朱立國 陸耀良 程宗明 周明浩

江蘇省疾病預防控制中心 江蘇南京 210009

為切實減輕企業(yè)和個人負擔，促進實體經濟發(fā)展，政府相繼出臺了多個取消行政事業(yè)費的政策，部分項目涉及到疾控機構，如2017年3月財政部、國家發(fā)展改革委《關于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關政策的通知》（財稅〔2017〕20號），取消或停征衛(wèi)生檢測費、委托性衛(wèi)生防疫服務費和預防性體檢費（江蘇省包括從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查）。有關收費項目取消后，政策要求相關部門及所屬事業(yè)單位依法履行行政管理職能所需經費，由同級財政予以統(tǒng)籌安排，保障工作正常開展。據不完全統(tǒng)計，2016年江蘇省全省疾控機構、醫(yī)療機構及第三方檢測機構等開展衛(wèi)生檢測、委托性衛(wèi)生防疫服務、從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查等相關收費共計5.6億元，其中疾控機構3.9億元。本文希望通過調查了解江蘇省各地各級疾控機構在取消衛(wèi)生檢測費等行政事業(yè)性收費前后相關技術服務工作量變化以及經費保障情況，掌握疾控機構在新的政策環(huán)境下的發(fā)展方式，為建設現(xiàn)代化疾控中心提供政策建議。

1 資料和方法

1.1 資料來源

2017年9月30日—10月15日期間，調查江蘇省設區(qū)市、縣（市、區(qū)）兩級疾控機構在取消衛(wèi)生檢測費等行政事業(yè)性收費前后技術服務工作量情況以及財政保障情況等。應調查市、縣兩級疾控機構113家（設區(qū)市13家、縣（市、區(qū)）100家），實際調查102家機構（設區(qū)市13家、縣（市、區(qū)）89家），調查總應答率為90.2%。

1.2 研究方法

采用結構化問卷，對江蘇省設區(qū)市、縣（市、區(qū)）疾控機構開展了調查，調查內容包括衛(wèi)生檢測、委托性衛(wèi)生防疫服務、從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查等政策相關技術服務的開展情況、財政額外保障情況、機構發(fā)展存在的問題以及已經采取的對策。每個疾控機構由單位主要領導組織財務、辦公室和相關科室人員進行填報，碰到疑問可隨時電話或郵件咨詢調查人員。調查人員在收到調查問卷后，及時核實調查內容的完整性和邏輯關系，對于缺失或邏輯有誤信息及時電話確認，提高調查數(shù)據的真實性。針對規(guī)律性和典型現(xiàn)象，咨詢關鍵知情人，征詢現(xiàn)象背后的原因和解決問題的對策。

1.3 統(tǒng)計學分析

應用EpiData 3.1軟件對調查資料進行錄入和管理，資料分析采用R 3.0.2軟件。不同層級、地區(qū)疾控機構的技術服務工作量情況、財政保障情況等差異通過卡方檢驗分析。全部統(tǒng)計學檢驗均為雙側概率檢驗，P＜0.05為差異有統(tǒng)計學意義。

2 結果

2.1 技術服務工作量情況

政策實施后，疾控機構進一步加大相關技術服務的供給，分別有61.8%、88.4%和71.1%以上機構衛(wèi)生檢測、從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查的工作量預期相對去年是持平／增長的；46.9%的機構委托性衛(wèi)生防疫服務工作量預期相比去年持平／增長。表1顯示，相比于設區(qū)市機構，較高比例的縣（市、區(qū)）級機構從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查預期工作量相比去年持平／增長（P＜0.05）；相比于蘇南地區(qū)機構，較高比例的蘇北地區(qū)機構衛(wèi)生檢測和委托性衛(wèi)生防疫服務預期工作量相比去年持平／增長（P＜0.05）。

