劉茂林

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢420073）

一、問(wèn)題與思路

實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化具有重大理論與實(shí)踐意義。在中國(guó)憲法體制下，黨與國(guó)家的結(jié)構(gòu)性耦合決定了黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該而且能夠與國(guó)家法律形成協(xié)調(diào)和銜接。黨內(nèi)法規(guī)的體系化在此意義上能夠進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)憲法體制完善，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

從中國(guó)共產(chǎn)黨成立至今，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)取得重要成就，初步建立了一個(gè)以基礎(chǔ)規(guī)范為基準(zhǔn)、規(guī)范層級(jí)和效力分明的規(guī)則體系結(jié)構(gòu)。在外觀形態(tài)上，這一結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為以“黨章—準(zhǔn)則—條例—辦法（規(guī)則、規(guī)定、辦法等）”為框架的效力等級(jí)體系；在宏觀規(guī)則體系上，黨內(nèi)法規(guī)體系涵括了“制定—執(zhí)行—監(jiān)督（備案審查）”的動(dòng)態(tài)運(yùn)行結(jié)構(gòu)和“實(shí)體—程序”的規(guī)則外在范式；在內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)在思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、黨與國(guó)家社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，都制定了全面的規(guī)范體系，為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)指明了方向。然而，目前黨內(nèi)法規(guī)體系化因存在不足而受到制約。在現(xiàn)實(shí)層面表現(xiàn)為，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則結(jié)構(gòu)尚不完整，體系邏輯尚不周延，規(guī)則形式仍待統(tǒng)一，體系內(nèi)容仍需整合，效力層級(jí)有待梳理。在理論層面，則表現(xiàn)為尚未形成一套邏輯自洽、解釋充分和現(xiàn)實(shí)可行的黨內(nèi)法規(guī)體系化的基本理論。如果說(shuō)前者是黨內(nèi)法規(guī)體系化的形式問(wèn)題，后者則關(guān)乎如何理解黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)質(zhì)體系化。

基于國(guó)家治理現(xiàn)代化，黨內(nèi)法規(guī)體系化實(shí)際指向在于實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的現(xiàn)代化，即如何以法治方式實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政現(xiàn)代化的深刻命題。2018年憲法修正案在總綱第一條規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。這一憲法定位決定了黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整對(duì)象上，既包括對(duì)黨內(nèi)自身活動(dòng)的調(diào)整，也包括黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的調(diào)整。倘若忽視黨內(nèi)法規(guī)體系化的實(shí)際指向以及基于憲法地位而在調(diào)整對(duì)象上的多元內(nèi)容，便容易基于現(xiàn)實(shí)層面之不足，急于或過(guò)度借鑒國(guó)家法律體系化的方法與技術(shù)，完成形式上的體系化。由此造成的問(wèn)題將是，無(wú)法體認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)體系在兩個(gè)調(diào)整領(lǐng)域的獨(dú)特性及其相互關(guān)系，尤其是黨內(nèi)法規(guī)因第二方面的調(diào)整內(nèi)容所形成的與國(guó)家法律體系的銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題。

黨內(nèi)法規(guī)的體系化，既包括調(diào)整自身活動(dòng)規(guī)則的體系化，也包括領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)規(guī)則的體系化，前者涉及黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在價(jià)值追求，后者則涉及黨與國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，這些既是重點(diǎn)也是難點(diǎn)所在。在此思路指引下，憲法體制視角下黨內(nèi)法規(guī)體系化的理論與實(shí)踐將涉及三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的基本命題：第一，目標(biāo)命題即黨內(nèi)法規(guī)體系化的價(jià)值指向在于憑借黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則化形態(tài)，將其所蘊(yùn)含的政治邏輯和法治邏輯在憲法體制層面實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。第二，方法命題即黨內(nèi)法規(guī)體系化的方法論基礎(chǔ)是基于目標(biāo)命題厘清其內(nèi)在體系上的功能區(qū)分，以及可資借鑒的國(guó)家法律體系化方法。第三，標(biāo)準(zhǔn)命題即基于目標(biāo)命題和方法命題，展開(kāi)黨內(nèi)法規(guī)體系化的具體標(biāo)準(zhǔn)。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系化的目標(biāo)：基于憲法體制實(shí)現(xiàn)政治與法治的邏輯融合

政黨是通過(guò)影響國(guó)家來(lái)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)利益的政治組織。中國(guó)共產(chǎn)黨在建黨時(shí)就提出了作為最高政治目標(biāo)的政治綱領(lǐng)，并在各歷史階段將其分解成具體目標(biāo)。黨的政治綱領(lǐng)、路線、方針、政策是約束其各級(jí)組織和成員，領(lǐng)導(dǎo)人民群眾，執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的導(dǎo)向。中國(guó)共產(chǎn)黨是在不斷提出政治目標(biāo)的過(guò)程中超越自身，在不斷實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的歷程中發(fā)展壯大的。在這個(gè)意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨的活動(dòng)體現(xiàn)出其深遠(yuǎn)的政治目標(biāo)，以此為導(dǎo)向的行為模式是其政治邏輯的反映。

