趙國欽 張戰(zhàn) 沈展西 洪倩

（1 中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院, 北京 100081）

（2 浙江省地方稅務(wù)局, 杭州 310009）

1 引言

黨的十九大報告明確指出“人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源。要堅持黨管人才原則, 聚天下英才而用之, 加快建設(shè)人才強國”。人才資源正在成為城市政府爭奪的對象。近一年多來, 全國已有三十多個城市出臺人才引進政策, 形成了“廣栽梧桐, 爭引鳳凰”的局面:2017年2月, 武漢市政府喊出了“百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”、“百萬校友資智回漢”的“雙百萬”口號, 引發(fā)了全國范圍內(nèi)的“人才爭奪戰(zhàn)”。隨后, 長沙、成都等多個城市先后出臺人才引進政策。2018年北京、上海、廣州等一線城市亦加入競爭, 使“人才爭奪戰(zhàn)”進一步白熱化。

探究“人才爭奪戰(zhàn)”出現(xiàn)的原因, 筆者認為可以從城市發(fā)展內(nèi)部和外部環(huán)境以及關(guān)鍵驅(qū)動條件入手展開討論:從外部環(huán)境來看, 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動經(jīng)濟增長的邏輯發(fā)生改變: 隨著經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,發(fā)展從數(shù)量趕超轉(zhuǎn)向質(zhì)量趕超, 發(fā)展的驅(qū)動力由傳統(tǒng)資源要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向了創(chuàng)新驅(qū)動, 發(fā)展著力點也從中低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向中高端產(chǎn)業(yè)。而人才作為核心的創(chuàng)新資源, 與其它生產(chǎn)要素比較, 在貫徹新理念、培育新動能和壯大新產(chǎn)業(yè)中具有無可替代的優(yōu)勢。習(xí)近平總書記在2018年3月9日參加廣東代表團審議時提出的“三個第一”, 即“發(fā)展是第一要務(wù), 人才是第一資源, 創(chuàng)新是第一動力”的重要論述深刻闡明了高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯。以此為背景, 人才作為創(chuàng)新驅(qū)動的核心資源, 自然成為了地方政府爭奪的對象。同時, 從城市群體系來看, 人口集聚規(guī)模的絕對數(shù)量在某種程度上確立了城市群體系的整體活力, 人口集聚規(guī)模的相對數(shù)量在某種程度上確立城市群的層級體系。區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差異導(dǎo)致了人口集聚, 人口集聚帶動了城市化發(fā)展, 城市化發(fā)展又推動了經(jīng)濟、社會進步（張耀君, 岑俏,2014）。在市場機制自然作用的鏈條中, 人口集聚在一定程度上強化了區(qū)域城市格局體系。同時, 北京、上海等超大城市的總體人口調(diào)控目標(biāo)確立也為區(qū)域人才格局重塑提供了基礎(chǔ)。因此, 依托人才爭奪實現(xiàn)人口集聚目的在城市群競爭體系中也有邏輯基礎(chǔ)。

從內(nèi)部環(huán)境來看, 人才大量引入有利于緩解人口紅利逐漸消減對于地方經(jīng)濟發(fā)展的沖擊。短期來看, 嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控政策以戶籍為門檻, 通過“人才爭奪戰(zhàn)”引入戶籍人口, 有利于加速房地產(chǎn)市場去庫存, 從而達到緩解財政收支矛盾的目的。中期來看, 伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型和區(qū)域發(fā)展格局的重塑, 人才和人口流向的逆轉(zhuǎn)在某種程度上吸引了與之配套的產(chǎn)業(yè)資源的重新分布, 而通過人才爭奪強化和加速這一過程成為了城市政府的關(guān)注要點。長期來看, 伴隨人口老齡化和全面放開二胎政策, 大多數(shù)城市社會撫養(yǎng)比不斷攀升, 人口撫養(yǎng)負擔(dān)不斷加重, 由此帶來的勞動力人口結(jié)構(gòu)老化, 勞動參與率低和用工成本攀升、養(yǎng)老保障支出缺口惡化等問題都意味著單純依托城市自身內(nèi)部代謝很難回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展對于人才和人口急劇增長的需求, 城市政府有進行人才流動干預(yù)的充分動機。

城市發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境激發(fā)了城市政府進行人才吸引的動機, 而戶籍制度的不斷放開則成為推動城市人才吸進的關(guān)鍵條件: 2014年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》弱化了戶口的重要性; 黨的十九大報告提出了要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化; 2018年3月, 發(fā)改委《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》更是提出了鼓勵對高校、職業(yè)院校畢業(yè)生等三類人才實行零門檻落戶。由此, 城市人才吸引政策競相出臺,“人才爭奪戰(zhàn)”愈演愈烈。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)觀測“人才爭奪戰(zhàn)”的初步效果: 2017年,大學(xué)畢業(yè)生留在武漢的人數(shù)達到30.1萬, 是2016年的3.1倍, 新落戶大學(xué)畢業(yè)生14.2萬; 2018年1月以來, 西安新增落戶人口突破“三十萬”, 超過2017年落戶人口總和;成都2017年戶籍人口增加12.71萬人, 同比增長2.6%……一系列數(shù)據(jù)似乎表明各城市間競爭取得良好效果, 但同時也出現(xiàn)了越來越多的質(zhì)疑聲音, 譬如有媒體注意到政策工具多為住房優(yōu)惠或補貼, 質(zhì)疑政策是否是從房地產(chǎn)去庫存考慮; 吳江認為人才爭奪將對教育資源配置產(chǎn)生影響1資料來源: 業(yè)界人士話“人才爭奪戰(zhàn)”: 地方政府應(yīng)避免盲目引才,查閱于中華網(wǎng), 2018-04-26.; 曹和平（2017）認為“人才爭奪戰(zhàn)”本質(zhì)是城市間競爭, 應(yīng)充分把握產(chǎn)業(yè)升級的戰(zhàn)略機遇; 任冠青（2018）認為競爭趨于“同質(zhì)化”和“零和博弈”, 應(yīng)著眼于塑造和傳遞城市信息。面對種種正面和負面的聲音, 我們有必要回顧和梳理近年來各地方政府人才引進的政策文本, 并做細致解構(gòu)和討論。

