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        關(guān)于進一步整合優(yōu)化上海市財政支農(nóng)政策的若干問題研究

        2018-10-14 17:04:18
        當代農(nóng)村財經(jīng) 2018年6期
        關(guān)鍵詞:政策研究財政

        摘要:2014年起,上海市開展了財政支農(nóng)政策整合工作,建立了“6+1”財政支農(nóng)政策體系,同時為創(chuàng)新資金和項目管理體制,明晰市與區(qū)管理責(zé)任,對部分專項實行了審批權(quán)下放。政策體系運行2年來,通過實地調(diào)研和日常工作反饋了解,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策在體系框架、政策內(nèi)容和運行機制等方面存在一定問題有待進一步完善。本課題基于上海市財政支農(nóng)政策運行現(xiàn)狀,從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的短板問題入手,根據(jù)黨中央和國家關(guān)于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革等要求,按照市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于上海市推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展有關(guān)指示精神,堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向,為進一步整合優(yōu)化上海市財政支農(nóng)政策提出有效建議。

        關(guān)鍵詞:財政;支農(nóng)資金整合;政策研究

        一、引言

        (一)研究背景

        2014年起,根據(jù)中央和上海市關(guān)于統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的要求,市財政局會同市農(nóng)委等部門結(jié)合上海市財政支農(nóng)實際開展了市級財政支農(nóng)專項政策整合工作。經(jīng)梳理,2014年上海市市級財政支農(nóng)專項政策約61項,政策的制定部門主要包括市農(nóng)委、財政局、水務(wù)局、發(fā)改委等。其中,市農(nóng)委負責(zé)管理的48個專項政策是本次整合的重點。

        按照“統(tǒng)籌整合,突出重點;明晰權(quán)責(zé),注重績效;簡化體系,方便基層;加強規(guī)范,穩(wěn)妥推進”的原則,將農(nóng)業(yè)主管部門內(nèi)的48個專項進行整合歸并,最終形成“農(nóng)業(yè)綜合補貼”、“科技興農(nóng)專項”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”、“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”、“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”、“村莊改造專項”和“浦東支農(nóng)整合專項”7個功能導(dǎo)向清晰的專項,建立全新的“6+1”財政支農(nóng)政策體系。在政策和資金整合的基礎(chǔ)上,上海市積極創(chuàng)新資金和項目管理體制,明晰市與區(qū)管理責(zé)任。重點圍繞“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”2個專項,在全市層面深化項目管理體制改革,市級向區(qū)級全面下放項目評審和審批權(quán)限,探索建立權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的都市農(nóng)業(yè)發(fā)展推進機制,最終形成市級宏觀規(guī)劃、監(jiān)督管理,區(qū)級負責(zé)項目管理具體操作的事權(quán)格局。

        (二)主要研究內(nèi)容和框架

        研究必要性:1.“6+1”財政支農(nóng)政策體系運行已有2年,以“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”為代表的審批權(quán)下放項目運行機制和管理模式較原政策存在較大革新,有必要對政策體系進行適時評估,及時了解政策實施效果。2.根據(jù)財政支農(nóng)政策整合“兩步走”實施方案,在建立現(xiàn)行政策體系的基礎(chǔ)上,應(yīng)當對已完成整合的專項政策進一步深化完善,同時適時全面開展涉農(nóng)專項中央與地方政策整合、地方跨委辦局整合等工作。3.有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)提出財政支農(nóng)政策仍有整合空間,可結(jié)合前期整合政策實施效果評估一并對該問題進行調(diào)查研究。

        研究目標:本課題通過評估現(xiàn)行政策運行效果,從體系框架、政策內(nèi)容和運行機制等方面全面梳理和分析存在的問題,充分結(jié)合黨中央、國家和上海市對“三農(nóng)”發(fā)展提出的最新要求,提出具體完善優(yōu)化建議。

        基于以上研究目標,研究內(nèi)容包括如下幾個方面:

        1.上海市現(xiàn)行財政支農(nóng)政策評估及主要問題

        對上海市現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系從專項設(shè)置、整合程度、運行機制等角度進行效果評估,結(jié)合2016年年末開展的對各區(qū)“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”實施情況進行的全面調(diào)研,重點剖析目前上海市財政支農(nóng)政策運行中存在的主要問題。

        2.黨中央、國家和上海市最新政策要求分析

        2016年底至今,黨中央和國家陸續(xù)出臺一系列“三農(nóng)”發(fā)展指導(dǎo)性政策,對深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了全新要求。2017年9月,時任市委書記韓正同志赴市農(nóng)委調(diào)研,提出上海要扎實推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。深刻分析并領(lǐng)會有關(guān)政策要求,是正確并合理優(yōu)化上海市財政支農(nóng)政策的重要基礎(chǔ)。

        3.上海市財政支農(nóng)政策調(diào)整和優(yōu)化方案

        根據(jù)黨中央、國家和上海市有關(guān)要求,結(jié)合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題,從政策體系、扶持內(nèi)容、運行機制等方面提出財政支農(nóng)政策調(diào)整和優(yōu)化方案。

        二、上海市財政支農(nóng)政策現(xiàn)狀和總體評價

        (一)市級財政投入情況

        開展財政支農(nóng)政策整合以來,市級財政支農(nóng)投入穩(wěn)步增長,2017年較2014年同比增長16.6%(村莊改造專項根據(jù)各區(qū)實際建設(shè)需求足額安排資金, 2017年由于崇明區(qū)規(guī)劃調(diào)整原因大幅減少項目申報,村莊改造專項市級預(yù)算安排相應(yīng)減少)。