自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，在民族危亡的背景下，新民主主義革命以反對(duì)帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義為目標(biāo)，面臨的是無(wú)可調(diào)和的尖銳矛盾，這一方面要求領(lǐng)導(dǎo)黨必須具有高度的組織性和徹底的革命性，另一方面要求領(lǐng)導(dǎo)黨能夠?qū)⒏锩α窟M(jìn)行充分有效的整合。于是，依托群眾路線和革命教化的政治動(dòng)員方式，形成具有意識(shí)形態(tài)凝聚力的集中型政黨，由此塑造了中國(guó)共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)和政治路線。新中國(guó)成立后這一方式被沿襲下來(lái)，通過(guò)廣泛的再動(dòng)員迅速完成社會(huì)主義改造，在短期內(nèi)奠定了新中國(guó)的國(guó)家能力。應(yīng)當(dāng)注意，在革命時(shí)期，盡管需要意識(shí)形態(tài)的明確表達(dá)和組織體制的規(guī)范構(gòu)造，但相對(duì)而言并不刻意強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)制度建設(shè)。恰恰相反，這一高度依賴(lài)政治動(dòng)員的領(lǐng)導(dǎo)方式，一定程度上排斥確定的體制程序和法律程序；而當(dāng)它運(yùn)用完成革命的力量來(lái)非程序地、權(quán)威地組織和領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)，尤其是在進(jìn)入國(guó)家常規(guī)治理時(shí)，必然會(huì)存在不確定性，并對(duì)秩序形成沖擊［1］?；诖耍h的十一屆三中全會(huì)之后，以黨內(nèi)法規(guī)為載體的黨內(nèi)制度建設(shè)，讓“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，成為歷史反思的重要成果。它表征了在進(jìn)入常規(guī)國(guó)家治理后黨的執(zhí)政方式與以依法治國(guó)為中心的國(guó)家治理方式的協(xié)調(diào)努力。這一階段的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)雖然從制度上極大地滿足了制度建黨的需要，且被賦予了推動(dòng)執(zhí)政方式規(guī)范化、民主化的功能期待，但客觀來(lái)講，由于更多停留于解決積弊的工具性認(rèn)識(shí)，尚未從價(jià)值理念維度加以體系化的整合，從而未能將其內(nèi)化為一以貫之的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)方式。如果以法治建設(shè)的視角來(lái)觀察，這一階段大體相當(dāng)于大規(guī)模規(guī)范創(chuàng)造的“法制”初創(chuàng)期。由于缺乏體系化的導(dǎo)引，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)顯得繁多冗雜，相對(duì)難以發(fā)揮規(guī)范指引作用。

在此背景下，黨的十八屆四中全會(huì)提出形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)想。該構(gòu)想首先是規(guī)范層面的體系化努力，即形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，但其深意不局限于此。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的構(gòu)成部分，其體系化目標(biāo)是從執(zhí)政黨的角度，站在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型這一高度，系統(tǒng)構(gòu)建具有主體地位的黨內(nèi)法治體系，全面回應(yīng)在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，以此將黨的執(zhí)政現(xiàn)代化作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在構(gòu)成和基礎(chǔ)動(dòng)力。

可以說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的奮斗歷程產(chǎn)生并隨之發(fā)展，且因應(yīng)時(shí)代需要而開(kāi)啟了法治化轉(zhuǎn)型，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)制度建設(shè)的主要方式，越來(lái)越成為黨建共識(shí)。黨的十八大以來(lái)，在依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政共同推進(jìn)的宏觀背景下，以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為基礎(chǔ)，通過(guò)體系化的建構(gòu)，全面構(gòu)建黨內(nèi)法治體系，對(duì)于促進(jìn)執(zhí)政黨對(duì)內(nèi)依法治理、對(duì)外依法執(zhí)政，全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化，具有重大和深遠(yuǎn)意義［2］。黨的十九大更是將“依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”作為堅(jiān)持全面依法治國(guó)這一新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容?？梢哉f(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)體系化，既是執(zhí)政現(xiàn)代化及其與國(guó)家治理關(guān)系的規(guī)范化表達(dá)，反過(guò)來(lái)也支持和促進(jìn)著治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

以法治方式實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政現(xiàn)代化，意味著依托政治邏輯和政治方式的黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，正在向依托法治邏輯和法治方式轉(zhuǎn)型。法治的重點(diǎn)是規(guī)范和約束權(quán)力，就是要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，因而體現(xiàn)的是規(guī)范主義邏輯。但轉(zhuǎn)型并非單向，黨內(nèi)法規(guī)是黨的政治綱領(lǐng)、領(lǐng)導(dǎo)體制和組織紀(jì)律的形式載體，其內(nèi)容必須表達(dá)中國(guó)共產(chǎn)黨的政治邏輯，顯然不能與作為黨執(zhí)政生命力的政治傳統(tǒng)和政治路線相割裂，因此規(guī)范主義邏輯并不能完全涵括執(zhí)政黨的政治邏輯。黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯與法治邏輯相互關(guān)聯(lián)，并無(wú)簡(jiǎn)單的孰高孰低的問(wèn)題。一方面，法治既然提出約束政治權(quán)力的要求，就必然意味著對(duì)政治權(quán)力的全面約束，因此，需要用黨內(nèi)法規(guī)的形式約束黨組織和黨員活動(dòng)，體現(xiàn)出法治所具有的規(guī)則之治的精神。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系又必須依照黨在中國(guó)憲法體制中的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過(guò)貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的政治目標(biāo)。

黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯與法治邏輯的相互契合由中國(guó)憲法體制所決定。在我國(guó)憲法體制中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使權(quán)力。在這一憲法體制下，憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施的，它們不僅體現(xiàn)人民意志，也體現(xiàn)黨的主張。簡(jiǎn)言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)憲法體制的重要組成部分，必須堅(jiān)持；同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)又必須通過(guò)中國(guó)憲法體制確立的法定機(jī)關(guān)和法定程序而實(shí)現(xiàn)。為此，政治邏輯與法治邏輯的融合需要以憲法體制為基本平臺(tái)。在中國(guó)憲法體制中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度構(gòu)成了關(guān)鍵制度平臺(tái)，三者相互關(guān)聯(lián)。在此制度平臺(tái)上，黨的領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作與政治協(xié)商通過(guò)人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。在此意義上而言，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)。而黨內(nèi)法規(guī)正是要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國(guó)憲法體制中順利實(shí)現(xiàn)。