人才爭奪的表象是人才流動。從現(xiàn)有文獻回顧來看,對于人才流動的原因討論中, Bogue（1975）系統(tǒng)提出著名的“推-拉理論”, 流入地的優(yōu)勢條件形成拉力, 流出地的不利條件形成推力, 兩股力量共同作用導(dǎo)致人才在各地流動。劉娟（2007）建立了包含隱變量的結(jié)構(gòu)方程模型,評估了人力資本流動的影響因素, 文章認為流出地的生存資源稟賦是主要原因, 經(jīng)濟活力程度有一定影響, 科技教育水平并無顯著影響。這和鄭文力（2005）提出的“勢差”具有邏輯一致性。而隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展, 城市的舒適性成為人才流動的重要考量因素（Zheng, 2016）。同時,人才流動形成人才集聚, 人才集聚又和產(chǎn)業(yè)集聚存在共贏效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)（孫健, 尤雯, 2008）, 這樣的效應(yīng)在高科技領(lǐng)域尤為明顯（曹雄飛, 霍萍, 余玲玲, 2017）。人才集聚和產(chǎn)業(yè)集聚的互動必然對地方競爭增長有巨大的促進作用, 廖諾等（2016）以1982-2013年北京、上海、廣州的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ), 測度了人才集聚對于地方經(jīng)濟增長的貢獻度。面對人才集聚的巨大誘惑, 人才競爭的邏輯路徑不斷得到強化, 而人才爭奪的實質(zhì)即是政府間競爭的邏輯線條也非常清晰。Clemens（2009）認為國際競爭之間除了傳統(tǒng)勞動、資本等生產(chǎn)要素以外, 知名企業(yè)也都非常重視無形要素的競爭, 并且這些無形要素和人才關(guān)系緊密。在低一級尺度, 以往對于政府間競爭主要從政治領(lǐng)域的政治晉升競標(biāo)賽（周業(yè)安, 2004）和財政領(lǐng)域的收支競爭（傅勇, 張晏, 2007）等方面進行理解, 而隨著GDP考核的弱化和稅收競爭的規(guī)范化, 地方政府間競爭的范圍也日益擴展, 陳云賢（2017）將區(qū)域政府競爭總結(jié)為8個方面, 其中就包括對于人才和科技的競爭。地方政府間競爭在一定程度上帶來了區(qū)域經(jīng)濟增長和經(jīng)濟社會發(fā)展條件的改善, 但是同樣存在“無序競爭”和“零和博弈”的問題, 之前FDI競爭（陳剛, 2013）、稅收優(yōu)惠競爭（潘孝珍, 龐鳳喜, 2015）等都已經(jīng)充分證明競爭“異化”可能會帶來諸多負面效應(yīng)。

因此, 有必要以地方政府間競爭范式來解讀人才爭奪,而通過文獻回顧發(fā)現(xiàn), 目前相關(guān)文獻的研究相當(dāng)有限。故本研究嘗試用將人才爭奪置入地方政府間競爭的分析框架, 通過收集和整理2017年以來出臺人才爭奪政策城市的具體措施, 以政策文本分析方法為依托, 剖析地方政府在人才爭奪中的工具偏好, 更進一步推導(dǎo)價值導(dǎo)向, 并針對競爭中無序或“異化”的問題, 提出改進的政策建議。

2 研究設(shè)計和數(shù)據(jù)結(jié)果

2.1 研究設(shè)計

本文以本輪37個樣本城市出臺的人才爭奪政策文件為研究對象, 從人才吸納的目標(biāo)對象和招攬人才的優(yōu)惠條件兩方面出發(fā), 通過共詞分析法和政策文本作用面分析法, 綜合分析本輪如火如荼的“人才爭奪戰(zhàn)”的政策工具選擇。其中, 在共詞分析中重點討論人才爭奪的目標(biāo)對象（即人才引進層次）以及政策工具選擇（即出臺哪些通過哪些優(yōu)惠條件來達到人才引進的目的）。以此為基礎(chǔ)構(gòu)建分析框架, 將政策文本信息轉(zhuǎn)化為可量化分析的數(shù)據(jù)信息,對2017年開始的各城市人才新政政策進行系統(tǒng)性分析和把握。

