摘要：2014年起，上海市開展了財政支農(nóng)政策整合工作，建立了“6+1”財政支農(nóng)政策體系，同時為創(chuàng)新資金和項目管理體制，明晰市與區(qū)管理責(zé)任，對部分專項實行了審批權(quán)下放。政策體系運行2年來，通過實地調(diào)研和日常工作反饋了解，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策在體系框架、政策內(nèi)容和運行機制等方面存在一定問題有待進一步完善。本課題基于上海市財政支農(nóng)政策運行現(xiàn)狀，從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的短板問題入手，根據(jù)黨中央和國家關(guān)于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革等要求，按照市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于上海市推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展有關(guān)指示精神，堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，為進一步整合優(yōu)化上海市財政支農(nóng)政策提出有效建議。

關(guān)鍵詞：財政；支農(nóng)資金整合；政策研究

一、引言

（一）研究背景

2014年起，根據(jù)中央和上海市關(guān)于統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的要求，市財政局會同市農(nóng)委等部門結(jié)合上海市財政支農(nóng)實際開展了市級財政支農(nóng)專項政策整合工作。經(jīng)梳理，2014年上海市市級財政支農(nóng)專項政策約61項，政策的制定部門主要包括市農(nóng)委、財政局、水務(wù)局、發(fā)改委等。其中，市農(nóng)委負責(zé)管理的48個專項政策是本次整合的重點。

按照“統(tǒng)籌整合，突出重點；明晰權(quán)責(zé)，注重績效；簡化體系，方便基層；加強規(guī)范，穩(wěn)妥推進”的原則，將農(nóng)業(yè)主管部門內(nèi)的48個專項進行整合歸并，最終形成“農(nóng)業(yè)綜合補貼”、“科技興農(nóng)專項”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”、“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”、“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”、“村莊改造專項”和“浦東支農(nóng)整合專項”7個功能導(dǎo)向清晰的專項，建立全新的“6+1”財政支農(nóng)政策體系。在政策和資金整合的基礎(chǔ)上，上海市積極創(chuàng)新資金和項目管理體制，明晰市與區(qū)管理責(zé)任。重點圍繞“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”2個專項，在全市層面深化項目管理體制改革，市級向區(qū)級全面下放項目評審和審批權(quán)限，探索建立權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的都市農(nóng)業(yè)發(fā)展推進機制，最終形成市級宏觀規(guī)劃、監(jiān)督管理，區(qū)級負責(zé)項目管理具體操作的事權(quán)格局。

（二）主要研究內(nèi)容和框架

研究必要性：1.“6+1”財政支農(nóng)政策體系運行已有2年，以“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”為代表的審批權(quán)下放項目運行機制和管理模式較原政策存在較大革新，有必要對政策體系進行適時評估，及時了解政策實施效果。2.根據(jù)財政支農(nóng)政策整合“兩步走”實施方案，在建立現(xiàn)行政策體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)當對已完成整合的專項政策進一步深化完善，同時適時全面開展涉農(nóng)專項中央與地方政策整合、地方跨委辦局整合等工作。3.有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)提出財政支農(nóng)政策仍有整合空間，可結(jié)合前期整合政策實施效果評估一并對該問題進行調(diào)查研究。

研究目標：本課題通過評估現(xiàn)行政策運行效果，從體系框架、政策內(nèi)容和運行機制等方面全面梳理和分析存在的問題，充分結(jié)合黨中央、國家和上海市對“三農(nóng)”發(fā)展提出的最新要求，提出具體完善優(yōu)化建議。

基于以上研究目標，研究內(nèi)容包括如下幾個方面：

1.上海市現(xiàn)行財政支農(nóng)政策評估及主要問題

對上海市現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系從專項設(shè)置、整合程度、運行機制等角度進行效果評估，結(jié)合2016年年末開展的對各區(qū)“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”實施情況進行的全面調(diào)研，重點剖析目前上海市財政支農(nóng)政策運行中存在的主要問題。

2.黨中央、國家和上海市最新政策要求分析

2016年底至今，黨中央和國家陸續(xù)出臺一系列“三農(nóng)”發(fā)展指導(dǎo)性政策，對深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了全新要求。2017年9月，時任市委書記韓正同志赴市農(nóng)委調(diào)研，提出上海要扎實推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。深刻分析并領(lǐng)會有關(guān)政策要求，是正確并合理優(yōu)化上海市財政支農(nóng)政策的重要基礎(chǔ)。

3.上海市財政支農(nóng)政策調(diào)整和優(yōu)化方案

根據(jù)黨中央、國家和上海市有關(guān)要求，結(jié)合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，從政策體系、扶持內(nèi)容、運行機制等方面提出財政支農(nóng)政策調(diào)整和優(yōu)化方案。

二、上海市財政支農(nóng)政策現(xiàn)狀和總體評價

（一）市級財政投入情況

開展財政支農(nóng)政策整合以來，市級財政支農(nóng)投入穩(wěn)步增長，2017年較2014年同比增長16.6%（村莊改造專項根據(jù)各區(qū)實際建設(shè)需求足額安排資金， 2017年由于崇明區(qū)規(guī)劃調(diào)整原因大幅減少項目申報，村莊改造專項市級預(yù)算安排相應(yīng)減少）。