基于中國(guó)憲法體制，黨的領(lǐng)導(dǎo)就不是政治宣言，而是具有確定含義的憲法規(guī)范：一方面，黨必須始終保持先進(jìn)性，以保證始終具備長(zhǎng)期執(zhí)政能力；另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)又必須通過(guò)遵循中國(guó)憲法體制所確立的權(quán)力運(yùn)行方式而實(shí)現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)上述憲法規(guī)范含義，黨內(nèi)法規(guī)需要從兩個(gè)方面著力：一是要通過(guò)制度化建設(shè)保證黨的先進(jìn)性，以確保黨始終具備長(zhǎng)期執(zhí)政的能力，這就不得不始終將黨的性質(zhì)、宗旨作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的根本價(jià)值追求，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；二是通過(guò)規(guī)范化建設(shè)保證黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠順利有效通過(guò)地中國(guó)憲法體制而實(shí)現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)所具有的兩層規(guī)范含義以及由此決定的黨內(nèi)法規(guī)的兩層價(jià)值追求，實(shí)際就是黨內(nèi)法規(guī)的兩個(gè)主要調(diào)整對(duì)象，即黨自身活動(dòng)和黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。從政治邏輯與法治邏輯而言，黨自身的先進(jìn)性建設(shè)體現(xiàn)政治邏輯，而通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)建設(shè)體現(xiàn)法治邏輯；黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)必須以尊重中國(guó)憲法體制的形式實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)出的也是法治邏輯，而黨自身的先進(jìn)性建設(shè)指向通過(guò)中國(guó)憲法體制實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)（見(jiàn)表1）。

綜上，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)在于通過(guò)體系化將政治邏輯與法治邏輯在中國(guó)憲法體制之下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為憲法體制的一元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)引出黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上的兩大分支，分別是調(diào)整黨自身活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)和調(diào)整黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)。實(shí)現(xiàn)分支內(nèi)容的體系化，必須基于中國(guó)憲法體制對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法定位及其規(guī)范含義為指引。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系化的方法：基于功能差異堅(jiān)持形式與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系化既有方法及其不足

總體而言，目前學(xué)界普遍在法治邏輯的規(guī)范主義層面探討黨內(nèi)法規(guī)體系化，即黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成與實(shí)現(xiàn)機(jī)制。雖已提出不少真知灼見(jiàn)，但尚未形成比較一致的意見(jiàn)。梳理這些代表性觀點(diǎn)，主要有兩種類(lèi)型：一是從宏觀動(dòng)態(tài)角度對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系化進(jìn)行設(shè)計(jì)[3][4][5]，二是從微觀靜態(tài)角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行體系化分類(lèi)[6][7]。應(yīng)該說(shuō)，上述觀點(diǎn)都有較強(qiáng)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，一方面，基于宏觀角度的動(dòng)態(tài)構(gòu)造契合黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系組成部分的地位；另一方面，微觀靜態(tài)角度的分析則與黨中央有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的權(quán)威性文件保持一致。不過(guò)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，上述闡述仍然具有一些不足。主要表現(xiàn)為忽視了在憲法體制層面，黨內(nèi)法規(guī)體系政治邏輯與法治邏輯的要求不只是規(guī)范主義的訴求，只是集中于從形式上借鑒國(guó)家法律體系化的方法。此種體系化思路，就不能體察到黨內(nèi)法規(guī)體系基于中國(guó)憲法體制所必然存在的多元功能指向差異，進(jìn)而很難說(shuō)明體系化的總體方法以及具體展開(kāi)所依憑的理論邏輯。為此，必須基于黨內(nèi)法規(guī)體系化的目標(biāo)指向及其憲法體制要求，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行二元?jiǎng)澐郑U述其功能以及體系化方法。

（二）黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的二元區(qū)分及其特征

在內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)體系可以劃分為兩大分支，即黨內(nèi)自身建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)的黨內(nèi)法規(guī)。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化的方法基礎(chǔ)在于揭示各個(gè)分支內(nèi)容的功能差異。

第一，加強(qiáng)和實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在于始終保持其先進(jìn)性。黨內(nèi)法規(guī)尤其是調(diào)整黨自身活動(dòng)的規(guī)范，不同于一般社會(huì)組織的自治規(guī)范，其內(nèi)在價(jià)值追求即在于塑造黨的先進(jìn)性，內(nèi)容上體現(xiàn)出較為深厚的道德色彩，對(duì)于黨組織和黨員活動(dòng)的調(diào)整，設(shè)定了道德目標(biāo)、道德內(nèi)容，還采用了道德規(guī)制手段。首先，黨內(nèi)法規(guī)體系主要內(nèi)容具有鮮明的道德性。在內(nèi)容上體現(xiàn)為黨組織和黨員這兩類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)主體的義務(wù)本位。這根源于黨的性質(zhì)和宗旨，黨員作為社會(huì)成員的先進(jìn)代表，必須遵循高于法律的規(guī)則要求，即黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法；黨組織作為先進(jìn)代表的組織化團(tuán)體，更應(yīng)該始終保持先進(jìn)性，努力踐行為人民服務(wù)的宗旨。同時(shí)，黨的先進(jìn)性又要求其具有統(tǒng)一意志，因而，黨內(nèi)法規(guī)體系中的意志集中也較為明顯。其次，黨內(nèi)法規(guī)體系中的部分實(shí)施機(jī)制也具有突出的道德色彩。黨內(nèi)法規(guī)體系中思想建設(shè)層面的法規(guī)，就突出強(qiáng)調(diào)理想信念教育、思想宣傳和道德教化的重要性。在實(shí)踐中，通過(guò)思想?yún)R報(bào)、批評(píng)與自我批評(píng)、談心談話等機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)黨員和黨組織的思想調(diào)整，這種強(qiáng)調(diào)自省、反思和教育的機(jī)制，具有極強(qiáng)的道德色彩，而國(guó)家法律體系只保留了形成社會(huì)秩序所需的最低限度的道德要求，一般的社會(huì)組織也只是組織成員為了追求自身利益而結(jié)合在一起。