在樣本的選擇上, 無論是從政策頒布的時間前后性上還是從主流媒體的口徑上來看, 武漢市2017年頒布的人才引進政策可以作為此次城市人才競爭的起點。因此, 本文以2017年作為樣本采集時間起點, 通過官網(wǎng)信息搜索和法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索的方式進行樣本收集。在樣本確定上, 筆者以媒體關(guān)于人才爭奪的報道為線索, 實時更新參與到此次“人才爭奪戰(zhàn)”的城市的名錄, 并在各城市相關(guān)政府職能部門網(wǎng)站上搜索最新的地方性人才吸納文件; 同時, 在“北大法寶”法律檢索系統(tǒng)中以2017年至今作為檢索時間段, 檢索“人才引進”、“人才獎勵”等關(guān)鍵詞, 篩選與本輪“人才爭奪戰(zhàn)”相關(guān)的地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件,補充政策文件信息。通過上述方法, 經(jīng)過整理篩選, 最終確定了37個城市2時間截止到2018-4-29。樣本城市包括: 保定、北京、成都、廣州、杭州、合肥、遼源、濟南、昆明、南京、寧波、秦皇島、上海、沈陽、石家莊、唐山、武漢、西安、煙臺、張家口、長春、長沙、鄭州、珠海、鎮(zhèn)江、常州、滁州、昆山、?？?、福州、呼和浩特、麗江、三亞、廈門、深圳、蘇州、錦州。截至論文提交之時, 仍有包括南昌、?？凇⑻旖虻瘸鞘谐雠_人才吸引文件。的政策文本作為本文的研究對象。

2.2 政策的作用面分析

根據(jù)Rothwell 和Zegveld（1985）的思想, 本文從作用面的角度將政策文本分為供給面、需求面、環(huán)境面和綜合面四種類型, 供給面政策主要是對就業(yè)供給方（企業(yè)）的政策支持, 需求面政策主要是對就業(yè)需求方（人才）的政策支持, 環(huán)境面政策主要指優(yōu)化人才引進環(huán)境的政策,如簡化就業(yè)手續(xù)等。供給面政策和需求面政策對吸引人才到所在城市就業(yè)起到直接作用, 而環(huán)境面政策對人才引進起到間接作用。綜合面政策包含以上三種類型。

根據(jù)2017年至今的37個市級城市人吸引政策, 其作用面統(tǒng)計結(jié)果如表所示, 從中可知: 人才吸引政策以需求面居多, 有34個城市單就人才需求發(fā)布了相關(guān)的政策, 占樣本城市總數(shù)的91.89%, 由此可見人才對我國城市發(fā)展的重要性以及政府對其重視程度; 根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果, 發(fā)布供給面政策的城市數(shù)量占比達29.37%, 不到樣本城市總數(shù)的三分之一。對比供給面占比, 我們可以發(fā)現(xiàn)政府更傾向具有直接作用的需求面政策, 對供給面政策發(fā)布的很少, 沒有充分利用優(yōu)秀企業(yè)對人才的吸引作用。

針對環(huán)境面政策, 共有30個城市發(fā)布了相關(guān)政策招攬人才, 占比僅次于需求面政策, 達81.08%。從數(shù)據(jù)中我們可以看出, 政府在政策設(shè)計的過程中也考慮到了政策的系統(tǒng)效應(yīng)。同時綜合面政策的政府?dāng)?shù)量占比為35.14%, 超過樣本城市總數(shù)的三分之一。

圖1 各市人才引進政策目標(biāo)對象分布情況

2.3 共詞分析

2.3.1 人才引進目標(biāo)對象

在對人才引進目標(biāo)對象的劃分中, 本文根據(jù)政策文件頻繁出現(xiàn)的共詞, 以及政策文本特點將目標(biāo)對象分為高校畢業(yè)生、高端人才、本省人才回歸、海外高層次人才和技術(shù)人才五類。高校畢業(yè)生是指每年從各大高校畢業(yè)的青年學(xué)生, 同時也包含青年人才; 高端人才是指在某一領(lǐng)域具備行業(yè)優(yōu)勢的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才, 包括各類國際國內(nèi)科技獎項獲得者或團隊、“兩院”院士、國家“千人計劃”“萬人計劃”專家、國家實驗室科學(xué)家等; 本省人才回歸是指籍貫在本市所屬省份的人才或團隊; 海外高層次人才包括外籍人才、歸國留學(xué)生、外資研發(fā)機構(gòu)等; 技術(shù)人才是指在各先進制造領(lǐng)域的高技能人才、高級技師等。各個城市針對自身發(fā)展需求在人才政策的出臺中會有不同人才層次上的側(cè)重, 同時各城市出臺的人才引進政策文件中的目標(biāo)對象不限于一種。通過整理歸類, 得出了各層次人才引進目標(biāo)的數(shù)量分布情況（如圖1所示）。

從圖1中我們可以看出, 需要高端人才、高校畢業(yè)生、海外高層次人才、技術(shù)人才和本省人回歸的城市數(shù)量占樣本城市比重分別為83.78%、56.76%、43.24%、32.43%和8.11%。其中, 大多數(shù)政府都表現(xiàn)出對高端人才的渴求; 其次, 第二多的是對高校畢業(yè)生的招攬政策。在37個樣本城市中, 只有3個城市提出要促進本省人才回歸, 分別是長春、鄭州和常州。

值得注意的是, 在本輪人才爭奪的各城市政策文件中, 21個城市（占比56.76%）針對高校畢業(yè)生的學(xué)歷有不同的要求, 各個層次的畢業(yè)生都有所涉及。（如圖2所示）。