從財政資金投入結(jié)構(gòu)來看，近兩年財政資金投入逐漸向農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品安全等體現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)核心特點的軟實力方面傾斜，更加符合以綠色、質(zhì)量、效益為目標的都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。

（二）總體評價

1.專項設(shè)置基本符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)容要求，體現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特點

2017年中央一號文件以深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，從優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈、強化科技創(chuàng)新驅(qū)動、加大農(nóng)村改革力度等方面重點進行改革和優(yōu)化。上海市財政支農(nóng)政策整合后，財政扶持導(dǎo)向更為清晰。一是將“科技興農(nóng)”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”單獨設(shè)項，改變以往與其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類政策一并歸入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大類的方式，更加突出科技、質(zhì)量、綠色、生態(tài)在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的主體地位。符合中央推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，加快實現(xiàn)向農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。二是將分類實施的13項產(chǎn)業(yè)扶持政策整合為“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”，統(tǒng)籌安排資金，自主選擇申報，有利于強化新型經(jīng)營主體培育基礎(chǔ)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。符合中央關(guān)于優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系的要求，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。三是全新設(shè)立“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”，鼓勵和支持基層探索開展包括農(nóng)村土地制度改革、集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革等在內(nèi)的各項農(nóng)村制度改革。符合中央深化農(nóng)村制度改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的要求，拓寬農(nóng)村發(fā)展空間和農(nóng)民增收渠道。

2.政策整合程度基本合理到位，具有較高操作性

從一級項目層面看，財政支農(nóng)政策由48項整合為7項，整合率達到85%。在內(nèi)容上，“農(nóng)業(yè)綜合補貼”主要是針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的普惠制補貼，著重降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，保障農(nóng)民收入，體現(xiàn)民生和公平；“科技興農(nóng)專項”主要支持農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣，著重提高上海市農(nóng)業(yè)綜合競爭力，體現(xiàn)高效和高端；“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”主要支持農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，著重強化綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)和協(xié)調(diào)；“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”主要支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，著重加強生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)和新型經(jīng)營主體扶持，體現(xiàn)基礎(chǔ)和融合；“村莊改造專項”主要支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造美麗鄉(xiāng)村，著重改善農(nóng)村人居環(huán)境面貌，體現(xiàn)宜居和民俗；“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”主要支持各區(qū)開展各類農(nóng)村制度性改革，著重探索區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展新路徑、新模式，體現(xiàn)改革和激勵；“浦東支農(nóng)整合專項”主要通過大切塊方式，下放審批權(quán)限，鼓勵浦東自主使用管理，著重探索資金整合先進模式，體現(xiàn)創(chuàng)新和自主。7大政策專項以功能導(dǎo)向進行設(shè)置，政策之間清晰獨立，不存在交叉重復(fù)，同時涵蓋“三農(nóng)”發(fā)展主要方面且為今后政策調(diào)整完善預(yù)留充分空間。在操作上，合理選擇目標相近、操作方式相似的專項進行整合，農(nóng)戶對于新政策的理解和掌握較為便捷，政府部門施策也符合中央關(guān)于支農(nóng)政策要體現(xiàn)指向性的要求。

3.政策運行機制基本符合專項特點，有利于高效管理和基層創(chuàng)新

整合后的專項政策運行機制上，較以往有幾項創(chuàng)新。一是“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”2個專項，市對區(qū)全面下放審批權(quán)限。主要考慮根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點，每個區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和農(nóng)業(yè)生態(tài)治理方面的發(fā)展重點存在差異，通過下放審批權(quán)限有利于基層因地制宜，提高政策指向性和精準性，集中力量解決核心問題。二是“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”市對區(qū)采取考核獎勵方式。主要考慮農(nóng)村制度改革、農(nóng)村發(fā)展機制建設(shè)處于探索階段，工作思路和舉措具有不斷拓展、動態(tài)變化的特征，采取考核獎勵方式分配資金，既可以通過考核指標體系的動態(tài)調(diào)整和完善不斷適應(yīng)新的改革和發(fā)展要求，也有利于保持財政政策的相對穩(wěn)定。三是“浦東支農(nóng)整合專項”通過大切塊方式下放審批權(quán)，整合內(nèi)容跨農(nóng)業(yè)農(nóng)村不同領(lǐng)域。浦東新區(qū)通過政策整合以及合理運用資金，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，率先建立先建后補項目扶持機制，與銀行開展合作，建立“憑立項批復(fù)發(fā)放貸款—補貼資金優(yōu)先還貸—政府貸款貼息”的項目建設(shè)運行機制；在新農(nóng)村建設(shè)方面，于2015年率先完成全區(qū)范圍內(nèi)村莊改造工作，現(xiàn)已開啟第二輪美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

三、現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系存在的問題

為了更客觀、全面地了解現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系存在的問題和原因，2016年底，我們以新設(shè)立并實施審批權(quán)下放機制創(chuàng)新的“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”為主要分析案例，就該專項2016年實施以來的項目推進情況赴浦東、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明和光明集團開展集中調(diào)研，通過實地走訪、專題座談、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等方式對政策落實情況、項目實施情況和預(yù)算執(zhí)行情況等進行系統(tǒng)了解和分析。