        從財政資金投入結(jié)構(gòu)來看,近兩年財政資金投入逐漸向農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品安全等體現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)核心特點的軟實力方面傾斜,更加符合以綠色、質(zhì)量、效益為目標的都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。

        (二)總體評價

        1.專項設(shè)置基本符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)容要求,體現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特點

        2017年中央一號文件以深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,從優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈、強化科技創(chuàng)新驅(qū)動、加大農(nóng)村改革力度等方面重點進行改革和優(yōu)化。上海市財政支農(nóng)政策整合后,財政扶持導(dǎo)向更為清晰。一是將“科技興農(nóng)”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”單獨設(shè)項,改變以往與其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類政策一并歸入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大類的方式,更加突出科技、質(zhì)量、綠色、生態(tài)在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的主體地位。符合中央推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求,加快實現(xiàn)向農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。二是將分類實施的13項產(chǎn)業(yè)扶持政策整合為“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”,統(tǒng)籌安排資金,自主選擇申報,有利于強化新型經(jīng)營主體培育基礎(chǔ),促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。符合中央關(guān)于優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系的要求,延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈,提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。三是全新設(shè)立“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”,鼓勵和支持基層探索開展包括農(nóng)村土地制度改革、集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革等在內(nèi)的各項農(nóng)村制度改革。符合中央深化農(nóng)村制度改革,激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的要求,拓寬農(nóng)村發(fā)展空間和農(nóng)民增收渠道。

        2.政策整合程度基本合理到位,具有較高操作性

        從一級項目層面看,財政支農(nóng)政策由48項整合為7項,整合率達到85%。在內(nèi)容上,“農(nóng)業(yè)綜合補貼”主要是針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的普惠制補貼,著重降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,保障農(nóng)民收入,體現(xiàn)民生和公平;“科技興農(nóng)專項”主要支持農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣,著重提高上海市農(nóng)業(yè)綜合競爭力,體現(xiàn)高效和高端;“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”主要支持農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管,著重強化綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給,推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)和協(xié)調(diào);“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”主要支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,著重加強生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)和新型經(jīng)營主體扶持,體現(xiàn)基礎(chǔ)和融合;“村莊改造專項”主要支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),打造美麗鄉(xiāng)村,著重改善農(nóng)村人居環(huán)境面貌,體現(xiàn)宜居和民俗;“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”主要支持各區(qū)開展各類農(nóng)村制度性改革,著重探索區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展新路徑、新模式,體現(xiàn)改革和激勵;“浦東支農(nóng)整合專項”主要通過大切塊方式,下放審批權(quán)限,鼓勵浦東自主使用管理,著重探索資金整合先進模式,體現(xiàn)創(chuàng)新和自主。7大政策專項以功能導(dǎo)向進行設(shè)置,政策之間清晰獨立,不存在交叉重復(fù),同時涵蓋“三農(nóng)”發(fā)展主要方面且為今后政策調(diào)整完善預(yù)留充分空間。在操作上,合理選擇目標相近、操作方式相似的專項進行整合,農(nóng)戶對于新政策的理解和掌握較為便捷,政府部門施策也符合中央關(guān)于支農(nóng)政策要體現(xiàn)指向性的要求。

        3.政策運行機制基本符合專項特點,有利于高效管理和基層創(chuàng)新

        整合后的專項政策運行機制上,較以往有幾項創(chuàng)新。一是“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”2個專項,市對區(qū)全面下放審批權(quán)限。主要考慮根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點,每個區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和農(nóng)業(yè)生態(tài)治理方面的發(fā)展重點存在差異,通過下放審批權(quán)限有利于基層因地制宜,提高政策指向性和精準性,集中力量解決核心問題。二是“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”市對區(qū)采取考核獎勵方式。主要考慮農(nóng)村制度改革、農(nóng)村發(fā)展機制建設(shè)處于探索階段,工作思路和舉措具有不斷拓展、動態(tài)變化的特征,采取考核獎勵方式分配資金,既可以通過考核指標體系的動態(tài)調(diào)整和完善不斷適應(yīng)新的改革和發(fā)展要求,也有利于保持財政政策的相對穩(wěn)定。三是“浦東支農(nóng)整合專項”通過大切塊方式下放審批權(quán),整合內(nèi)容跨農(nóng)業(yè)農(nóng)村不同領(lǐng)域。浦東新區(qū)通過政策整合以及合理運用資金,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,率先建立先建后補項目扶持機制,與銀行開展合作,建立“憑立項批復(fù)發(fā)放貸款—補貼資金優(yōu)先還貸—政府貸款貼息”的項目建設(shè)運行機制;在新農(nóng)村建設(shè)方面,于2015年率先完成全區(qū)范圍內(nèi)村莊改造工作,現(xiàn)已開啟第二輪美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

        三、現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系存在的問題

        為了更客觀、全面地了解現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系存在的問題和原因,2016年底,我們以新設(shè)立并實施審批權(quán)下放機制創(chuàng)新的“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”為主要分析案例,就該專項2016年實施以來的項目推進情況赴浦東、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明和光明集團開展集中調(diào)研,通過實地走訪、專題座談、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等方式對政策落實情況、項目實施情況和預(yù)算執(zhí)行情況等進行系統(tǒng)了解和分析。