圖2 各市人才引進政策對目標(biāo)對象的學(xué)歷門檻

根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果, 我們可以看出在21個需要高校畢業(yè)生的城市中, 學(xué)歷門檻為?？频某鞘袛?shù)量占比達23.81%,門檻為本科的達47.62%, 門檻為碩士的達28.57%, 由此可見約一半的城市需要本科生人才就業(yè)。

2.3.2 人才引進的政策工具

針對人才目標(biāo)對象, 各城市的人才吸引和人才引進政策文件中列出了各種形式、力度的鼓勵資助措施, 涉及從應(yīng)聘到落戶再到家屬子女保障等各個環(huán)節(jié)。本文通過對37個城市的政策分析, 對人才引進優(yōu)惠條件進行共詞統(tǒng)計和分析, 并對關(guān)鍵詞進行整合梳理, 最終將優(yōu)惠條件分類為現(xiàn)金獎勵、科技研發(fā)支持、工資獎勵、稅收優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)支持、買房優(yōu)惠、租房優(yōu)惠、引薦機構(gòu)獎勵、單位獎勵、家屬子女保障、應(yīng)聘鼓勵, 共計11大類。各類優(yōu)惠條件釋義如表2所示。

通過對各個城市政策文件對待人才優(yōu)惠政策的整理, 得到圖3結(jié)果。在發(fā)布了人才鼓勵政策的城市中, 采用現(xiàn)金獎勵方式進行人才吸引的政府?dāng)?shù)量占比最多, 為67.65%, 其次是科技研發(fā)支持、租房優(yōu)惠（52.94%）、創(chuàng)業(yè)支持（50%）、買房優(yōu)惠（44.12%）、落戶優(yōu)惠（38.24%）。在政策中采用應(yīng)聘優(yōu)惠的城市數(shù)量為4個, 占比最少, 達11.76%。

表2 人才引進優(yōu)惠條件釋義

圖3 人才引進優(yōu)惠條件分布情況

同時, 在政策整理的過程中, 筆者發(fā)現(xiàn)在本輪“人才爭奪戰(zhàn)”中落戶優(yōu)惠政策作為各城市吸引人才的重要手段,較之以往嚴(yán)苛的落戶政策有了相當(dāng)程度的放寬, 呈現(xiàn)出不同以往的新特點。因此, 針對落戶優(yōu)惠, 本文又進行了更進一步的劃分, 將落戶優(yōu)惠政策細分為先落戶后就業(yè)、3年內(nèi)落戶和3～10年落實三個層次進行政策文本統(tǒng)計, 結(jié)果如圖4所示。

圖4 落戶優(yōu)惠政策分布情況

3 結(jié)果分析

3.1 高端人才和高校人才最受追捧, 技術(shù)人才支撐經(jīng)濟發(fā)展?jié)撛趦r值被低估

面對可能出現(xiàn)的“劉易斯拐點”, 我國人口紅利逐漸消退, 在人口增量上漲空間不斷壓縮的大環(huán)境下, 人口的綜合素質(zhì)對城市持續(xù)發(fā)展的拉動作用日趨凸顯, 人才也就成為了城市管理者更為關(guān)注的城市未來發(fā)展的戰(zhàn)略資源。本輪“人才爭奪戰(zhàn)”中, 眾多城市出臺了針對不同層次人才的一攬子政策, 并將人才進行層級劃分, 針對不同層級制定不同的優(yōu)惠鼓勵措施, 以匹配不同層次人才的激勵需求。而在如火如荼的人才招攬比拼中, 各城市對高端人才和高校青年最為看重, 引進高端人才、留住高校畢業(yè)生成為此次“搶人大戰(zhàn)”的主旋律。而另一方面, 發(fā)布技術(shù)人才招攬政策的城市數(shù)量總體不多, 技術(shù)人才在本輪“人才爭奪戰(zhàn)”中受到冷遇。

據(jù)統(tǒng)計, 37個樣本城市中有31個城市將高端人才列入人才戰(zhàn)略的引進重點, 占比達83.78%; 有21個城市將高校畢業(yè)生列入人才招攬計劃, 占比56.76%, 是占比第二大的人才吸引目標(biāo)群體。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下,各地區(qū)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變加快, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進入攻堅期。同時, 以人工智能、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展, 成為決定未來城市發(fā)展不容忽視的主要力量。在這一發(fā)展階段, 高技術(shù)水平和知識水平的產(chǎn)業(yè)人才對于促進產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有無法替代的作用。因此, 本次人才爭奪中, 各市普遍將高端人才列為此次人才引進的行動側(cè)重點, 為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供堅實的人才基礎(chǔ)。同時高校畢業(yè)生成為各市追捧的“香餑餑”, 究其本質(zhì)還是在于高校畢業(yè)生本身是年輕的勞動力代表。人口結(jié)構(gòu)往往是城市經(jīng)發(fā)展結(jié)構(gòu)及水平的重要因素。在中國人口老齡化不斷加劇、社會養(yǎng)老壓力不斷增加的當(dāng)下, 作為青年勞動力典型代表的高校畢業(yè)生顯然是彌補各大城市勞動力不足, 保障區(qū)域經(jīng)濟增長和財政收支平衡的“強心劑”, 得青年者得未來。