（一）案例分析

通過2014年開展的財政支農(nóng)政策整合，市級財政設(shè)立“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金”，將與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持相關(guān)的13個專項（糧田設(shè)施建設(shè)、菜田設(shè)施建設(shè)、設(shè)施菜田管護、畜牧標準化養(yǎng)殖基地建設(shè)、水產(chǎn)標準化養(yǎng)殖基地建設(shè)、區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、合作社貸款貼息、合作社項目扶持、龍頭企業(yè)貸款貼息、地方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)、中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目配套資金、農(nóng)業(yè)旅游等）整合并入該專項，統(tǒng)一操作程序、統(tǒng)一監(jiān)管標準、統(tǒng)一差別政策、統(tǒng)籌安排資金。同時，市級向區(qū)級全面下放項目評審和審批權(quán)限，各區(qū)可根據(jù)區(qū)域發(fā)展重點自主選擇項目申報和實施。2015年7月，市農(nóng)委、市財政局制發(fā)了《上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項項目和資金管理辦法》（滬農(nóng)委[2015]200號，以下簡稱《管理辦法》），并于次年2月下達了《關(guān)于印發(fā)2016年上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項立項指南的通知》（滬農(nóng)委[2016]38號，簡稱《申報指南》）。

1.總體工作推進情況

市級《管理辦法》下發(fā)后，寶山、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明等7個區(qū)均根據(jù)市級要求陸續(xù)制定出臺了區(qū)級管理辦法或?qū)嵤┘殑t，初步形成了“領(lǐng)導(dǎo)重視、部門協(xié)同、共同推進”的工作機制，并涌現(xiàn)了部分創(chuàng)新管理做法。金山區(qū)于2015年將專項管理辦法制發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，評審后的申報項目在區(qū)農(nóng)業(yè)網(wǎng)公示后報區(qū)政府審批，并組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的培訓(xùn)；松江區(qū)結(jié)合本區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，將家庭農(nóng)場農(nóng)機定點互助服務(wù)建設(shè)納入都市專項支持范圍；嘉定區(qū)為便于資產(chǎn)管理，明確建設(shè)類項目資金由市、區(qū)、鎮(zhèn)財政全額投入；崇明區(qū)成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體各自的責(zé)任，確保項目協(xié)調(diào)有序推進。

2.項目和資金執(zhí)行情況

2016年，各區(qū)共組織申報都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目394個，截至年底，已批復(fù)245個、已評審尚未批復(fù)47個、尚未完成評審102個，項目批復(fù)率62%。項目總投資6.4億元，其中：市級財政資金3億元、區(qū)級財政資金1.4億元、企業(yè)自籌資金2億元。截至年底，實際已支出財政資金1.7億元，執(zhí)行進度39%。相對于建章立制和組織保障等基礎(chǔ)工作準備情況，各區(qū)在市級項目審批推進和預(yù)算支出方面短板凸顯。

（1）項目審批方面

從項目立項批復(fù)情況來看：①已全面完成項目立項評審和批復(fù)的有金山、松江和崇明三個區(qū)。②已全部完成立項評審，但仍有部分項目未批復(fù)的有閔行（批復(fù)率93%）、寶山（批復(fù)率75%）、嘉定（批復(fù)率14%）三個區(qū)。③項目仍在申報評審階段的有奉賢、青浦兩個區(qū)，尚未有項目完成批復(fù)。

（2）資金支出方面

從財政資金支出情況來看：①財政資金尚未發(fā)生支出的有金山區(qū)。②財政資金僅用于支付歷年存量項目的有寶山（執(zhí)行率30%）、嘉定（執(zhí)行率20%）、奉賢（執(zhí)行率8%）、青浦（執(zhí)行率5%）四個區(qū)。③財政資金既用于歷年存量項目也用于當年新建項目的有崇明（執(zhí)行率100%）、閔行（執(zhí)行率50%）、松江（執(zhí)行率42%）三個區(qū)。

3.存在的問題

（1）項目和資金執(zhí)行緩慢

目前各區(qū)在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目推進上普遍比較緩慢，由此直接影響到財政資金執(zhí)行進度，產(chǎn)生該問題的原因較為復(fù)雜。①市級《申報指南》下達較晚、內(nèi)容過于具體，直接影響區(qū)級落實項目申報。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，市級部門應(yīng)當在每年4月底前公布下一年度《申報指南》，而2016年《申報指南》于當年2月底正式發(fā)布，晚了將近一年。調(diào)研各區(qū)普遍反映《申報指南》中對投資范圍、標準、規(guī)模等要求過細，不利于基層靈活施策。②區(qū)級項目審批部門各異，管理過程復(fù)雜。如青浦、嘉定區(qū)由區(qū)發(fā)改委按照基本建設(shè)流程負責(zé)項目審批，項目審批時間大幅增加。③項目制管理模式帶來的制約因素較多。一是農(nóng)業(yè)項目受用地指標和環(huán)境保護等方面的限制較大，往往因為用地和環(huán)評批復(fù)較慢而影響項目開工建設(shè)。二是政府采購和招投標程序難以履行導(dǎo)致項目進展緩慢。如松江區(qū)近年來加強了政府采購管理要求，區(qū)政府采購平臺僅受理納入財政預(yù)算管理的企事業(yè)單位采購申請，包含自籌資金的農(nóng)業(yè)項目無法在該平臺上進行政府采購。而區(qū)建設(shè)部門設(shè)立的招投標平臺對項目要求較為嚴格，農(nóng)業(yè)類項目經(jīng)常因報建手續(xù)不全等問題無法納入平臺管理。

