形成互為補(bǔ)充、有機(jī)結(jié)合的良好互動(dòng)關(guān)系，保障其各司其職，確保部門履行職責(zé)，拓寬籌資渠道，做到財(cái)盡其用。

二是財(cái)力資源的系統(tǒng)有序整合不變。整合財(cái)力資源是一項(xiàng)系統(tǒng)的基礎(chǔ)性工程，要統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)力資源，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動(dòng)，優(yōu)先整合來(lái)源穩(wěn)定的財(cái)力資源，做到循序漸進(jìn)，系統(tǒng)有序，分步實(shí)施，結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

三是財(cái)力資源整合的長(zhǎng)效機(jī)制不變。財(cái)政部門要做好自身定位，不缺位也不越位，做到集中整治與長(zhǎng)效管理、治標(biāo)與治本同步推進(jìn)，制定相應(yīng)的規(guī)章制度和有效措施，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政資金的長(zhǎng)效管理機(jī)制，做好專項(xiàng)資金的管理工作，增強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金分配、使用的科學(xué)性和公正性，形成長(zhǎng)效機(jī)制支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治。

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（作者單位：湖南省財(cái)政廳國(guó)庫(kù)處）

責(zé)任編輯：欣文