同時我們可以看出, 各城市對大學(xué)生的學(xué)歷有不同要求, 但是總體而言人才政策普遍傾向于高學(xué)歷人群。在21個對高校畢業(yè)生明確標(biāo)明學(xué)歷門檻的城市中, 有16個城市要求人才學(xué)歷在本科及以上, 占比達76.19%。一方面,地方政府政策資源有限, 更需要注重高校使用, 保證政策資源能更多地向目標(biāo)人才傾向, 而學(xué)歷門檻是執(zhí)行難度較低的篩選依據(jù)。另一方面, 在大學(xué)生中高學(xué)歷人才擁有較好的知識基礎(chǔ)、較強的學(xué)習(xí)能力, 對新知識、新技術(shù)的接受程度也更高。各城市重點吸引高學(xué)歷大學(xué)生就業(yè), 并在工作崗位上不斷給與訓(xùn)練和培養(yǎng), 做到高學(xué)歷人才的理論知識與企業(yè)和社會的實際需求相結(jié)合, 這樣就能實現(xiàn)城市人才儲備的連貫更迭, 為城市新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供源源不斷的人才資源。

而與高端人才和高校人才廣受追捧形成對比的是, 本輪人才戰(zhàn)中發(fā)布技術(shù)人才招攬政策的城市數(shù)量并不多。在樣本數(shù)據(jù)中, 發(fā)布技術(shù)人才吸引政策的城市有12個, 占比達32.43%。在樣本城市中, 大部分城市的二三產(chǎn)業(yè)占比較高, 尤其對第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)型人才需求強烈, 而針對技術(shù)性人才發(fā)布政策的城市數(shù)量占比不足1/3。隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展, 農(nóng)業(yè)和低附加值粗放型工業(yè)占比逐漸減少, 高附加值的高新技術(shù)工業(yè)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)占比逐漸上升, 尤其是第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重已達或接近城市GDP總量的50%。第三產(chǎn)業(yè)的涉及面非常廣, 包括金融服務(wù)、旅游、醫(yī)療等高附加值的產(chǎn)業(yè), 而且對服務(wù)人員的數(shù)量有較大需求。發(fā)展服務(wù)業(yè)不僅可以使企業(yè)收入增長, 政府財政收入增加, 促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展, 還能增加就業(yè)人數(shù), 減少失業(yè)率, 緩解城市社會矛盾。但在本次調(diào)查中, 大多數(shù)城市對高端人才和高校畢業(yè)生極度渴求, 反而對擁有職業(yè)技能的技術(shù)性人才重視度不夠, 忽略了技術(shù)性人才對二三產(chǎn)業(yè)的重要貢獻。這一方面凸顯了以學(xué)歷作為門檻的單一性問題,也從側(cè)面反映了技術(shù)人才分類定級體系不甚完善, 使得政策制定缺乏抓手。

3.2 需求面成政策主要著力點, 供給面和環(huán)境面能量有待進一步釋放

通過以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn), 在此次分析的樣本城市中, 對人才發(fā)布需求面政策的城市有34個, 占比高達91.89%。城市經(jīng)濟的發(fā)展離不開人才的推動, 政府在物質(zhì)上給與大力支持, 一是可以保障各類人才的正常生活不受居所遷移帶來的巨大影響; 二是通過高額資金吸引人才進入該城市就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和科技研發(fā), 不僅能為城市提供新的經(jīng)濟增長點, 還有利于前沿科研成果轉(zhuǎn)化為先進生產(chǎn)力,加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的速度, 還能以創(chuàng)業(yè)帶動轄區(qū)就業(yè), 提升社會福利。

同時, 在需求面政策中, 通過工資獎勵實現(xiàn)吸引人才目的城市數(shù)量有6個, 占發(fā)布需求面政策城市數(shù)量的17.65%, 占比不到1/5?？梢娬€是傾向用現(xiàn)金獎勵來吸引人才, 在工資方面涉及較少。工資是人才價值的直接表現(xiàn)形式, 不僅反映出人才對企業(yè)的貢獻度, 其薪酬也能作為體現(xiàn)人才自我價值和社會價值的有利側(cè)面。在現(xiàn)有統(tǒng)計中, 不僅對人才進行工資鼓勵的城市數(shù)量少, 而且政策中對工資的支持力度也比較小。通過對政策文本進行分析,筆者發(fā)現(xiàn)工資鼓勵包括明確提出工資增長率和最低工資水平等, 如武漢以政策形式規(guī)定了本碩博人才的最低年薪。但是如果政府希望引進更多高端人才和高學(xué)歷畢業(yè)生, 而城市工資水平又不能達到目標(biāo)人才的要求, 吸引人才的效果將大打折扣。

供給面方面, 發(fā)布供給面政策的城市有11個, 占比達29.37%, 城市數(shù)量不到樣本城市總數(shù)的三分之一, 分別是北京、成都、濟南、沈陽、石家莊、唐山、西安、煙臺、張家口、長春、鄭州、常州、福州。由此可知, 多數(shù)政府沒有使用供給面政策, 如通過對企業(yè)實行減免稅或直接獎勵,讓企業(yè)更具人才吸引力。企業(yè)是納稅主體和經(jīng)濟的主要貢獻者, 同時也是市場經(jīng)濟的主要參與者。人才歸根結(jié)底是要到企業(yè)就業(yè)的, 如果有更多的政府繼續(xù)發(fā)布針對企業(yè)的優(yōu)惠政策, 加大對企業(yè)的優(yōu)惠力度, 提供更為優(yōu)厚的稅收減免政策和獎勵政策, 通過優(yōu)秀企業(yè)的帶頭作用吸引高質(zhì)量人才來本城市就業(yè), 同樣可以實現(xiàn)政府吸引人才的目的。