        (一)案例分析

        通過2014年開展的財政支農(nóng)政策整合,市級財政設(shè)立“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金”,將與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持相關(guān)的13個專項(糧田設(shè)施建設(shè)、菜田設(shè)施建設(shè)、設(shè)施菜田管護、畜牧標準化養(yǎng)殖基地建設(shè)、水產(chǎn)標準化養(yǎng)殖基地建設(shè)、區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、合作社貸款貼息、合作社項目扶持、龍頭企業(yè)貸款貼息、地方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)、中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目配套資金、農(nóng)業(yè)旅游等)整合并入該專項,統(tǒng)一操作程序、統(tǒng)一監(jiān)管標準、統(tǒng)一差別政策、統(tǒng)籌安排資金。同時,市級向區(qū)級全面下放項目評審和審批權(quán)限,各區(qū)可根據(jù)區(qū)域發(fā)展重點自主選擇項目申報和實施。2015年7月,市農(nóng)委、市財政局制發(fā)了《上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項項目和資金管理辦法》(滬農(nóng)委[2015]200號,以下簡稱《管理辦法》),并于次年2月下達了《關(guān)于印發(fā)2016年上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項立項指南的通知》(滬農(nóng)委[2016]38號,簡稱《申報指南》)。

        1.總體工作推進情況

        市級《管理辦法》下發(fā)后,寶山、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明等7個區(qū)均根據(jù)市級要求陸續(xù)制定出臺了區(qū)級管理辦法或?qū)嵤┘殑t,初步形成了“領(lǐng)導(dǎo)重視、部門協(xié)同、共同推進”的工作機制,并涌現(xiàn)了部分創(chuàng)新管理做法。金山區(qū)于2015年將專項管理辦法制發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn),評審后的申報項目在區(qū)農(nóng)業(yè)網(wǎng)公示后報區(qū)政府審批,并組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的培訓(xùn);松江區(qū)結(jié)合本區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展實際,將家庭農(nóng)場農(nóng)機定點互助服務(wù)建設(shè)納入都市專項支持范圍;嘉定區(qū)為便于資產(chǎn)管理,明確建設(shè)類項目資金由市、區(qū)、鎮(zhèn)財政全額投入;崇明區(qū)成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組,明確區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體各自的責(zé)任,確保項目協(xié)調(diào)有序推進。

        2.項目和資金執(zhí)行情況

        2016年,各區(qū)共組織申報都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目394個,截至年底,已批復(fù)245個、已評審尚未批復(fù)47個、尚未完成評審102個,項目批復(fù)率62%。項目總投資6.4億元,其中:市級財政資金3億元、區(qū)級財政資金1.4億元、企業(yè)自籌資金2億元。截至年底,實際已支出財政資金1.7億元,執(zhí)行進度39%。相對于建章立制和組織保障等基礎(chǔ)工作準備情況,各區(qū)在市級項目審批推進和預(yù)算支出方面短板凸顯。

        (1)項目審批方面

        從項目立項批復(fù)情況來看:①已全面完成項目立項評審和批復(fù)的有金山、松江和崇明三個區(qū)。②已全部完成立項評審,但仍有部分項目未批復(fù)的有閔行(批復(fù)率93%)、寶山(批復(fù)率75%)、嘉定(批復(fù)率14%)三個區(qū)。③項目仍在申報評審階段的有奉賢、青浦兩個區(qū),尚未有項目完成批復(fù)。

        (2)資金支出方面

        從財政資金支出情況來看:①財政資金尚未發(fā)生支出的有金山區(qū)。②財政資金僅用于支付歷年存量項目的有寶山(執(zhí)行率30%)、嘉定(執(zhí)行率20%)、奉賢(執(zhí)行率8%)、青浦(執(zhí)行率5%)四個區(qū)。③財政資金既用于歷年存量項目也用于當年新建項目的有崇明(執(zhí)行率100%)、閔行(執(zhí)行率50%)、松江(執(zhí)行率42%)三個區(qū)。

        3.存在的問題

        (1)項目和資金執(zhí)行緩慢

        目前各區(qū)在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目推進上普遍比較緩慢,由此直接影響到財政資金執(zhí)行進度,產(chǎn)生該問題的原因較為復(fù)雜。①市級《申報指南》下達較晚、內(nèi)容過于具體,直接影響區(qū)級落實項目申報。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定,市級部門應(yīng)當在每年4月底前公布下一年度《申報指南》,而2016年《申報指南》于當年2月底正式發(fā)布,晚了將近一年。調(diào)研各區(qū)普遍反映《申報指南》中對投資范圍、標準、規(guī)模等要求過細,不利于基層靈活施策。②區(qū)級項目審批部門各異,管理過程復(fù)雜。如青浦、嘉定區(qū)由區(qū)發(fā)改委按照基本建設(shè)流程負責(zé)項目審批,項目審批時間大幅增加。③項目制管理模式帶來的制約因素較多。一是農(nóng)業(yè)項目受用地指標和環(huán)境保護等方面的限制較大,往往因為用地和環(huán)評批復(fù)較慢而影響項目開工建設(shè)。二是政府采購和招投標程序難以履行導(dǎo)致項目進展緩慢。如松江區(qū)近年來加強了政府采購管理要求,區(qū)政府采購平臺僅受理納入財政預(yù)算管理的企事業(yè)單位采購申請,包含自籌資金的農(nóng)業(yè)項目無法在該平臺上進行政府采購。而區(qū)建設(shè)部門設(shè)立的招投標平臺對項目要求較為嚴格,農(nóng)業(yè)類項目經(jīng)常因報建手續(xù)不全等問題無法納入平臺管理。