表1 政策實施后調查機構相關技術服務工作量相比去年持平／增長的比例

2.2 財政保障情況

101家往年開展相關技術服務機構中，僅16家（16%）明確額外財政補償，其中設區(qū)市1家、縣（市、區(qū)）15家；蘇南地區(qū)11家，蘇北地區(qū)5家。16家有財政額外補償?shù)臋C構中，50%的機構能補償?shù)讲坏陀趹a償?shù)?5%。53%的機構補償項目經費，47%的機構補償人員經費，36%的機構以其他方式補償。

2.3 對機構發(fā)展的影響

調查機構中，58.4%的機構認為人員職業(yè)發(fā)展受到影響、57.4%的機構發(fā)生人員經濟收入下降、25.7%的機構存在人員流出部門或單位的現(xiàn)象，83.2%的機構認為相關儀器設備的更新和維護受到影響（表2）。相對于蘇南機構，經濟收入下降和設備更新維護不足等現(xiàn)象在蘇北地區(qū)機構更為明顯（P＜0.05）；相對于設區(qū)市機構，縣（市、區(qū)）級機構人員設備更新維護不足等現(xiàn)象更為突出（P＜0.05）。相對于未得到財政相應補償?shù)臋C構，那些有財政相應補償?shù)臋C構上述影響得到一定的緩解。

2.4 疾控機構應對措施

取消行政事業(yè)性收費后，在財政補償不到位的情況下，調查機構采取了各類應對措施，94%的機構繼續(xù)積極爭取增加財政投入，23%的機構加大科研項目合作，6%的機構探索大型儀器設備區(qū)域內共享，還有10%的機構采取其他措施，如允許專業(yè)技術人員按規(guī)定兼職等，以保障疾控機構良性可持續(xù)運轉。

表2 政策實施對疾控機構的影響

3 討論與建議

行政事業(yè)性收費的清理是政府和社會關注的重要內容之一，是“放管服”改革的重要舉措，有利于優(yōu)化公共管理、改進社會服務，促進健康服務業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。［1］取消衛(wèi)生檢測等行政事業(yè)性收費政策，釋放了社會對衛(wèi)生檢測、預防性體檢等服務的需求，疾控機構相關技術服務工作量明顯上升，對聚焦衛(wèi)生防病主業(yè)產生一定的影響，需多措并舉促進機構的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 明確界定各級疾控機構的職責，建立穩(wěn)定的疾控機構投入機制

取消行政事業(yè)收費后，相關服務繼續(xù)提供并有增長，使市、縣兩級疾控中心疲于預防性體檢等服務而陷入透支人力、財力，但又無法獲得補償?shù)睦Ь?。根據國際經驗，公益性衛(wèi)生組織的政府經費支持政策是其履行職能的多種因素中決定性因素。［2］我國疾控機構是公益一類事業(yè)單位，為全額財政撥款單位，財政投入不足可能影響疾病控制公益服務質量和效率。按照《關于疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見》（中央編辦發(fā)〔2014〕2號》和分類推進事業(yè)單位改革的要求，疾控機構履行基本公共衛(wèi)生服務職責，不承擔一般性醫(yī)療服務（含從業(yè)人員預防性體檢）職能。根據其工作職責和公益屬性，各級政府應足額安排經費，尤其是人員經費，建立穩(wěn)定的疾控機構投入機制，讓疾控機構能夠聚焦主業(yè)，將工作重心全部轉移到提供公共服務上來。

美國等一些發(fā)達國家和我國廣東省等地將疾病預防控制中心作為公務員序列管理。［3］疾控機構行使的是政府公共管理的職能，符合《中華人民共和國公務員法》中“具有法律法規(guī)授權的公共事務管理職能”的要求。將疾控機構納入參照公務員法管理序列，相關人員按專業(yè)技術類公務員管理，可進一步健全財政保障機制。廣東省數(shù)年前已不再承接社會委托性服務，而完全以疾病預防控制實踐和研究為工作中心，其管理模式值得參考和推廣。