（2）部分管理方式已不適應(yīng)新形勢要求

①《管理辦法》中要求項目資金實行區(qū)級財政報賬制，但目前各區(qū)財政專戶均已取消，不具備報賬制的基礎(chǔ)條件，將存在審計風(fēng)險。②包括都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項在內(nèi)的支農(nóng)專項管理辦法中，均將農(nóng)業(yè)、財政部門并列作為項目全過程管理的責(zé)任主體，由于業(yè)務(wù)分工不明確，不利于明晰責(zé)任、追溯問責(zé)。部分區(qū)表示財政部門在補貼面積確認、工程質(zhì)量驗收等方面既不具備專業(yè)能力也沒有充足人手，增加財政工作風(fēng)險。③市級資金分配與區(qū)級資金需求不完全匹配。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低，項目申報不足導(dǎo)致財政資金支出緩慢；同時也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性，但是因市級資金分配不足導(dǎo)致項目需求難以滿足。

（3）市對區(qū)培訓(xùn)指導(dǎo)不足

①項目審批權(quán)下放后，各區(qū)首次自行開展方案編制、專家評審、批復(fù)實施，在人員配備和管理經(jīng)驗方面都存在不足，基層對市級組織開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的呼聲較高。②各區(qū)目前對政策的掌握和資金使用要求方面（如項目資金在歷年結(jié)轉(zhuǎn)項目和當年新建項目之間的使用比例不明確，區(qū)級配套資金規(guī)定是否合理等）仍有一定困惑，亟需市級部門進行解釋指導(dǎo)。

（二）現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系存在的問題

通過對“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”實地調(diào)研情況分析，結(jié)合日常工作反饋情況發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行財政支農(nóng)政策在體系架構(gòu)、政策內(nèi)容、運行機制等方面存在一些矛盾和問題，亟待進一步優(yōu)化完善。

1.整合體系有待進一步提升

（1）整合深度有待加強。上一輪政策整合過程中，我們按照循序漸進、分類實施的原則，部分專項采取了形式整合，其下屬二級項目仍然較多較散。一是“科技興農(nóng)專項”下仍有約10個二級項目，部分項目之間分類不清，如除現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展項目以外，在重點攻關(guān)、推廣、成果轉(zhuǎn)化、引進消化吸收再創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)體系、保種育種等6個項目中均有與種業(yè)發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。二是“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”雖然已下放審批權(quán)，但是仍分別規(guī)定了綠肥補貼、有機肥補貼、深耕補貼等補貼標準，即分類設(shè)置了資金額度，弱化了政策精準性和基層選擇性重點扶持的能力。

（2）浦東整合專項試點意義減弱。浦東整合專項設(shè)立至今已有8年，隨著“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”和“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”實行審批權(quán)下放，浦東整合專項大切塊形成的經(jīng)驗已經(jīng)在全市涉農(nóng)區(qū)推廣，繼續(xù)長期保留該專項的意義已逐漸弱化，且容易引起區(qū)域間政策不平衡性。

2.政策內(nèi)容有待進一步完善

（1）部分政策指向性和精準性不足。整合后的財政支農(nóng)政策以普惠制為主，重點體現(xiàn)財政公平公正性，有效解決資金分散問題。但是，整合政策與提高政策精準性和指向性客觀上存在一定矛盾，生產(chǎn)方式、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、經(jīng)營主體特點等與政策支持標準并不掛鉤，不利于產(chǎn)生亮點成果。

（2）財政資金“撬動”功能有待進一步發(fā)揮。近年來，上海市財政支農(nóng)投入了大量資金，并通過農(nóng)業(yè)保險、貼息、擔(dān)保等方式帶動金融資本，但在引導(dǎo)金融和社會資本方面依然力度不夠、創(chuàng)新不足，財政資金的杠桿作用未能充分發(fā)揮。

（3）部分農(nóng)業(yè)補貼政策效益較低。以農(nóng)作物良種補貼為典型，隨著規(guī)模化經(jīng)營程度提高，油菜、玉米、棉花等小宗農(nóng)作物種植面積逐年下降，麥子種植面積因茬口優(yōu)化也逐年減少，政策效應(yīng)不明顯。同時，上述農(nóng)作物規(guī)模小、面積少、分布散，面積核實、補貼發(fā)放等手續(xù)繁瑣，補貼資金發(fā)放效率低下。

（4）對照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍有短板。在推進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效方面，一是針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升停留在檢驗檢測經(jīng)費保障為主，缺少系統(tǒng)性扶持政策，全市性的農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量追溯系統(tǒng)建設(shè)亟需加強。二是針對發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，缺少對不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)動發(fā)展和利益聯(lián)結(jié)方面的政策內(nèi)容；在增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力方面，對于農(nóng)業(yè)面源污染或耕地地力等方面的檢測評價體系尚未建立，上海市農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題不明確，由此缺少對應(yīng)的有效治理政策；在強化科技創(chuàng)新驅(qū)動方面，一是對于上海市重點發(fā)展的種源農(nóng)業(yè)定位和規(guī)劃不夠清晰，難以有效施策。二是科技投入以年度項目為主，一些短期難以產(chǎn)生效益的基礎(chǔ)性、公益性項目往往在項目競爭中處于弱勢。三是關(guān)于科技成果檢驗評價體系尚不完備，難以衡量資金使用績效；在建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村方面，一是目前政策扶持內(nèi)容以農(nóng)村生活設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治等硬件建設(shè)為主，缺少產(chǎn)業(yè)、文化等軟實力扶持內(nèi)容。二是政策扶持以村為單元，缺乏區(qū)域連片帶動效應(yīng)。