        (2)部分管理方式已不適應(yīng)新形勢要求

        ①《管理辦法》中要求項目資金實行區(qū)級財政報賬制,但目前各區(qū)財政專戶均已取消,不具備報賬制的基礎(chǔ)條件,將存在審計風(fēng)險。②包括都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項在內(nèi)的支農(nóng)專項管理辦法中,均將農(nóng)業(yè)、財政部門并列作為項目全過程管理的責(zé)任主體,由于業(yè)務(wù)分工不明確,不利于明晰責(zé)任、追溯問責(zé)。部分區(qū)表示財政部門在補貼面積確認、工程質(zhì)量驗收等方面既不具備專業(yè)能力也沒有充足人手,增加財政工作風(fēng)險。③市級資金分配與區(qū)級資金需求不完全匹配。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素,但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低,項目申報不足導(dǎo)致財政資金支出緩慢;同時也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性,但是因市級資金分配不足導(dǎo)致項目需求難以滿足。

        (3)市對區(qū)培訓(xùn)指導(dǎo)不足

        ①項目審批權(quán)下放后,各區(qū)首次自行開展方案編制、專家評審、批復(fù)實施,在人員配備和管理經(jīng)驗方面都存在不足,基層對市級組織開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的呼聲較高。②各區(qū)目前對政策的掌握和資金使用要求方面(如項目資金在歷年結(jié)轉(zhuǎn)項目和當年新建項目之間的使用比例不明確,區(qū)級配套資金規(guī)定是否合理等)仍有一定困惑,亟需市級部門進行解釋指導(dǎo)。

        (二)現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系存在的問題

        通過對“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”實地調(diào)研情況分析,結(jié)合日常工作反饋情況發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行財政支農(nóng)政策在體系架構(gòu)、政策內(nèi)容、運行機制等方面存在一些矛盾和問題,亟待進一步優(yōu)化完善。

        1.整合體系有待進一步提升

        (1)整合深度有待加強。上一輪政策整合過程中,我們按照循序漸進、分類實施的原則,部分專項采取了形式整合,其下屬二級項目仍然較多較散。一是“科技興農(nóng)專項”下仍有約10個二級項目,部分項目之間分類不清,如除現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展項目以外,在重點攻關(guān)、推廣、成果轉(zhuǎn)化、引進消化吸收再創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)體系、保種育種等6個項目中均有與種業(yè)發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。二是“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”雖然已下放審批權(quán),但是仍分別規(guī)定了綠肥補貼、有機肥補貼、深耕補貼等補貼標準,即分類設(shè)置了資金額度,弱化了政策精準性和基層選擇性重點扶持的能力。

        (2)浦東整合專項試點意義減弱。浦東整合專項設(shè)立至今已有8年,隨著“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”和“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”實行審批權(quán)下放,浦東整合專項大切塊形成的經(jīng)驗已經(jīng)在全市涉農(nóng)區(qū)推廣,繼續(xù)長期保留該專項的意義已逐漸弱化,且容易引起區(qū)域間政策不平衡性。

        2.政策內(nèi)容有待進一步完善

        (1)部分政策指向性和精準性不足。整合后的財政支農(nóng)政策以普惠制為主,重點體現(xiàn)財政公平公正性,有效解決資金分散問題。但是,整合政策與提高政策精準性和指向性客觀上存在一定矛盾,生產(chǎn)方式、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、經(jīng)營主體特點等與政策支持標準并不掛鉤,不利于產(chǎn)生亮點成果。

        (2)財政資金“撬動”功能有待進一步發(fā)揮。近年來,上海市財政支農(nóng)投入了大量資金,并通過農(nóng)業(yè)保險、貼息、擔(dān)保等方式帶動金融資本,但在引導(dǎo)金融和社會資本方面依然力度不夠、創(chuàng)新不足,財政資金的杠桿作用未能充分發(fā)揮。

        (3)部分農(nóng)業(yè)補貼政策效益較低。以農(nóng)作物良種補貼為典型,隨著規(guī)模化經(jīng)營程度提高,油菜、玉米、棉花等小宗農(nóng)作物種植面積逐年下降,麥子種植面積因茬口優(yōu)化也逐年減少,政策效應(yīng)不明顯。同時,上述農(nóng)作物規(guī)模小、面積少、分布散,面積核實、補貼發(fā)放等手續(xù)繁瑣,補貼資金發(fā)放效率低下。

        (4)對照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍有短板。在推進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效方面,一是針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升停留在檢驗檢測經(jīng)費保障為主,缺少系統(tǒng)性扶持政策,全市性的農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量追溯系統(tǒng)建設(shè)亟需加強。二是針對發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,缺少對不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)動發(fā)展和利益聯(lián)結(jié)方面的政策內(nèi)容;在增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力方面,對于農(nóng)業(yè)面源污染或耕地地力等方面的檢測評價體系尚未建立,上海市農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題不明確,由此缺少對應(yīng)的有效治理政策;在強化科技創(chuàng)新驅(qū)動方面,一是對于上海市重點發(fā)展的種源農(nóng)業(yè)定位和規(guī)劃不夠清晰,難以有效施策。二是科技投入以年度項目為主,一些短期難以產(chǎn)生效益的基礎(chǔ)性、公益性項目往往在項目競爭中處于弱勢。三是關(guān)于科技成果檢驗評價體系尚不完備,難以衡量資金使用績效;在建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村方面,一是目前政策扶持內(nèi)容以農(nóng)村生活設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治等硬件建設(shè)為主,缺少產(chǎn)業(yè)、文化等軟實力扶持內(nèi)容。二是政策扶持以村為單元,缺乏區(qū)域連片帶動效應(yīng)。