3.2 疾控機構要加強與相關單位的科研合作，提升疾病預防控制綜合能力

據測算，疾控工作對提升人類發(fā)展指數(shù)的影響程度為8.3%，醫(yī)療技術進步的影響程度為5.4%，凸顯了疾控工作和科技進步的重要性。［4］本次調查顯示，為了維持疾控機構的良性運轉，23%的機構進一步加大科研項目合作。疾控機構與企業(yè)、高校和科研院所等相關單位開展深層次科研項目合作，建立產學研用協(xié)同創(chuàng)新機制，加大重大疾病防控技術和公共衛(wèi)生政策策略研究，有利于加強防病衛(wèi)生等學科建設和人才培養(yǎng)，提升疾病預防控制綜合能力。同時，通過科研人員激勵經費以及科研成果轉化收益，增加非常規(guī)業(yè)務外收入彌補少量經費缺口，提升科研人員積極性，留住高層次公共衛(wèi)生專業(yè)人才，促進疾控事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 探索疾控機構科研人員兼職兼薪制度，顯現(xiàn)疾控人才知識價值

2016年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，2017年3月，人力資源社會保障部提出《關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》，要求充分發(fā)揮收入分配政策的激勵導向作用，允許科研人員依法依規(guī)適度兼職兼薪，鼓勵多出成果、快出成果、出好成果。當前兼職兼薪政策社會認可，實施輿論環(huán)境較好。［5］中科院、高校等早期就開始嘗試科技人員兼職活動，形式上分為系統(tǒng)內兼職和系統(tǒng)外兼職、委派型兼職和自主型兼職、業(yè)余型兼職和投入型兼職等［6］，為疾控機構完善兼職兼薪管理措施提供參考。疾控機構應抓住這一良好政策契機，根據工作需要設置創(chuàng)新崗位，制定兼職管理制度，促進專業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展，顯現(xiàn)疾控專業(yè)人員的社會價值。

3.4 推進實施疾控系統(tǒng)大型科研儀器設備共享制度，提升設備利用率

儀器設備配置和定期更新，保障了衛(wèi)生檢測能力和科研能力。［7］本次調查發(fā)現(xiàn)，83.2%的機構認為儀器設備的更新和維護受到影響。建議政府在轄區(qū)內建立共享信息平臺，推進實施大型科研儀器設備共享制度，形成“開放、共享、利用”長效機制，及時客觀科學評估大型儀器設備的共享績效。為穩(wěn)定和提升實驗室檢測能力，提高大型儀器設備使用率，疾控機構可率先開展大型科研儀器設備行業(yè)內和跨行業(yè)共用共享，在制度、人才、資金和成果共享等方面有所突破，形成共享共用激勵和補貼機制，收取合理費用用于補償儀器設備共享共用耗材、維護維修等，以促進疾控科技事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.5 培育和規(guī)范第三方市場，滿足疾病預防控制需要

深圳市的一項調查顯示，每年對幾十萬人次從業(yè)人員進行體檢，檢出患有疑似活動性肺結核、化膿性／滲出性皮膚病和痢疾、傷寒腸道傳染病的病例2 000人左右，對阻止相關傳染病通過從業(yè)人員傳播擴散起到了重要作用。［8］預防性體檢等服務，如果開展不充分，有一些重要的傳染病、職業(yè)病就不能及時發(fā)現(xiàn)，對個人和社會帶來不利影響。為了全面滿足社會對衛(wèi)生檢測等服務日益增長的需求，更好地為企業(yè)和勞動者的健康服務，應鼓勵具有資質的醫(yī)療機構和第三方社會機構開展政策相關的技術服務。據調查，當前職業(yè)健康檢查機構人員學歷和職稱偏低，在場所設置和儀器設備等方面存在問題，可能會影響技術服務質量，影響職業(yè)健康監(jiān)護效果和職業(yè)病的檢出率。［9］當前第三方檢測市場起步緩慢，需要鼓勵社會檢測機構建設，加大培育力度和監(jiān)督管理。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。