3.運行機制有待進一步優(yōu)化

（1）基層實際運行與市級政策設(shè)計之間存在脫節(jié)。以審批權(quán)下放的“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”為例，目前各區(qū)項目管理運行機制尚處于摸索階段，并未就落實區(qū)級審批權(quán)做好充分準備，個別區(qū)將農(nóng)業(yè)項目交由區(qū)發(fā)改委按照基本建設(shè)流程審批，項目推進和資金執(zhí)行進度十分緩慢。

（2）財政資金分配機制不盡合理。對于審批權(quán)下放的專項，目前市級財政資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素，但在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低，項目申報不足導(dǎo)致財政資金支出緩慢；同時也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性，但是因市級資金分配不足導(dǎo)致項目需求難以滿足。此外，現(xiàn)行政策主要以市級統(tǒng)籌設(shè)計為主，在調(diào)動基層探索新模式方面較為薄弱。

（3）農(nóng)業(yè)補貼數(shù)據(jù)真實性難以保證。農(nóng)業(yè)補貼面廣量大金額小，具有管理鏈條長、行政成本高的特點，區(qū)級100%自查的要求難以落實，信息不對稱情況較為嚴重，基層虛報面積、騙取農(nóng)業(yè)補貼的情況時有發(fā)生，造成財政資金損失。

四、黨中央、國家和上海市對“三農(nóng)”發(fā)展最新要求

（一）2017年中央一號文件

2017年中央一號文件的主題是深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，這是在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新時代、站在全新的歷史發(fā)展方位，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出的新思考和新要求。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足值得需求轉(zhuǎn)變。

結(jié)合上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展特點，從發(fā)展短板入手，財政支農(nóng)政策可重點從以下方面進行強化：1.優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全水平，突出優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向。積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體。2.推行綠色生產(chǎn)方式，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，大規(guī)模實施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題。3.壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈。大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，支持集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。4.強化科技創(chuàng)新驅(qū)動，引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)新要求，調(diào)整農(nóng)業(yè)科技支持方向和重點，進一步強化農(nóng)業(yè)科技推廣。

（二）建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革

2016年底，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺了“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案”，是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作中，關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼制度的具體調(diào)整方案和要求。目標任務(wù)是到2020年，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制基本建成，農(nóng)業(yè)補貼政策的精準性、指向性和實效性進一步提高。

在政策導(dǎo)向方面：在確保國家糧食安全和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的前提下，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，強化耕地、草原、林業(yè)、濕地等方面的補貼，將政策目標由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來。在資金投入方面：在保持存量補貼政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的基礎(chǔ)上，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高補貼資金使用的指向性；增量資金重點向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)傾斜，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。在改革內(nèi)容方面：1.加快推動相關(guān)農(nóng)業(yè)補貼改革。一是將農(nóng)資綜合補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民切實加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護，自覺提升耕地地力。二是推進國內(nèi)漁業(yè)油價補貼政策改革。建立漁業(yè)油價補貼與用油量和油價脫鉤、與漁業(yè)資源保護及產(chǎn)業(yè)機構(gòu)調(diào)整相協(xié)調(diào)的新機制，使國內(nèi)捕撈強度得到有效控制。2.強化主要生態(tài)系統(tǒng)農(nóng)業(yè)補償政策。加大耕地保護補償力度，支持耕地質(zhì)量保護與提升，強化林業(yè)生態(tài)補貼政策，建立濕地保護制度。3.探索農(nóng)業(yè)資源環(huán)境突出問題治理的有效支持政策。重點推進重金屬污染耕地治理，大力支持農(nóng)業(yè)高效節(jié)約用水，加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度。

（三）韓正書記在市農(nóng)委調(diào)研主要講話精神

農(nóng)業(yè)是上海經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分，上海超大城市農(nóng)副產(chǎn)品保障離不開本地農(nóng)業(yè)、城市生態(tài)環(huán)境維護和改善離不開本地農(nóng)業(yè)，本地農(nóng)民生產(chǎn)生活也離不開農(nóng)業(yè)。要按照以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策部署，緊密結(jié)合上海實際，扎實推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。堅持以綠色、質(zhì)量、效益為目標，走產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展之路，千方百計提高組織化程度，做到資源節(jié)約、環(huán)境友好，大力培育優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌，為推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出上海的更大貢獻。

推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須堅定不移推進各項改革，根據(jù)指導(dǎo)思想、目標任務(wù)，拿出實實在在的行動計劃。要按照既定目標有序推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，重點是穩(wěn)妥推進承包地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地“三塊地”改革。要緊緊圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)有效供給，更好滿足市民需求。要把食品安全放在更加突出的位置，強化源頭生產(chǎn)管理，推動綠色農(nóng)產(chǎn)品比重逐年上升，帶動有機農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展。要不斷促進農(nóng)業(yè)科技進步，通過提升科技水平更好支撐上?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展作貢獻。相關(guān)部門要抓緊梳理優(yōu)化各類惠農(nóng)支農(nóng)政策，統(tǒng)籌惠農(nóng)支農(nóng)資金，避免政策碎片化，確保資金真正用在刀刃上、用于實現(xiàn)既定的目標任務(wù)上。