從環(huán)境面來看, 越來越多的城市開始注重人才引進流程的優(yōu)化。但需要指出的是, 人才引進涉及跨部門協(xié)同,從政策設(shè)計到政策落地同樣需要多部門的協(xié)調(diào)配合。從綜合面來看, 只有約三分之一的城市注重了政策的多維設(shè)計,而且這些城市大多是人才吸引政策出臺時間較晚的城市,一方面反映了部分城市重“搶”不重“留”, 重“搶”不重“用”的政策導(dǎo)向; 另一方面說明了各城市政府也在競爭中不斷優(yōu)化競爭策略。

3.3 政策工具較為單一, 呈現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象

從政策工具選擇上, 研究發(fā)現(xiàn)買房優(yōu)惠、落戶優(yōu)惠政策和家屬子女保障政策的城市數(shù)量占比較高, 分別為44.12%、38.24%和29.41%, 這三項鼓勵政策直指高校畢業(yè)生, 看重的是其背后巨大的經(jīng)濟價值。

一是高校畢業(yè)生進入社會后面臨的首要問題就是安家落戶, 大批畢業(yè)生對住房具有很強的剛性需求, 這直接關(guān)乎畢業(yè)生能否長期留在本城市。房地產(chǎn)業(yè)鏈條長、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高, 其發(fā)展會帶動上下游多個相關(guān)行業(yè)的發(fā)展, 對城市經(jīng)濟發(fā)展影響巨大。吸引大學(xué)生就業(yè)對于促進相關(guān)城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 進而帶動整個城市經(jīng)濟發(fā)展有著重要作用。在這種情況下, 優(yōu)惠的落戶政策無疑進一步加大了高校畢業(yè)生的購房可能性, 從而長久定居, 為城市創(chuàng)造長期價值。值得注意的是, 在13個明確表明落戶優(yōu)惠政策的城市中,有9個提出先落戶后就業(yè), 其中“新一線”城市占了半壁江山: 武漢、西安、鄭州和長沙。這些城市僅需憑畢業(yè)證即可辦理落戶, 對于高校學(xué)生可謂“零門檻”落戶, 這與往年輿論中熱度最高的“最難就業(yè)季”、“落戶難”可謂天壤之別。這些“搶人主力軍們”對應(yīng)屆畢業(yè)提供從戶口到買方的“一條龍服務(wù)政策”, 解決了畢業(yè)生的后顧之憂, 也就固定住了一個龐大的消費群體。二是高校畢業(yè)生的落戶以及未來可能連帶的青年家屬的人口流入、生子浪潮, 不僅能夠優(yōu)化本城市的人口結(jié)構(gòu), 還可有效帶動本地區(qū)其他產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展, 進而促進整個地區(qū)的經(jīng)濟提升。但同時也應(yīng)當(dāng)注意到, 工具同質(zhì)化的現(xiàn)象嚴(yán)重, 以現(xiàn)金獎勵和補貼支持（住房、租房和科研等）為代表貨幣化形式的政策工具幾乎可見于所有城市政策文件, 使用現(xiàn)金獎勵、科技研發(fā)支持、租房優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)支持的城市數(shù)量占比超過一半, 分別為67.65%、52.94%、52.94%和50%。這樣簡單直接的支持方式可能弱化財政資金的政策效應(yīng), 帶來財政支出效應(yīng)的直接衰減。

4 對策和建議

研究認為, 本輪“人才爭奪戰(zhàn)”的焦點是以人才和人口為產(chǎn)業(yè)資源核心要素的政府間競爭, 其積極面在于推動城市政府追逐生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級的宏觀目標(biāo), 促進區(qū)域資源分布體系的重塑。但是這樣的競爭方式也存在政策工具單一, 政策內(nèi)容“同質(zhì)化”以及政策作用面狹窄的共性問題。因此, 建議無論中央還是地方均應(yīng)采取相應(yīng)措施優(yōu)化競爭格局, 避免“亂戰(zhàn)”帶來的無謂損失。