        3.運行機制有待進一步優(yōu)化

        (1)基層實際運行與市級政策設(shè)計之間存在脫節(jié)。以審批權(quán)下放的“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”為例,目前各區(qū)項目管理運行機制尚處于摸索階段,并未就落實區(qū)級審批權(quán)做好充分準備,個別區(qū)將農(nóng)業(yè)項目交由區(qū)發(fā)改委按照基本建設(shè)流程審批,項目推進和資金執(zhí)行進度十分緩慢。

        (2)財政資金分配機制不盡合理。對于審批權(quán)下放的專項,目前市級財政資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素,但在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn),部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低,項目申報不足導(dǎo)致財政資金支出緩慢;同時也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性,但是因市級資金分配不足導(dǎo)致項目需求難以滿足。此外,現(xiàn)行政策主要以市級統(tǒng)籌設(shè)計為主,在調(diào)動基層探索新模式方面較為薄弱。

        (3)農(nóng)業(yè)補貼數(shù)據(jù)真實性難以保證。農(nóng)業(yè)補貼面廣量大金額小,具有管理鏈條長、行政成本高的特點,區(qū)級100%自查的要求難以落實,信息不對稱情況較為嚴重,基層虛報面積、騙取農(nóng)業(yè)補貼的情況時有發(fā)生,造成財政資金損失。

        四、黨中央、國家和上海市對“三農(nóng)”發(fā)展最新要求

        (一)2017年中央一號文件

        2017年中央一號文件的主題是深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能,這是在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新時代、站在全新的歷史發(fā)展方位,對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出的新思考和新要求。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,要在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上,緊緊圍繞市場需求變化,以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標,以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向,以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑,優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系,提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率,促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求,向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足值得需求轉(zhuǎn)變。

        結(jié)合上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展特點,從發(fā)展短板入手,財政支農(nóng)政策可重點從以下方面進行強化:1.優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),著力推進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全水平,突出優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向。積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體。2.推行綠色生產(chǎn)方式,增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn),大規(guī)模實施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程,集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題。3.壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈。大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè),支持集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。4.強化科技創(chuàng)新驅(qū)動,引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)新要求,調(diào)整農(nóng)業(yè)科技支持方向和重點,進一步強化農(nóng)業(yè)科技推廣。

        (二)建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革

        2016年底,財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺了“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案”,是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作中,關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼制度的具體調(diào)整方案和要求。目標任務(wù)是到2020年,以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制基本建成,農(nóng)業(yè)補貼政策的精準性、指向性和實效性進一步提高。

        在政策導(dǎo)向方面:在確保國家糧食安全和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的前提下,突出綠色生態(tài)導(dǎo)向,強化耕地、草原、林業(yè)、濕地等方面的補貼,將政策目標由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來。在資金投入方面:在保持存量補貼政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的基礎(chǔ)上,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),提高補貼資金使用的指向性;增量資金重點向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)傾斜,促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。在改革內(nèi)容方面:1.加快推動相關(guān)農(nóng)業(yè)補貼改革。一是將農(nóng)資綜合補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”,政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營,鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民切實加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護,自覺提升耕地地力。二是推進國內(nèi)漁業(yè)油價補貼政策改革。建立漁業(yè)油價補貼與用油量和油價脫鉤、與漁業(yè)資源保護及產(chǎn)業(yè)機構(gòu)調(diào)整相協(xié)調(diào)的新機制,使國內(nèi)捕撈強度得到有效控制。2.強化主要生態(tài)系統(tǒng)農(nóng)業(yè)補償政策。加大耕地保護補償力度,支持耕地質(zhì)量保護與提升,強化林業(yè)生態(tài)補貼政策,建立濕地保護制度。3.探索農(nóng)業(yè)資源環(huán)境突出問題治理的有效支持政策。重點推進重金屬污染耕地治理,大力支持農(nóng)業(yè)高效節(jié)約用水,加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度。

        (三)韓正書記在市農(nóng)委調(diào)研主要講話精神

        農(nóng)業(yè)是上海經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分,上海超大城市農(nóng)副產(chǎn)品保障離不開本地農(nóng)業(yè)、城市生態(tài)環(huán)境維護和改善離不開本地農(nóng)業(yè),本地農(nóng)民生產(chǎn)生活也離不開農(nóng)業(yè)。要按照以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策部署,緊密結(jié)合上海實際,扎實推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。堅持以綠色、質(zhì)量、效益為目標,走產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展之路,千方百計提高組織化程度,做到資源節(jié)約、環(huán)境友好,大力培育優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌,為推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出上海的更大貢獻。

        推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展,必須堅定不移推進各項改革,根據(jù)指導(dǎo)思想、目標任務(wù),拿出實實在在的行動計劃。要按照既定目標有序推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革,重點是穩(wěn)妥推進承包地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地“三塊地”改革。要緊緊圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),實現(xiàn)有效供給,更好滿足市民需求。要把食品安全放在更加突出的位置,強化源頭生產(chǎn)管理,推動綠色農(nóng)產(chǎn)品比重逐年上升,帶動有機農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展。要不斷促進農(nóng)業(yè)科技進步,通過提升科技水平更好支撐上?,F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展作貢獻。相關(guān)部門要抓緊梳理優(yōu)化各類惠農(nóng)支農(nóng)政策,統(tǒng)籌惠農(nóng)支農(nóng)資金,避免政策碎片化,確保資金真正用在刀刃上、用于實現(xiàn)既定的目標任務(wù)上。