表1：黨內(nèi)法規(guī)體系的政治邏輯與法治邏輯及其憲法體制意涵

第二，加強(qiáng)和實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵在堅(jiān)持和改善黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國(guó)憲法體制中所具備的規(guī)范含義，核心在于堅(jiān)持和完善黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨自身的先進(jìn)性建設(shè)最終指向于黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)。因此，在黨內(nèi)法規(guī)體系中，另一個(gè)關(guān)鍵分支就是有關(guān)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)的法規(guī)體系。這類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)在功能上服務(wù)于黨更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家與社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。首先，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨與國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系具有憲法正當(dāng)性。我國(guó)憲法在序言明確表明，中國(guó)憲法體制始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，從主體而言，主要是指對(duì)國(guó)家權(quán)力和國(guó)家政治力量的領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨內(nèi)法規(guī)中涉及黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)不同于一般社會(huì)組織和政治團(tuán)體的自治規(guī)范，其必然具有外部效應(yīng)。其次，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨與國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系要遵循憲法體制。將黨的領(lǐng)導(dǎo)視為中國(guó)憲法體制的構(gòu)成，并不是否認(rèn)和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，根本原因在于憲法和法律本身就體現(xiàn)了黨與人民意志的高度統(tǒng)一。因此，不同于調(diào)整黨自身活動(dòng)的法規(guī)體系所具有的先進(jìn)性訴求，調(diào)整黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)活動(dòng)的法規(guī)體系，必須遵循中國(guó)憲法體制的基本安排，這類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)體系需要與憲法法律形成銜接和協(xié)調(diào)。

第三，加強(qiáng)和實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整自身活動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)都需要規(guī)則化的制度。在現(xiàn)代條件下，通過(guò)理性化的制度規(guī)范來(lái)調(diào)整主體的活動(dòng)，有助于形成較強(qiáng)的確定性，這是現(xiàn)代社會(huì)的必然趨勢(shì)。黨的領(lǐng)導(dǎo)同樣如此。因而黨內(nèi)法規(guī)體系所具有的規(guī)則體系形態(tài)，與國(guó)家法律體系又存在相似性，主要集中在外部形式上，如概念、體例、制定程序、規(guī)范效力等。在國(guó)家法律體系化的方法中，如規(guī)范結(jié)構(gòu)的邏輯化、規(guī)則的部門(mén)法化、規(guī)則之間的協(xié)調(diào)機(jī)制等，都可以作為黨內(nèi)法規(guī)體系化的技術(shù)支撐。除此之外，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施機(jī)制也可以借鑒國(guó)家法律體系的方法，如建立法規(guī)解釋、評(píng)估與清理制度。

因此，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化，應(yīng)該基于中國(guó)憲法體制，從上述三個(gè)方面認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)體系基于不同功能需要而具有的特征，同時(shí)，遵循黨內(nèi)法規(guī)在形式層面與國(guó)家法律的相似性。所謂相似性是指，在純粹的技術(shù)層面，黨內(nèi)法規(guī)也是一種規(guī)則，也需要通過(guò)相應(yīng)的規(guī)則技術(shù)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化；所謂差異性是指，黨內(nèi)法規(guī)基于中國(guó)憲法體制確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)，而分為兩大分支體系，調(diào)整自身活動(dòng)的法規(guī)在內(nèi)容和實(shí)施機(jī)制上具有突出道德色彩，調(diào)整黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家社會(huì)的法規(guī)在內(nèi)容上能夠基于憲法正當(dāng)性而具有外部效應(yīng)，同時(shí)，也需要遵循中國(guó)憲法體制的基本安排。

（三）黨內(nèi)法規(guī)體系化的基本方法：形式與實(shí)質(zhì)的雙重方法

基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系化基礎(chǔ)的闡述，黨內(nèi)法規(guī)體系化的方法可以基本確立起來(lái)。其主要包括形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)維度。在實(shí)質(zhì)層面，應(yīng)該遵循黨內(nèi)法規(guī)中兩大分支體系的功能區(qū)分以及內(nèi)在要求，不能因體系化而破壞其功能；在形式層面，要以實(shí)質(zhì)層面的要求作為基礎(chǔ)，借鑒國(guó)家法律體系化的理論與技術(shù)，將實(shí)質(zhì)層面的要求轉(zhuǎn)化為科學(xué)的規(guī)則化表達(dá)。

第一，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)應(yīng)該堅(jiān)持其道德性。即將道德體系化的思想與方法運(yùn)用到黨內(nèi)法規(guī)體系化中，打造一套符合中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨的規(guī)則化體系。對(duì)此，應(yīng)該在思想上堅(jiān)持馬克思主義的指導(dǎo)，使黨始終保持馬克思主義政黨本色。同時(shí)，堅(jiān)持對(duì)黨員和黨組織提出更高要求，使得黨員和黨組織積極遵守和踐行黨的宗旨，夯實(shí)黨員的理想信念。第二，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)應(yīng)該遵循憲法體制要求。即將中國(guó)憲法體制作為進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度平臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)容上要以中國(guó)憲法體制作為基本前提，進(jìn)一步保證和完善中國(guó)憲法體制的有效運(yùn)行。對(duì)此，需要堅(jiān)持中國(guó)憲法體制所確立的制度框架，將黨內(nèi)法規(guī)體系化作為促進(jìn)憲法體制運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)動(dòng)力機(jī)制。第三，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)應(yīng)該借鑒法律體系化方法。國(guó)家法律體系化已經(jīng)形成了成熟的理論和方法，比如：強(qiáng)調(diào)國(guó)家法律對(duì)調(diào)整領(lǐng)域的全覆蓋；規(guī)范體系內(nèi)部的科學(xué)有序；完善的規(guī)范實(shí)施機(jī)制等［8］。這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在黨內(nèi)法規(guī)體系化時(shí)加以運(yùn)用?？傊渣h內(nèi)法規(guī)體系基于憲法體制的功能區(qū)分為基礎(chǔ)，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)體系不同分支體系的功能及其內(nèi)在要求，借鑒國(guó)家法律體系化的技術(shù)方法，對(duì)實(shí)質(zhì)層面的功能要求進(jìn)行科學(xué)化的規(guī)則表達(dá)。