（四）國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見

日前，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》，對于優(yōu)化財政支農(nóng)投入供給、加強財政支農(nóng)政策頂層設(shè)計、理順涉農(nóng)資金管理體系、創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機制提出了改革目標和實施方案?！兑庖姟访鞔_了國家目前對于涉農(nóng)政策整合、管理機制優(yōu)化等方面的發(fā)展要求和導(dǎo)向，有效指導(dǎo)上海市財政支農(nóng)政策進一步深化整合工作。

國家提出的涉農(nóng)資金整合分兩類進行實施：對同一行業(yè)內(nèi)的相關(guān)涉農(nóng)資金在預(yù)算編制環(huán)節(jié)進行源頭整合，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)難以歸并的行業(yè)間涉農(nóng)資金在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加大統(tǒng)籌整合力度，建立行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合的長效機制。

1.預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合。（1）歸并設(shè)置涉農(nóng)資金專項。每個國務(wù)院相關(guān)部門原則上設(shè)置不超過3項涉農(nóng)資金。中央層面構(gòu)建以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護、林業(yè)生態(tài)保護恢復(fù)、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)救災(zāi)、農(nóng)業(yè)保險保費補貼等大專項為主體的涉農(nóng)資金管理體系。（2）通過設(shè)定“任務(wù)清單”明確整合權(quán)限。實行“大專項+任務(wù)清單”管理模式，將體現(xiàn)中央政策意圖的相關(guān)任務(wù)確定為“約束性任務(wù)”，資金定向使用，不能統(tǒng)籌；將其他任務(wù)確定為“指導(dǎo)性任務(wù)”，允許地方根據(jù)當?shù)匦袠I(yè)發(fā)展需要，在同一涉農(nóng)資金的“指導(dǎo)性任務(wù)”之間統(tǒng)籌調(diào)劑使用。

2.涉農(nóng)資金執(zhí)行環(huán)節(jié)統(tǒng)籌整合。（1）以規(guī)劃引領(lǐng)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合和集中投入。（2）加強性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。地方將各級財政安排的相關(guān)涉農(nóng)資金納入同一資金池，統(tǒng)一規(guī)劃編制、統(tǒng)一資金撥付、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一考核驗收，形成政策合理，提升資金使用成效。（3）促進功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金集中投入。支持地方按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責(zé)、各記其功、形成合力”的原則統(tǒng)籌安排。

將上海市財政支農(nóng)政策整合情況與財政部涉農(nóng)資金整合意見比較，對于同一行業(yè)內(nèi)的支農(nóng)政策，我們完成了預(yù)算編制環(huán)節(jié)的整合歸并，將48項政策歸并設(shè)置為7項，專項功能涵蓋財政部有關(guān)內(nèi)容（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護類、農(nóng)村改革類），增加了突出都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)特點的農(nóng)業(yè)科技類；對于行業(yè)間的涉農(nóng)資金，我們以“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金”為試點，率先建立了市級部門間功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金在區(qū)級政府平臺的集中投入使用，統(tǒng)籌規(guī)劃安排。由此可見，上海市現(xiàn)行財政支農(nóng)政策整合模式與國家推進的涉農(nóng)資金整合模式基本吻合，但在專項深入整合歸并、管理機制優(yōu)化、拓展執(zhí)行環(huán)節(jié)整合范圍等方面有待進一步提升完善。

五、進一步整合優(yōu)化財政支農(nóng)政策的建議

（一）上海農(nóng)業(yè)發(fā)展定位

財政支農(nóng)政策的制定必須適應(yīng)于、服務(wù)于上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展定位。當前，上海農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況新變化：一是農(nóng)業(yè)發(fā)展理念發(fā)生深刻變化，低效落后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能亟待淘汰，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展尤為重要；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)的關(guān)系發(fā)生深刻變化，資源環(huán)境約束日益趨緊，可持續(xù)發(fā)展要求更為緊迫；三是農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生深刻變化，供給保障能力大幅提高，多樣化消費需求加快升級。為了進一步適應(yīng)這些新情況新變化，未來上海農(nóng)業(yè)必須要明確新的發(fā)展定位。上海農(nóng)業(yè)最鮮明的特征是都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)，最具優(yōu)勢的潛力是農(nóng)業(yè)多功能拓展。未來上海農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向是：以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，以品牌建設(shè)為抓手，以質(zhì)量效益為目標，以堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，把增加綠色農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)放在突出位置，努力走產(chǎn)品綠色、產(chǎn)出高效、產(chǎn)業(yè)融合、資源節(jié)約、環(huán)境友好的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

衡量上海實現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標志是實現(xiàn)“五個提升”：

1.以國際先進水平為標桿，提升科技化水平。上海農(nóng)業(yè)要提質(zhì)增效，必須把科技放在更加突出的位置。要圍繞增加綠色農(nóng)產(chǎn)品這一重點，充分發(fā)揮大城市科技資源集中、技術(shù)人才集聚的優(yōu)勢，推動產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，以市場需求為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，以規(guī)模經(jīng)營為重點，加大科技創(chuàng)新和推廣應(yīng)用力度，大力開發(fā)應(yīng)用化肥農(nóng)藥替代技術(shù)，倡導(dǎo)綠色低碳健康種養(yǎng)方式，發(fā)展高端農(nóng)業(yè)，不斷增強上海農(nóng)業(yè)的核心競爭力。