        (四)國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見

        日前,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》,對于優(yōu)化財政支農(nóng)投入供給、加強財政支農(nóng)政策頂層設(shè)計、理順涉農(nóng)資金管理體系、創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機制提出了改革目標和實施方案?!兑庖姟访鞔_了國家目前對于涉農(nóng)政策整合、管理機制優(yōu)化等方面的發(fā)展要求和導(dǎo)向,有效指導(dǎo)上海市財政支農(nóng)政策進一步深化整合工作。

        國家提出的涉農(nóng)資金整合分兩類進行實施:對同一行業(yè)內(nèi)的相關(guān)涉農(nóng)資金在預(yù)算編制環(huán)節(jié)進行源頭整合,在預(yù)算編制環(huán)節(jié)難以歸并的行業(yè)間涉農(nóng)資金在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加大統(tǒng)籌整合力度,建立行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合的長效機制。

        1.預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合。(1)歸并設(shè)置涉農(nóng)資金專項。每個國務(wù)院相關(guān)部門原則上設(shè)置不超過3項涉農(nóng)資金。中央層面構(gòu)建以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護、林業(yè)生態(tài)保護恢復(fù)、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)救災(zāi)、農(nóng)業(yè)保險保費補貼等大專項為主體的涉農(nóng)資金管理體系。(2)通過設(shè)定“任務(wù)清單”明確整合權(quán)限。實行“大專項+任務(wù)清單”管理模式,將體現(xiàn)中央政策意圖的相關(guān)任務(wù)確定為“約束性任務(wù)”,資金定向使用,不能統(tǒng)籌;將其他任務(wù)確定為“指導(dǎo)性任務(wù)”,允許地方根據(jù)當?shù)匦袠I(yè)發(fā)展需要,在同一涉農(nóng)資金的“指導(dǎo)性任務(wù)”之間統(tǒng)籌調(diào)劑使用。

        2.涉農(nóng)資金執(zhí)行環(huán)節(jié)統(tǒng)籌整合。(1)以規(guī)劃引領(lǐng)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合和集中投入。(2)加強性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。地方將各級財政安排的相關(guān)涉農(nóng)資金納入同一資金池,統(tǒng)一規(guī)劃編制、統(tǒng)一資金撥付、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一考核驗收,形成政策合理,提升資金使用成效。(3)促進功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金集中投入。支持地方按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責(zé)、各記其功、形成合力”的原則統(tǒng)籌安排。

        將上海市財政支農(nóng)政策整合情況與財政部涉農(nóng)資金整合意見比較,對于同一行業(yè)內(nèi)的支農(nóng)政策,我們完成了預(yù)算編制環(huán)節(jié)的整合歸并,將48項政策歸并設(shè)置為7項,專項功能涵蓋財政部有關(guān)內(nèi)容(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護類、農(nóng)村改革類),增加了突出都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)特點的農(nóng)業(yè)科技類;對于行業(yè)間的涉農(nóng)資金,我們以“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金”為試點,率先建立了市級部門間功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金在區(qū)級政府平臺的集中投入使用,統(tǒng)籌規(guī)劃安排。由此可見,上海市現(xiàn)行財政支農(nóng)政策整合模式與國家推進的涉農(nóng)資金整合模式基本吻合,但在專項深入整合歸并、管理機制優(yōu)化、拓展執(zhí)行環(huán)節(jié)整合范圍等方面有待進一步提升完善。

        五、進一步整合優(yōu)化財政支農(nóng)政策的建議

        (一)上海農(nóng)業(yè)發(fā)展定位

        財政支農(nóng)政策的制定必須適應(yīng)于、服務(wù)于上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展定位。當前,上海農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況新變化:一是農(nóng)業(yè)發(fā)展理念發(fā)生深刻變化,低效落后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能亟待淘汰,推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展尤為重要;二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)的關(guān)系發(fā)生深刻變化,資源環(huán)境約束日益趨緊,可持續(xù)發(fā)展要求更為緊迫;三是農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生深刻變化,供給保障能力大幅提高,多樣化消費需求加快升級。為了進一步適應(yīng)這些新情況新變化,未來上海農(nóng)業(yè)必須要明確新的發(fā)展定位。上海農(nóng)業(yè)最鮮明的特征是都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè),最具優(yōu)勢的潛力是農(nóng)業(yè)多功能拓展。未來上海農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向是:以綠色發(fā)展為引領(lǐng),以品牌建設(shè)為抓手,以質(zhì)量效益為目標,以堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,把增加綠色農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)放在突出位置,努力走產(chǎn)品綠色、產(chǎn)出高效、產(chǎn)業(yè)融合、資源節(jié)約、環(huán)境友好的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

        衡量上海實現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標志是實現(xiàn)“五個提升”:

        1.以國際先進水平為標桿,提升科技化水平。上海農(nóng)業(yè)要提質(zhì)增效,必須把科技放在更加突出的位置。要圍繞增加綠色農(nóng)產(chǎn)品這一重點,充分發(fā)揮大城市科技資源集中、技術(shù)人才集聚的優(yōu)勢,推動產(chǎn)學(xué)研結(jié)合,以市場需求為導(dǎo)向,以企業(yè)為主體,以規(guī)模經(jīng)營為重點,加大科技創(chuàng)新和推廣應(yīng)用力度,大力開發(fā)應(yīng)用化肥農(nóng)藥替代技術(shù),倡導(dǎo)綠色低碳健康種養(yǎng)方式,發(fā)展高端農(nóng)業(yè),不斷增強上海農(nóng)業(yè)的核心競爭力。