在中央政府層面, 建議評估“人才爭奪戰(zhàn)”可能誘發(fā)的資源錯配風(fēng)險以及零和博弈困局。無論是前些年的FDI競爭、稅收優(yōu)惠競爭等地方政府間無序競爭, 還是近年來的高?！叭瞬艩帄Z戰(zhàn)”, 短期來看確實帶來了統(tǒng)計指標(biāo)的直觀提升, 但是中長期后問題逐漸釋放。新一輪“人才爭奪戰(zhàn)”同樣面對這樣的隱憂: 首先, 依托財政直接和間接補貼的方式進行區(qū)域人才流動干預(yù), 擾動了市場機制的作用格局, 造成了人力資本要素價格和要素市場的扭曲, 導(dǎo)致了價格信號功能弱化, 不利于人力資源的區(qū)域間合理有效配置。其次, 由“人才爭奪戰(zhàn)”所引發(fā)區(qū)域發(fā)展格局變化同樣值得關(guān)注: 一方面, 從縱向上看, 本輪“人才爭奪戰(zhàn)”可能在縱向上推動人才和人口向一線和二線城市集聚,加劇三四線城市的發(fā)展困難, 拉大不同層級城市差距, 不利于城市梯隊的構(gòu)建。另一方面, 從橫向上看, 以戶口和補貼為主要工具的“人才爭奪戰(zhàn)”有可能直接強化了“區(qū)域經(jīng)濟增長乏力——財政收支矛盾擴大——城市吸引力下降——人才等要素資源流失”的惡性循環(huán)邏輯, 不利于區(qū)域經(jīng)濟的有序發(fā)展。其次, 對于單一政策目標(biāo)的過度關(guān)注可能會導(dǎo)致對全局性目標(biāo)追求的失敗。對于人才吸進進行重點關(guān)注的同時也應(yīng)當(dāng)注重宏觀發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。同時,人口的大規(guī)模涌入也將對公共服務(wù)供給格局造成強烈沖擊, 譬如如何應(yīng)對學(xué)齡人口激增、新“高考移民”、房地產(chǎn)市場調(diào)控問題等。同時, 無序競爭改變了博弈者的策略,使得政策目標(biāo)在長期難以實現(xiàn)。最后, 我們需要關(guān)注靜態(tài)政策和動態(tài)變化之間的矛盾。本輪“人才爭奪戰(zhàn)”以政府為主體, 以政策為工具, 這樣的模式可能加劇政策的信息不完全風(fēng)險。諸多城市被動加入“人才爭奪戰(zhàn)”也使得政策制定和調(diào)整滯后于環(huán)境變化。以此為基礎(chǔ), 本文建議中央政府應(yīng)引導(dǎo)地方政府結(jié)合自身優(yōu)勢和未來發(fā)展規(guī)劃設(shè)計人才培養(yǎng)和人才吸引戰(zhàn)略, 糾正無序同質(zhì)競爭傾向。同時,對于本輪“人才爭奪戰(zhàn)”所暴露出來的問題進行系統(tǒng)性回應(yīng)。

對于地方政府, 本文建議關(guān)注如下方面的調(diào)整: 一是要厘清政府和市場的關(guān)系。西方發(fā)達國家對于人才的吸引主要是通過完善的企業(yè)文化和富有競爭性的薪酬福利, 政府政策的關(guān)注重點是支持企業(yè)招才引智。但是, 在這一輪人才爭奪中一方面, 政府唱了“主角”, 人才吸引也大多落在了高等院校和科研院所層面; 另一方面, 供給面政策十分有限, 企業(yè)作為吸納人才主體的地位被忽視。這既不利于調(diào)動企業(yè)積極性, 也不利于發(fā)揮企業(yè)作為人才進一步培養(yǎng)的平臺作用。這樣的割裂現(xiàn)象忽略了各類生產(chǎn)要素之間的聯(lián)系, 譬如從某些省份的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看, 對于科研的投入大幅度增加, 但是有科研機構(gòu)的規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量在減少, 最終可能導(dǎo)致區(qū)域?qū)＠降纳仙? 但是新產(chǎn)品銷售規(guī)模卻逐漸萎縮。因此, 在人才爭奪的過程中, 必須確立企業(yè)作為主體的人才政策導(dǎo)向, 形成“政府宏觀引導(dǎo)、市場基礎(chǔ)配置、企業(yè)自主用人”的人才政策體系。

二是要注重行動策略上的錯位競爭和先發(fā)優(yōu)勢。一方面, 根據(jù)有限信息的重復(fù)博弈, 先出臺政策的城市具有先發(fā)優(yōu)勢, 其余城市采取簡單的“跟隨策略”。此時這種做法非但不會取得政策效果, 反而會導(dǎo)致“跟風(fēng)”城市在博弈中處于下風(fēng), 造成資源錯配。另一方面, 城市在謀求“主動地位”的過程中應(yīng)關(guān)注“精準(zhǔn)施策”, 而非“眉毛胡子一把抓”。這樣的“精準(zhǔn)”來自于城市的自身優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)是人才粘性最大的載體, 而人才集聚和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚的互動也最為關(guān)鍵, 城市間政府只能通過產(chǎn)業(yè)的差異化競爭才能體現(xiàn)人才需求的差異化。一些城市盲目追求某一項高新技術(shù)領(lǐng)域的人才, 但是城市既無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ), 又無產(chǎn)業(yè)規(guī)劃, 通過住房、補貼等政策短期也許可能吸引到人才落戶, 但是卻無法產(chǎn)生人才對于地方的“粘性”, 最終結(jié)果只能是人才的流失和財政資金的浪費。同時, 越來越多的研究表明, 影響人才流動的要素越來越多, 適宜的氣候、輕松的工作節(jié)奏、宜居的環(huán)境所發(fā)揮的作用日益突出。美國著名風(fēng)險投資家Paul Graham在“Cites and Ambition”3Paul Graham: Cities and Ambition., 查閱于: http://www.paulgraham.com/cities.html的小文中就捕捉了紐約、巴黎、倫敦、硅谷和伯克利等城市的獨特味道, 其啟示在人才吸引過程中,城市可以打造突出城市優(yōu)勢的城市名牌, 通過“軟環(huán)境”強化人才流動的拉力。