2.以發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品為引導(dǎo)，提升生態(tài)化水平。民以食為天，食以安為先。以最嚴格的食品安全城市為目標，牢牢把握農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量“既是生產(chǎn)出來的，也是管理出來的”這一關(guān)鍵，堅持有所為、有所不為，科學(xué)安排與城市環(huán)境容量承載相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)，并按照人與自然和諧發(fā)展的要求，實現(xiàn)種養(yǎng)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展，全面推進農(nóng)業(yè)標準化清潔生產(chǎn)，形成從農(nóng)田到餐桌全過程可追溯的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系，使上海成為全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量最安全最放心的城市。

3.以構(gòu)建多元化經(jīng)營主體為載體，提升組織化水平。上海農(nóng)業(yè)要提質(zhì)增效，核心是要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的問題，重點推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化、信息化、品牌化。為此，要繼續(xù)推廣家庭農(nóng)場模式，鼓勵發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合、糧經(jīng)結(jié)合、機農(nóng)結(jié)合的多種經(jīng)營模式，提升家庭農(nóng)場經(jīng)營能力和水平。要促進“合作社+農(nóng)戶”為主的模式發(fā)展，提高合作社運作的規(guī)范性，形成專業(yè)優(yōu)勢和競爭力，實行政策資金聚焦，要在提高合作社發(fā)展質(zhì)量上下功夫。要做大做強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的利益聯(lián)接機制。要促進各類經(jīng)營主體的融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。

4.以延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈為手段，提升產(chǎn)業(yè)融合水平。通過“接二連三”，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進產(chǎn)業(yè)升級，推進農(nóng)產(chǎn)品從“田間到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈貫通，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。上海農(nóng)業(yè)在數(shù)量上沒有優(yōu)勢，因而依托加工業(yè)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的潛力并不大，但第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)融合則大有文章可做。上海是典型的江南水鄉(xiāng)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)又已初具特色，因此，完全可以通過大力發(fā)展富有特色的休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)，來提高農(nóng)業(yè)的綜合經(jīng)濟效益。

5.以發(fā)揮政策引領(lǐng)為保障，提升支農(nóng)政策水平。過去面對家庭經(jīng)營的財政支農(nóng)政策已難以適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，必須調(diào)整財政支農(nóng)政策的方向，由偏重直接補貼和價格補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M綜合生產(chǎn)能力的補貼，由以側(cè)重農(nóng)戶為主的補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的補貼，由高強度投入追求高產(chǎn)出的補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M綠色生產(chǎn)方式的補貼，由過去小而全的補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M標準化、集約化、專業(yè)化發(fā)展的補貼，從而增強財政政策的指向性和精準性。

（二）深化整合工作目標

堅持新發(fā)展理念，以推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)支撐作用，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，創(chuàng)新體制機制，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向、數(shù)量質(zhì)量效益并重，強化科技引領(lǐng)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，進一步提高財政支農(nóng)政策的指向性、精準性和實效性，著力推進農(nóng)業(yè)向提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

（三）基本原則

1.科技支撐，綠色導(dǎo)向。在確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的前提下，強化農(nóng)業(yè)科技支撐，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、安全優(yōu)質(zhì)、生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境改善相互融合統(tǒng)一，將政策目標由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來。

2.明晰權(quán)責(zé)，分級施政。進一步明晰市、區(qū)兩級政府管理權(quán)責(zé)和政策定位，市級通過深化支農(nóng)政策統(tǒng)籌整合，加強宏觀規(guī)劃，強化政策指向性；區(qū)級根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點，對政策進行分類細化，強化政策精準性。

3.市場主導(dǎo)，政府支持。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓市場力量引領(lǐng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大有效供給。切實發(fā)揮財政政策的調(diào)控和引導(dǎo)作用，營造公平良好的市場環(huán)境，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資機制，加強政府與社會資本合作，撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

4.立足當前，完善機制。以現(xiàn)行財政支農(nóng)政策框架體系為基礎(chǔ)，保證政策持續(xù)穩(wěn)定性，堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，針對政策運行中的突出矛盾和困難，鼓勵基層探索創(chuàng)新，穩(wěn)妥推進政策內(nèi)容和機制完善，補齊財政支農(nóng)政策短板。

（四）具體建議

1.進一步強化政策頂層設(shè)計

根據(jù)中央一號文件、國家關(guān)于“三農(nóng)”發(fā)展有關(guān)要求以及市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，結(jié)合上?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃，制定“上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展三年行動計劃” 和“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革實施方案” ，成為下一步政策完善修訂的政策依據(jù)和規(guī)劃引領(lǐng)。

2.進一步深化財政支農(nóng)政策體系整合

（1）調(diào)整取消“浦東支農(nóng)整合專項” 。將切塊資金分別納入全市統(tǒng)一的相應(yīng)專項中，建立以“農(nóng)業(yè)綜合補貼”、“科技興農(nóng)專項”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”、“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”、“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”、“村莊改造專項”為基礎(chǔ)的6大財政支農(nóng)政策體系。