四、黨內(nèi)法規(guī)體系化的標(biāo)準(zhǔn)及其展開(kāi)：以精神—原則—規(guī)范為核心的體系結(jié)構(gòu)

中國(guó)憲法體制對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)憲法地位的確立，是黨內(nèi)法規(guī)形成兩大分支體系的憲法基礎(chǔ)。因應(yīng)于各個(gè)分支體系的功能本質(zhì)以及內(nèi)在要求，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系可以做結(jié)構(gòu)化的觀察，即黨內(nèi)法規(guī)體系實(shí)際是由黨內(nèi)法規(guī)基本精神、黨內(nèi)法規(guī)基本原則和黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范組成的結(jié)構(gòu)化體系。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的基本精神

黨內(nèi)法規(guī)的基本精神是指對(duì)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)在制定、實(shí)施等各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)具有支配性指引作用并體現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和追求的那些基本價(jià)值和基本思想。黨建理論較多關(guān)注黨的基本精神，普遍認(rèn)為“基本精神是一個(gè)政黨建黨的重要思想基礎(chǔ)，是一個(gè)政黨制定政策的理論依據(jù)、行動(dòng)指南”［9］。在全面依法治國(guó)背景下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依憲執(zhí)政的重要戰(zhàn)略舉措。因此，黨內(nèi)法規(guī)的基本精神與黨的基本精神具有一致性，即作為黨的基本精神，必然體現(xiàn)在以黨內(nèi)法規(guī)為制度結(jié)構(gòu)的黨的活動(dòng)過(guò)程中。黨內(nèi)法規(guī)的基本精神作為黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在結(jié)構(gòu)體系的基石，指向的是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨具有何種功能意義。因此，理解黨內(nèi)法規(guī)的基本精神時(shí)，一方面必須堅(jiān)持黨的基本精神對(duì)黨內(nèi)法規(guī)基本精神的指引作用，另一方面，又需要通過(guò)必要的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的基本精神進(jìn)行進(jìn)一步提煉。

筆者以為，以先進(jìn)性為核心的政黨倫理是黨內(nèi)法規(guī)的基本精神。黨的基本精神是在不同歷史階段形成的，具有豐富的內(nèi)容，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系具有指引作用。但同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的基本精神又不僅僅是對(duì)黨的基本精神的照搬?！饵h章》總綱第一段明確了中國(guó)共產(chǎn)黨在性質(zhì)上具有突出的先進(jìn)性。黨的先進(jìn)性根源于中國(guó)近代以來(lái)歷史發(fā)展以及人民的選擇。近代中國(guó)面臨的根本性命題是如何從傳統(tǒng)國(guó)家走向現(xiàn)代民族國(guó)家。在此過(guò)程中，為應(yīng)對(duì)內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)以及制度文化轉(zhuǎn)型、外部國(guó)家的秩序沖擊，必須依賴(lài)于一條適合于中國(guó)國(guó)情的獨(dú)特道路。一個(gè)具有革命性、先進(jìn)性的政黨組織，才可能具有這樣的領(lǐng)導(dǎo)能力，具有作為先鋒隊(duì)的自覺(jué)意識(shí)［9］。因此，我們認(rèn)為先進(jìn)性始終是中國(guó)共產(chǎn)黨政治倫理的核心。此種先進(jìn)性政黨倫理包含著政黨理論和政黨使命的雙重先進(jìn)。一是政黨理論的先進(jìn)性。在黨的基本精神體系中，任何一項(xiàng)基本精神都是在中國(guó)發(fā)展過(guò)程中的特定階段所形成，具有鮮明的時(shí)代性，并且促進(jìn)了特定時(shí)期黨的任務(wù)完成。因此，通過(guò)歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，黨形成了一套有關(guān)中國(guó)革命、中國(guó)發(fā)展的理論體系即中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系。這一理論體系在黨內(nèi)法規(guī)中體現(xiàn)為政治綱領(lǐng)、基本精神，并指導(dǎo)具體政策的制定與實(shí)施。二是政黨使命的先進(jìn)性。按照政治學(xué)上對(duì)于政黨的一般認(rèn)識(shí)，政黨的核心目標(biāo)是參與乃至掌握國(guó)家政權(quán)。但這不適宜用來(lái)解釋中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性。黨的使命具有特定時(shí)代性，革命時(shí)期是完成國(guó)家締造，建設(shè)和改革時(shí)期則是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。而掌握國(guó)家政權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)是實(shí)現(xiàn)這些歷史使命的必要條件。換言之，黨的先進(jìn)使命既具有時(shí)代性，又具有未來(lái)性。在實(shí)踐層面，先進(jìn)性政黨倫理表現(xiàn)為對(duì)黨組織和黨員在思想與行為層面的雙重約束。

首先，黨組織和黨員始終要在思想上保持先進(jìn)性。這種先進(jìn)性要求黨員對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨以及使命形成并保持內(nèi)心認(rèn)同。并且，通過(guò)不斷的學(xué)習(xí)教育，強(qiáng)化自身的能力和先進(jìn)性。同在國(guó)家法律下行為的國(guó)家機(jī)關(guān)、公民和社會(huì)組織不同，黨員組織和黨員不僅需要遵守行為上的規(guī)則，還要接受思想上的約束和指導(dǎo)。在黨內(nèi)制度中，有思想?yún)R報(bào)、民主生活會(huì)、自我批評(píng)、學(xué)習(xí)模范典型等制度安排來(lái)保證黨組織和黨員時(shí)刻保持思想先進(jìn)性。