        2.以發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品為引導(dǎo),提升生態(tài)化水平。民以食為天,食以安為先。以最嚴格的食品安全城市為目標,牢牢把握農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量“既是生產(chǎn)出來的,也是管理出來的”這一關(guān)鍵,堅持有所為、有所不為,科學(xué)安排與城市環(huán)境容量承載相適應(yīng)的農(nóng)業(yè),并按照人與自然和諧發(fā)展的要求,實現(xiàn)種養(yǎng)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展,全面推進農(nóng)業(yè)標準化清潔生產(chǎn),形成從農(nóng)田到餐桌全過程可追溯的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系,使上海成為全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量最安全最放心的城市。

        3.以構(gòu)建多元化經(jīng)營主體為載體,提升組織化水平。上海農(nóng)業(yè)要提質(zhì)增效,核心是要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的問題,重點推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化、信息化、品牌化。為此,要繼續(xù)推廣家庭農(nóng)場模式,鼓勵發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合、糧經(jīng)結(jié)合、機農(nóng)結(jié)合的多種經(jīng)營模式,提升家庭農(nóng)場經(jīng)營能力和水平。要促進“合作社+農(nóng)戶”為主的模式發(fā)展,提高合作社運作的規(guī)范性,形成專業(yè)優(yōu)勢和競爭力,實行政策資金聚焦,要在提高合作社發(fā)展質(zhì)量上下功夫。要做大做強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),構(gòu)建農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的利益聯(lián)接機制。要促進各類經(jīng)營主體的融合發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。

        4.以延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈為手段,提升產(chǎn)業(yè)融合水平。通過“接二連三”,延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,促進產(chǎn)業(yè)升級,推進農(nóng)產(chǎn)品從“田間到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈貫通,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。上海農(nóng)業(yè)在數(shù)量上沒有優(yōu)勢,因而依托加工業(yè)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的潛力并不大,但第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)融合則大有文章可做。上海是典型的江南水鄉(xiāng),美麗鄉(xiāng)村建設(shè)又已初具特色,因此,完全可以通過大力發(fā)展富有特色的休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè),來提高農(nóng)業(yè)的綜合經(jīng)濟效益。

        5.以發(fā)揮政策引領(lǐng)為保障,提升支農(nóng)政策水平。過去面對家庭經(jīng)營的財政支農(nóng)政策已難以適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要,必須調(diào)整財政支農(nóng)政策的方向,由偏重直接補貼和價格補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M綜合生產(chǎn)能力的補貼,由以側(cè)重農(nóng)戶為主的補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的補貼,由高強度投入追求高產(chǎn)出的補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M綠色生產(chǎn)方式的補貼,由過去小而全的補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M標準化、集約化、專業(yè)化發(fā)展的補貼,從而增強財政政策的指向性和精準性。

        (二)深化整合工作目標

        堅持新發(fā)展理念,以推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能,充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)支撐作用,圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠,創(chuàng)新體制機制,加快結(jié)構(gòu)調(diào)整,突出綠色生態(tài)導(dǎo)向、數(shù)量質(zhì)量效益并重,強化科技引領(lǐng),優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系,進一步提高財政支農(nóng)政策的指向性、精準性和實效性,著力推進農(nóng)業(yè)向提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

        (三)基本原則

        1.科技支撐,綠色導(dǎo)向。在確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的前提下,強化農(nóng)業(yè)科技支撐,提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率,突出綠色生態(tài)導(dǎo)向,促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、安全優(yōu)質(zhì)、生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境改善相互融合統(tǒng)一,將政策目標由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來。

        2.明晰權(quán)責(zé),分級施政。進一步明晰市、區(qū)兩級政府管理權(quán)責(zé)和政策定位,市級通過深化支農(nóng)政策統(tǒng)籌整合,加強宏觀規(guī)劃,強化政策指向性;區(qū)級根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點,對政策進行分類細化,強化政策精準性。

        3.市場主導(dǎo),政府支持。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,讓市場力量引領(lǐng)結(jié)構(gòu)調(diào)整,擴大有效供給。切實發(fā)揮財政政策的調(diào)控和引導(dǎo)作用,營造公平良好的市場環(huán)境,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資機制,加強政府與社會資本合作,撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

        4.立足當前,完善機制。以現(xiàn)行財政支農(nóng)政策框架體系為基礎(chǔ),保證政策持續(xù)穩(wěn)定性,堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向,針對政策運行中的突出矛盾和困難,鼓勵基層探索創(chuàng)新,穩(wěn)妥推進政策內(nèi)容和機制完善,補齊財政支農(nóng)政策短板。

        (四)具體建議

        1.進一步強化政策頂層設(shè)計

        根據(jù)中央一號文件、國家關(guān)于“三農(nóng)”發(fā)展有關(guān)要求以及市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展要求,結(jié)合上?,F(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃,制定“上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展三年行動計劃” 和“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革實施方案” ,成為下一步政策完善修訂的政策依據(jù)和規(guī)劃引領(lǐng)。

        2.進一步深化財政支農(nóng)政策體系整合

        (1)調(diào)整取消“浦東支農(nóng)整合專項” 。將切塊資金分別納入全市統(tǒng)一的相應(yīng)專項中,建立以“農(nóng)業(yè)綜合補貼”、“科技興農(nóng)專項”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”、“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”、“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”、“村莊改造專項”為基礎(chǔ)的6大財政支農(nóng)政策體系。