（2）加快形式整合向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變。重點對“科技興農(nóng)專項”下二級項目進行梳理，將功能交叉重疊的二級項目進行整合，聚焦支持科技創(chuàng)新、技術(shù)推廣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系三大方向。對“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”中耕地地力保護類補貼進行整合提質(zhì)，市級不再分單項規(guī)定補貼標準，鼓勵基層因地制宜確定補貼標準和選擇耕地保護方式。

3.進一步完善政策扶持內(nèi)容

（1）深化審批權(quán)下放管理機制。根據(jù)市、區(qū)兩級特點，進一步明確管理分工，市級政策更注重統(tǒng)籌、普惠、公平和宏觀指導(dǎo)，區(qū)級重點探索分類指導(dǎo)的精準性政策。加快完善審批權(quán)下放機制，通過簡化或不設(shè)市級項目申報指南等方式，進一步放活基層在政策制定、扶持導(dǎo)向、資金安排等方面的自主選擇能力。

（2）完善財政支農(nóng)杠桿機制。一是擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。通過獎補方式鼓勵各區(qū)開展收入保險、指數(shù)保險等產(chǎn)品創(chuàng)新，以及探索將部分農(nóng)業(yè)直接補貼調(diào)整為農(nóng)業(yè)保險保費補貼，在區(qū)級試點形成可復(fù)制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定市級統(tǒng)一政策，降低“黃箱”政策風(fēng)險。二是優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。根據(jù)上海市特點健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，完善財政扶持政策，拓展政策覆蓋面，支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)做大做強。三是加大產(chǎn)業(yè)化項目貸款貼息力度。通過降低項目制補貼比重，提高先建后補、貸款貼息比重，強化信息對稱性，最大限度調(diào)動社會資本。

（3）取消部分效益較低的補貼政策。取消麥子、油菜和棉花補貼，同時將水稻良種補貼方式由原實物統(tǒng)一供種改為市場化供應(yīng)補貼，種植戶可根據(jù)實際需求和有關(guān)規(guī)定，自主選擇水稻種子供應(yīng)企業(yè)和品種。

（4）強化突出供給側(cè)改革特點內(nèi)容。一是研究制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理方面的系統(tǒng)性政策，強化全市統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)頂層設(shè)計和功能發(fā)揮。二是修訂完善“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法”，重點扶持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、標準化生產(chǎn)、品牌化銷售體系建設(shè)及拓展農(nóng)業(yè)綜合功能，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加強市級統(tǒng)籌管理機制，集中資金打造若干市級重點項目。三是修訂完善“上海市農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護專項資金管理辦法” ，確定若干項近階段上海市農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題，市級牽頭建立對應(yīng)的治理修復(fù)政策機制。對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)環(huán)保相關(guān)政策的科學(xué)性合理性進行評估并根據(jù)結(jié)果進行調(diào)整。四是編制形成上海市種業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃和分階段行動計劃，將農(nóng)業(yè)科技資金向種源農(nóng)業(yè)聚焦。同時，在形成一套科學(xué)合理的績效評價體系的基礎(chǔ)上，建立財政資金對基礎(chǔ)性、公益性農(nóng)業(yè)科研項目的長期穩(wěn)定投入機制。五是進一步擴展美麗鄉(xiāng)村內(nèi)涵和外延，通過考核獎補方式支持提高農(nóng)村生態(tài)品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村文化，探索實施美麗鄉(xiāng)村示范鎮(zhèn)、示范區(qū)建設(shè)。

4.進一步優(yōu)化政策運行管理機制

（1）針對審批權(quán)下放的專項，進一步優(yōu)化市級頂層設(shè)計，在項目立項和實施方面，簡化各項規(guī)定，充分賦予基層自主權(quán)；在管理責(zé)任和機制方面，明確各區(qū)農(nóng)委對于農(nóng)業(yè)項目的審批主體責(zé)任，避免因項目管理部門各異造成的責(zé)任不清和進度緩慢。協(xié)調(diào)組織市級相關(guān)部門和專家對各區(qū)進行項目評審、審核等要點培訓(xùn)，指導(dǎo)各區(qū)建立完善項目管理機制，盡量縮短政策磨合期，加快項目推進進度。

（2）調(diào)整市對區(qū)財政支農(nóng)資金的分配機制。一是在每年預(yù)算編制前，收集匯總各區(qū)下一年農(nóng)業(yè)項目儲備情況和資金需求量，將各區(qū)資金實際需求量作為市級資金分配的重要依據(jù)，增加其分配因素權(quán)重，避免財政資金閑置浪費。二是將各區(qū)開展政策創(chuàng)新情況作為資金分配因素之一，調(diào)動基層探索政策和管理新模式。

（3）強化財政支農(nóng)專項績效考核。建立財政支農(nóng)專項績效考核辦法，促進市、區(qū)各級農(nóng)業(yè)部門加強謀劃，聚焦重點項目，整體考慮區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展。將過去注重個體項目管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙φ麄€專項項目的績效關(guān)注；將過去注重單個項目建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷^(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢的關(guān)注；將過去注重爭取項目資金，轉(zhuǎn)變?yōu)閷μ岣哔Y金使用效率的關(guān)注。

（4）充分利用上海市在信息化、市場化發(fā)展方面的優(yōu)勢，發(fā)揮市農(nóng)委涉農(nóng)補貼信息平臺作用，加大財政資金投入，通過政府購買服務(wù)等手段加強補貼基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的核實管理，確保財政資金安全使用。

責(zé)任編輯：凌玉