其次，黨組織和黨員要在行為上保持先進(jìn)性。如果說(shuō)思想上的先進(jìn)是中國(guó)共產(chǎn)黨保持和踐行先進(jìn)性政治倫理的基礎(chǔ)，那么行為上的先進(jìn)則是先進(jìn)性政治倫理能夠落地的關(guān)鍵。黨員的權(quán)利和義務(wù)，不同于公民在法律秩序下的權(quán)利和義務(wù)。對(duì)于黨員而言，黨內(nèi)的權(quán)利義務(wù)區(qū)分意義較小，尤其是黨員參與黨內(nèi)生活等方面的權(quán)利，甚至具有“積極自由”的色彩①“積極自由”和“消極自由”是伯林對(duì)于自由的一種分類(lèi)，與思想家貢斯當(dāng)對(duì)于“古代人的自由”與“現(xiàn)代人的自由”的區(qū)分類(lèi)似[11][12]。。對(duì)于一個(gè)黨組織來(lái)說(shuō)，黨員的積極參與是提升其政治能力的重要途徑之一。對(duì)于公民而言，權(quán)利完全可以放棄。但對(duì)于黨員來(lái)說(shuō)，其在黨內(nèi)的權(quán)利，從黨組織的角度而言更加倡導(dǎo)的是積極行使。進(jìn)一步而言，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，黨員不是普通的公民——只需要遵守最基本、最普遍的法律規(guī)則，而是具有先進(jìn)思想并通過(guò)先進(jìn)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)黨始終為人民服務(wù)宗旨的社會(huì)精英，因而必須盡可能成為具有高尚道德的人。由此來(lái)看，可以說(shuō)黨的先進(jìn)性要求對(duì)黨組織與黨員的規(guī)則約束，形成權(quán)利義務(wù)的調(diào)整方式，但突出“義務(wù)本位”［13］。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的基本原則

所謂黨內(nèi)法規(guī)的基本原則，是指黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨的內(nèi)外部關(guān)系時(shí)所應(yīng)該堅(jiān)持的基本立場(chǎng)和準(zhǔn)則。黨內(nèi)法規(guī)的基本原則具有貫徹黨內(nèi)法規(guī)基本精神、統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范的制度功能。黨內(nèi)法規(guī)的原則至少包括兩個(gè)層次：一個(gè)是在黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的各個(gè)具體領(lǐng)域發(fā)揮功能的具體原則，另一個(gè)是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系整體起到基礎(chǔ)性作用的基本原則。我們主要討論黨內(nèi)法規(guī)體系中的基本原則。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的主體類(lèi)型，大致包括以下四項(xiàng)。

第一，黨組織之間關(guān)系的基本原則是民主集中制和分工負(fù)責(zé)。所謂黨組織之間的基本關(guān)系，是指在各類(lèi)黨組織、各級(jí)黨組織在黨自身運(yùn)行過(guò)程中所形成的相互關(guān)系。橫向上表現(xiàn)為同級(jí)各類(lèi)黨組織的關(guān)系，縱向上表現(xiàn)為不同級(jí)別黨組織之間的關(guān)系，這是黨內(nèi)法規(guī)所要調(diào)整的重要社會(huì)關(guān)系。通過(guò)引入法治的基本思維和方式促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的完善，對(duì)于促進(jìn)黨內(nèi)組織之間關(guān)系的科學(xué)化意義重大。

根據(jù)《黨章》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨組織間關(guān)系時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持民主集中制和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則。民主集中制原則“既不同于通常意義上以分權(quán)制衡為基礎(chǔ)的民主政治，也不同于極權(quán)政治。它是民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”［14］。

黨內(nèi)法規(guī)堅(jiān)持民主集中制原則和分工負(fù)責(zé)原則，其主要體現(xiàn)如下：首先，民主集中制原則的體現(xiàn)：（1）黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都由選舉產(chǎn)生。比如，黨的中央委員會(huì)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，而黨的中央政治局則由黨的中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生。黨的地方委員會(huì)由本級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。（2）黨的各級(jí)代表大會(huì)在本級(jí)黨組織中具有最高地位。中央一級(jí)，黨的全國(guó)代表大會(huì)和黨的中央委員會(huì)具有最高地位；地方一級(jí)，黨的地方代表大會(huì)和其選舉產(chǎn)生的委員會(huì)在本級(jí)黨組織中具有最高地位。（3）黨的下級(jí)組織必須服從和執(zhí)行上級(jí)組織的決定。同時(shí)，就全國(guó)而言，黨的全國(guó)代表大會(huì)和黨的中央委員會(huì)具有最高權(quán)威。其次，分工負(fù)責(zé)原則的體現(xiàn)：（1）黨的各類(lèi)組織都有自己特定的權(quán)限。比如，黨的各級(jí)代表大會(huì)有選舉產(chǎn)生本級(jí)黨的委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)的權(quán)力。（2）黨的中央組織和黨的地方組織也有一定的權(quán)限劃分。比如，有關(guān)全國(guó)性的重大政策問(wèn)題只能由黨中央進(jìn)行決定，地方黨組織只能就自己范圍的事項(xiàng)進(jìn)行決議。（3）在黨的各級(jí)委員會(huì)中實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制度。對(duì)于重大事項(xiàng)需要通過(guò)黨的委員會(huì)集體討論并作出決定，然后由個(gè)人按照集體決定分工落實(shí)。

第二，黨組織與黨員關(guān)系的基本原則是義務(wù)本位兼顧權(quán)利。黨作為一個(gè)政黨組織是由政黨成員構(gòu)成的，黨組織和黨員的關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的一類(lèi)最基本的社會(huì)關(guān)系。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，對(duì)黨員活動(dòng)的規(guī)范實(shí)際上是基于黨組織自身的使命以及它與黨員的關(guān)系，廣義上也屬于黨組織與黨員的關(guān)系。因此，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員行為和思想的調(diào)整，也屬于黨組織與黨員間的關(guān)系?；邳h內(nèi)法規(guī)的基本精神，在對(duì)黨員和黨組織關(guān)系進(jìn)行調(diào)整時(shí)，應(yīng)該采用義務(wù)本位兼顧權(quán)利的原則。