        (2)加快形式整合向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變。重點對“科技興農(nóng)專項”下二級項目進行梳理,將功能交叉重疊的二級項目進行整合,聚焦支持科技創(chuàng)新、技術(shù)推廣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系三大方向。對“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”中耕地地力保護類補貼進行整合提質(zhì),市級不再分單項規(guī)定補貼標準,鼓勵基層因地制宜確定補貼標準和選擇耕地保護方式。

        3.進一步完善政策扶持內(nèi)容

        (1)深化審批權(quán)下放管理機制。根據(jù)市、區(qū)兩級特點,進一步明確管理分工,市級政策更注重統(tǒng)籌、普惠、公平和宏觀指導(dǎo),區(qū)級重點探索分類指導(dǎo)的精準性政策。加快完善審批權(quán)下放機制,通過簡化或不設(shè)市級項目申報指南等方式,進一步放活基層在政策制定、扶持導(dǎo)向、資金安排等方面的自主選擇能力。

        (2)完善財政支農(nóng)杠桿機制。一是擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。通過獎補方式鼓勵各區(qū)開展收入保險、指數(shù)保險等產(chǎn)品創(chuàng)新,以及探索將部分農(nóng)業(yè)直接補貼調(diào)整為農(nóng)業(yè)保險保費補貼,在區(qū)級試點形成可復(fù)制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,制定市級統(tǒng)一政策,降低“黃箱”政策風(fēng)險。二是優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。根據(jù)上海市特點健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系,完善財政扶持政策,拓展政策覆蓋面,支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)做大做強。三是加大產(chǎn)業(yè)化項目貸款貼息力度。通過降低項目制補貼比重,提高先建后補、貸款貼息比重,強化信息對稱性,最大限度調(diào)動社會資本。

        (3)取消部分效益較低的補貼政策。取消麥子、油菜和棉花補貼,同時將水稻良種補貼方式由原實物統(tǒng)一供種改為市場化供應(yīng)補貼,種植戶可根據(jù)實際需求和有關(guān)規(guī)定,自主選擇水稻種子供應(yīng)企業(yè)和品種。

        (4)強化突出供給側(cè)改革特點內(nèi)容。一是研究制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理方面的系統(tǒng)性政策,強化全市統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)頂層設(shè)計和功能發(fā)揮。二是修訂完善“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法”,重點扶持農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營、標準化生產(chǎn)、品牌化銷售體系建設(shè)及拓展農(nóng)業(yè)綜合功能,延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加強市級統(tǒng)籌管理機制,集中資金打造若干市級重點項目。三是修訂完善“上海市農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護專項資金管理辦法” ,確定若干項近階段上海市農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題,市級牽頭建立對應(yīng)的治理修復(fù)政策機制。對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)環(huán)保相關(guān)政策的科學(xué)性合理性進行評估并根據(jù)結(jié)果進行調(diào)整。四是編制形成上海市種業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃和分階段行動計劃,將農(nóng)業(yè)科技資金向種源農(nóng)業(yè)聚焦。同時,在形成一套科學(xué)合理的績效評價體系的基礎(chǔ)上,建立財政資金對基礎(chǔ)性、公益性農(nóng)業(yè)科研項目的長期穩(wěn)定投入機制。五是進一步擴展美麗鄉(xiāng)村內(nèi)涵和外延,通過考核獎補方式支持提高農(nóng)村生態(tài)品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村文化,探索實施美麗鄉(xiāng)村示范鎮(zhèn)、示范區(qū)建設(shè)。

        4.進一步優(yōu)化政策運行管理機制

        (1)針對審批權(quán)下放的專項,進一步優(yōu)化市級頂層設(shè)計,在項目立項和實施方面,簡化各項規(guī)定,充分賦予基層自主權(quán);在管理責(zé)任和機制方面,明確各區(qū)農(nóng)委對于農(nóng)業(yè)項目的審批主體責(zé)任,避免因項目管理部門各異造成的責(zé)任不清和進度緩慢。協(xié)調(diào)組織市級相關(guān)部門和專家對各區(qū)進行項目評審、審核等要點培訓(xùn),指導(dǎo)各區(qū)建立完善項目管理機制,盡量縮短政策磨合期,加快項目推進進度。

        (2)調(diào)整市對區(qū)財政支農(nóng)資金的分配機制。一是在每年預(yù)算編制前,收集匯總各區(qū)下一年農(nóng)業(yè)項目儲備情況和資金需求量,將各區(qū)資金實際需求量作為市級資金分配的重要依據(jù),增加其分配因素權(quán)重,避免財政資金閑置浪費。二是將各區(qū)開展政策創(chuàng)新情況作為資金分配因素之一,調(diào)動基層探索政策和管理新模式。

        (3)強化財政支農(nóng)專項績效考核。建立財政支農(nóng)專項績效考核辦法,促進市、區(qū)各級農(nóng)業(yè)部門加強謀劃,聚焦重點項目,整體考慮區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展。將過去注重個體項目管理,轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙φ麄€專項項目的績效關(guān)注;將過去注重單個項目建設(shè),轉(zhuǎn)變?yōu)閷^(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢的關(guān)注;將過去注重爭取項目資金,轉(zhuǎn)變?yōu)閷μ岣哔Y金使用效率的關(guān)注。

        (4)充分利用上海市在信息化、市場化發(fā)展方面的優(yōu)勢,發(fā)揮市農(nóng)委涉農(nóng)補貼信息平臺作用,加大財政資金投入,通過政府購買服務(wù)等手段加強補貼基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的核實管理,確保財政資金安全使用。

        責(zé)任編輯:凌玉

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