三是要豐富的備擇政策工具。住房固然是影響人才流動的重要因素, 但是“筑巢引鳳”的核心要義不是解決人才的住房問題, 而是人才對于組織的嵌入, 并且只有和組織匹配才能最大化人才的效果。因此對于地方政府而言,一方面應(yīng)通過引進優(yōu)質(zhì)企業(yè), 推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的城市構(gòu)建人才集聚載體; 另一方面還需堅持鼓勵優(yōu)秀人才創(chuàng)業(yè),并提供對創(chuàng)業(yè)的引導(dǎo)和失敗的“容錯”救濟機制, 最終達到完善區(qū)域經(jīng)濟體系的目的。同時, 相比于“落戶”等硬性留人方法, 對高端人才進行柔性引進, 由人才引進邁向人才智力服務(wù)購買的方式更切實際。在政策工具選擇上,現(xiàn)有研究已經(jīng)有很好的實踐: 山東在全國率先出臺《離岸創(chuàng)新人才引進使用支持辦法》, 面向全球布局和爭取創(chuàng)新資源; 廣東鼓勵人才中介組織、獵頭機構(gòu)和個人等舉薦人才并給予獎勵和補貼。中山市支持市內(nèi)企業(yè)在國內(nèi)外設(shè)立研發(fā)中心、孵化載體等, 方便就近吸引人才智力資源; 上海市支持“雙創(chuàng)”人才在高校、科研院所和企業(yè)的雙向兼職等等。柔性人才引進的模式創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新均可總結(jié)梳理, 為當(dāng)前各城市在人才吸引方面提供借鑒。

四是要構(gòu)建完備的政策體系。在政策執(zhí)行周期方面要構(gòu)建基于結(jié)果鏈的政策效果評估體系, 即以政策效果的好壞作為政策調(diào)整、終止或延續(xù)的主要依據(jù)。國外目前政策研究思路中所提出來的“循證治理”的邏輯亦是如此。大規(guī)模的人才吸引政策必定需要大規(guī)模的財政資金作為支撐。但是從以往的人才執(zhí)行來看, 對于政策效應(yīng)的及時全面評估的部分非常欠缺。因此, 有必要在本輪“人才爭奪戰(zhàn)”中, 及時引入政策評估機制, 探索引入第三方評估和公眾參與等形式, 有效地推動人才政策的不斷優(yōu)化, 避免財政資金的浪費。在政策作用面已經(jīng)注重了環(huán)境面政策的設(shè)計,而未來在政策執(zhí)行上注重跨部門協(xié)同效應(yīng), 構(gòu)建暢通協(xié)同體系。在行政主導(dǎo)的人才政策落實工作中, 設(shè)計到組織、人事、戶籍、科技、財政等諸多部門的橫向協(xié)作以及上下級整的配合, 以“運動式”的方式進行人才爭奪, 其后需要解決的是人才初入陌生城市面臨的資金、教育、醫(yī)療等各種復(fù)雜的問題。從筆者初步查詢的結(jié)果來看, 目前各個城市大多沒有一個協(xié)調(diào)機構(gòu), 甚至一個系統(tǒng)的辦事流程以方便新進人才迅速融入當(dāng)?shù)厣? 而只有將各種政策文件中所提及的組織真正協(xié)同起來發(fā)揮合力作用, 才真正有可能營造方便快捷的人才政策落體支持體系。

五是要理順招才引智和本土培養(yǎng)的關(guān)系。人才積累的兩大重要途徑是人才培養(yǎng)和人才引進。而在“人才爭奪戰(zhàn)”的大背景下兩者關(guān)系延伸出兩層含義, 一是避免出現(xiàn)過度重視人才引進, 而忽略了人才的自主化培養(yǎng), 甚至出現(xiàn)“招來女婿, 氣跑兒子”的局面。當(dāng)前只有個別城市政策中申明近年來引進人才可以享受同樣的政策待遇, 而更多的城市則回避或忽視了此問題。二是通過“以用為本”的思想,對吸納來的人才進行再培養(yǎng), 實現(xiàn)人才數(shù)量結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展訴求相一致, 形成人才吸引-培養(yǎng)-升級的鏈條, 使得各類人才能夠各顯其能、各盡其用, 真正成為推動地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的中堅力量。

本文嘗試從地方政府間競爭角度, 引入政策文本分析方法對近一年來引起多方關(guān)注的新一輪“人才爭奪戰(zhàn)”現(xiàn)象進行討論。但是仍然有諸多問題需要進一步持續(xù)關(guān)注:首先, 文章初步梳理了參與本輪競爭的城市大多面臨經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級或房地產(chǎn)去庫存的壓力, 未來更多城市的加入可以通過提供更大樣本規(guī)模數(shù)據(jù), 為推動政策擴散的關(guān)鍵因素識別的討論提供基礎(chǔ)。其次, 由于人才競爭戰(zhàn)仍在進行當(dāng)中, 仍有多個城市先后加速加入競爭, 所以本文的討論未能充分捕捉競爭城市政府博弈互動行為的變化趨勢, 同時也未能充分梳理政策績效, 這些內(nèi)容都建議成為未來研究關(guān)切點。最后, 對于指向制約區(qū)域人才吸引政策效果的多維體制問題（如戶籍制度, 和與之伴隨的房地產(chǎn)調(diào)控、高考制度等）亦需要持續(xù)的關(guān)注和討論。