具體來(lái)說(shuō)，黨組織對(duì)于黨員的各項(xiàng)權(quán)利要予以保障，同時(shí)，對(duì)于黨員的各項(xiàng)義務(wù)要求也要嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。對(duì)此，《黨章》第一章已經(jīng)就黨員權(quán)利和義務(wù)作出原則性的規(guī)定，并將“黨員義務(wù)”放在了“黨員權(quán)利”之前，充分體現(xiàn)了義務(wù)優(yōu)先的思想。在黨員義務(wù)方面，強(qiáng)調(diào)黨員對(duì)于黨組織的信仰和忠誠(chéng)、在社會(huì)生活各領(lǐng)域的先鋒模范帶頭作用（模范遵守憲法和法律）等；與此同時(shí)，黨員義務(wù)不僅要落實(shí)為嚴(yán)格的行為要求，還要轉(zhuǎn)變?yōu)樗枷肷系男叛鲆笠约皞惱砩系母呱衅犯?。部分黨內(nèi)法規(guī)要求黨員必須成為一個(gè)道德高尚的人。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》明確要求黨員要培養(yǎng)和具備高尚的道德情操。上述義務(wù)鮮明突出了黨組織以先進(jìn)性為核心的政治倫理。在黨員權(quán)利方面，強(qiáng)調(diào)黨員積極參與黨內(nèi)政治生活。質(zhì)言之，黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)黨員通過(guò)積極行使權(quán)利來(lái)參與黨內(nèi)生活。

第三，黨與國(guó)家關(guān)系的基本原則是堅(jiān)持依憲法法律執(zhí)政。所謂黨與國(guó)家關(guān)系，是指在整個(gè)國(guó)家的政治領(lǐng)域中，中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)、民主黨派等國(guó)家機(jī)器和政治力量在政治運(yùn)行過(guò)程中所形成的基本關(guān)系。比如，在與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系中，就包括黨與人大、行政、監(jiān)察、審判、檢察等國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)過(guò)程中，已經(jīng)初步形成了一套關(guān)于黨與國(guó)家關(guān)系的基本原則，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。只不過(guò)，這一基本原則還需要進(jìn)一步通過(guò)具備可操作性的規(guī)則具體化?；谥袊?guó)憲法體制，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨與國(guó)家關(guān)系時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持依照憲法法律執(zhí)政原則。

堅(jiān)持依照憲法和法律執(zhí)政原則，是指黨內(nèi)法規(guī)在處理黨與國(guó)家關(guān)系上應(yīng)該依照憲法和法律的規(guī)定和精神，支持國(guó)家機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)、民主黨派依法依章程參政等國(guó)家基本制度的運(yùn)行。這也意味著既要堅(jiān)持和保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時(shí)又要支持國(guó)家機(jī)構(gòu)依照憲法和法律行使職權(quán)、保障民主黨派依法參政。

以黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系為例，堅(jiān)持依照憲法和法律執(zhí)政的原則就體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)不能直接為國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)定職權(quán)或者干擾其職權(quán)行使。國(guó)家機(jī)構(gòu)依照憲法和法律行使職權(quán)活動(dòng)應(yīng)該得到黨內(nèi)法規(guī)的支持。憲法和法律擁有規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的保留權(quán)。此種意義上的憲法保留和法律保留，在客觀上就形成了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上的限制。進(jìn)言之，黨內(nèi)法規(guī)在處理黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系問(wèn)題時(shí)具有兩種義務(wù)，分別是積極義務(wù)和消極義務(wù)。

所謂積極義務(wù)，是指黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該通過(guò)規(guī)則制定和實(shí)施，嚴(yán)格恪守憲法和法律對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的設(shè)定。比如，為了保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律行使職權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)負(fù)有義務(wù)通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)則來(lái)支持這一目的的實(shí)現(xiàn)。比如，《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》就屬于此類(lèi)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式。所謂消極義務(wù)，是指黨內(nèi)法規(guī)不能以積極作為的形式來(lái)規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)活動(dòng)，從而逾越憲法和法律的框架。不過(guò)，此類(lèi)消極義務(wù)往往需要通過(guò)積極作為的形式實(shí)現(xiàn)。比如，按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》的要求，制定新的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》就涉及黨與人大的關(guān)系，而制定《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》就涉及黨與民主黨派等愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線力量的關(guān)系。

堅(jiān)持依照憲法和法律執(zhí)政原則，實(shí)際上是調(diào)整黨領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的關(guān)系的本質(zhì)要求。誠(chéng)如上文所言，黨內(nèi)法規(guī)必須遵循中國(guó)憲法體制的要求，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。此項(xiàng)原則也是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接和協(xié)調(diào)的內(nèi)在基礎(chǔ)。黨的十九屆三中全會(huì)作出深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，正是要基于中國(guó)憲法體制的安排，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，改革成果未來(lái)也將會(huì)以黨內(nèi)法規(guī)的形式反映出來(lái)。

第四，黨與社會(huì)關(guān)系的基本原則是堅(jiān)持群眾路線。黨與社會(huì)關(guān)系是指中國(guó)共產(chǎn)黨與社會(huì)成員的關(guān)系，具體表現(xiàn)為執(zhí)政黨與人民群眾、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾自治性組織的關(guān)系。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，需要黨內(nèi)法規(guī)在處理與社會(huì)關(guān)系時(shí)堅(jiān)持群眾路線原則，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。

首先，黨必須以群眾的利益為中心開(kāi)展活動(dòng)。所謂以群眾利益為中心，實(shí)際是黨內(nèi)法規(guī)基本精神的體現(xiàn)，即黨始終要將人民群眾對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想。黨內(nèi)法規(guī)體系調(diào)整黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)關(guān)系時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持群眾利益中心，保證群眾利益得到反映和吸納，能夠轉(zhuǎn)化為黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，尤其是黨的決策。其次，黨必須通過(guò)聯(lián)系和依靠群眾開(kāi)展活動(dòng)。黨與社會(huì)關(guān)系還應(yīng)該聯(lián)系和依靠群眾，其要求是，密切聯(lián)系群眾，完善黨對(duì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，充分尊重群眾，尤其是社會(huì)團(tuán)體、基層群眾自治組織的自治功能，保證其依法享有和行使權(quán)利，吸納其參與到推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范

黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范是指在基本精神和基本原則的指導(dǎo)下，所形成的具體規(guī)則體系。按照中國(guó)憲法體制中黨的領(lǐng)導(dǎo)要求，可以將黨內(nèi)法規(guī)體系分為調(diào)整自身活動(dòng)的規(guī)范和調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)的規(guī)范，根據(jù)兩大分支領(lǐng)域的具體內(nèi)容，還可以進(jìn)一步細(xì)分具體的規(guī)范領(lǐng)域。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的具體規(guī)范的完善，則應(yīng)該借鑒國(guó)家法律體系的基本方法，如規(guī)則邏輯化、同時(shí)將規(guī)則的部門(mén)化。因此，在具體規(guī)范層次，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該從兩個(gè)層面進(jìn)行構(gòu)建。

第一，具體規(guī)則的邏輯化建構(gòu)。法律規(guī)則之所以能夠?qū)π袨閷?shí)現(xiàn)調(diào)整，是因?yàn)槠渚哂幸?guī)范性。規(guī)范性的規(guī)則，要求其能夠?qū)χ黧w行為形成指引或者預(yù)期。規(guī)則具有規(guī)范性的條件是，其具有邏輯化的結(jié)構(gòu)。通行的法理學(xué)說(shuō)將法律規(guī)則的結(jié)構(gòu)分為兩大部分，即行為模式和法律后果。由此，在制定具體規(guī)則時(shí)，也應(yīng)該使其具有清晰的邏輯結(jié)構(gòu)，保證規(guī)則的可預(yù)期性和可執(zhí)行性。對(duì)此，應(yīng)該借鑒法學(xué)理論中的有關(guān)技術(shù)與方法，為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則的制定提供技術(shù)支撐。

第二，具體規(guī)則的體系化構(gòu)造。當(dāng)眾多規(guī)則所調(diào)整的行為屬于同一領(lǐng)域，此時(shí)便形成了具體規(guī)則的不同領(lǐng)域或者不同體系。在國(guó)家法律體系中，部門(mén)法劃分就是規(guī)則體系化構(gòu)造的重要表現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)體系化的科學(xué)性，在于形成關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的領(lǐng)域劃分，即形成黨內(nèi)法規(guī)體系的不同部門(mén)。

值得指出的是，黨的法規(guī)建設(shè)活動(dòng)本屬于黨的自身活動(dòng)范圍，但為突出其在黨內(nèi)法規(guī)體系化中的地位，特將其單獨(dú)列出。正如國(guó)家法律體系需要法的運(yùn)行機(jī)制一樣，在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則體系構(gòu)造中，也需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)自身進(jìn)行規(guī)范化和體系化的機(jī)制。簡(jiǎn)言之，在通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的自身活動(dòng)和黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整時(shí)，實(shí)際還需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整活動(dòng)進(jìn)行再調(diào)整，即建立黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改、解釋、廢除、評(píng)估清理機(jī)制，保證黨內(nèi)法規(guī)體系的動(dòng)態(tài)化運(yùn)行。就此而言，在將黨內(nèi)法規(guī)的部門(mén)按照表2進(jìn)行具體劃分的基礎(chǔ)上，更應(yīng)考慮黨內(nèi)法規(guī)體系化應(yīng)遵循何種邏輯與方法，未來(lái)應(yīng)該適應(yīng)黨自身建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)需要，不斷通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)制度本身來(lái)完善。

表2：黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成、部門(mén)劃分及示例

結(jié)語(yǔ)

黨內(nèi)法規(guī)體系化是一個(gè)認(rèn)知和實(shí)踐相互促進(jìn)的過(guò)程。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的價(jià)值目標(biāo)以及具體功能劃分進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)知，能夠?yàn)轶w系化的實(shí)踐展開(kāi)提供理論基礎(chǔ)和基本方法。黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生根源于，國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，黨的領(lǐng)導(dǎo)需要基于中國(guó)憲法體制實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。中國(guó)憲法體制既將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為核心構(gòu)成，同時(shí)，又作為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度平臺(tái)。由此，導(dǎo)引出了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本原則，它們?cè)趹椃w制的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)耦合。黨的領(lǐng)導(dǎo)需要通過(guò)自身建設(shè)保持其先進(jìn)性以及領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)，又通過(guò)憲法體制平臺(tái)加以實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)體系正是要將黨的自身建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)進(jìn)行制度化，這體現(xiàn)出了鮮明的規(guī)則治理精神。同時(shí)，既要保持黨的先進(jìn)性，又要通過(guò)憲法體制進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，則分別體現(xiàn)了政治邏輯和法治邏輯，它們也將耦合于中國(guó)憲法體制。

黨內(nèi)法規(guī)體系化的實(shí)現(xiàn)需要在科學(xué)理論基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)致實(shí)踐。未來(lái)應(yīng)該堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)體系化的政治與法治邏輯，將黨自身的先進(jìn)性建設(shè)、黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，作為黨內(nèi)法規(guī)的目標(biāo)追求；同時(shí)，基于中國(guó)憲法體制的要求和規(guī)范主義的法治邏輯，將上述目標(biāo)追求落實(shí)為具體的規(guī)范建構(gòu)?；舅悸穼⑹牵凑罩醒胗嘘P(guān)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的部署，遵循黨內(nèi)法規(guī)的基本精神、基本原則，采用法律體系化的技術(shù)如立法、解釋、修改、備案審查等制度，根據(jù)改革發(fā)展需要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系，助力國(guó)家治理現(xiàn)代化。