何紅玲　劉慧

摘要：將PPP模式引進(jìn)到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，不僅可以為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供資金供給，緩解政府的財(cái)政壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行效率，還可以有效分擔(dān)鄉(xiāng)村項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)村基層政府活力，為鄉(xiāng)村居民提供高質(zhì)量高水平的公共服務(wù)。通過對(duì)PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的應(yīng)用現(xiàn)狀的分析，可以看到，PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的應(yīng)用仍存在一系列問題：缺乏監(jiān)管使公眾利益受損，風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)和利益分配不合理，民營資本參與投資的積極性仍有待提升等。應(yīng)從建立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，加大對(duì)民營資本的政策支持等方面加快PPP項(xiàng)目在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：PPP模式 鄉(xiāng)村振興發(fā)展 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

中圖分類號(hào)：F299 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）15-0043-04

2017年10月，在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出要實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，加快美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。2004—2018年中央一號(hào)文件連續(xù)多年聚焦“三農(nóng)”問題，體現(xiàn)了黨和國家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的重視程度。農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，是一國生產(chǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占據(jù)了較大比重。因此，黨和國家高度關(guān)注農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的發(fā)展解決，并在黨的十九大報(bào)告中提出了要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是推動(dòng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的重大舉措。

PPP是英文單詞Public-Private-Partnership的縮寫。PPP模式是政府和私人主體為了提供某種公共物品和服務(wù)，通過簽訂相應(yīng)的特許經(jīng)營協(xié)議，雙方共同出資，進(jìn)而達(dá)到雙方互利共贏和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種模式。PPP模式最早被英國政府應(yīng)用于工程建設(shè)，隨后在其他國家慢慢發(fā)展起來。國外多年的實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，PPP模式確實(shí)有利于一個(gè)國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以為公眾提供更好的公共服務(wù)，有效改善居民的生活條件，提升居民的生活水平。要全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，僅僅依靠政府的資金投入是難以實(shí)現(xiàn)的，因此，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的過程中，引入公私合作的PPP模式就顯得至關(guān)重要。我國對(duì)PPP模式的研究應(yīng)用是近十幾年才開始興起的，雖然PPP模式在我國的應(yīng)用相對(duì)國外來說較晚，但是發(fā)展勢頭旺盛，目前進(jìn)行得如火如荼。2013年以來，PPP模式受到國家和各級(jí)政府的大力推廣，如：2014年9月23日財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》提出要進(jìn)一步推廣運(yùn)用PPP模式。[1]2015年5月，國家發(fā)改委在門戶網(wǎng)站開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公開發(fā)布PPP推薦項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。2015年10月，國家發(fā)改委對(duì)江蘇、安徽、福建等七省進(jìn)行了項(xiàng)目推介，共287個(gè)項(xiàng)目、總投資約9400億元，涉及市政、公路、軌道交通、機(jī)場、水利、能源等多個(gè)領(lǐng)域。[2]2015年12月，國家發(fā)改委發(fā)布了第二批PPP推介項(xiàng)目，共計(jì)1488個(gè)項(xiàng)目、總投資2.26萬億元，涵蓋農(nóng)業(yè)、水利、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。2014—2017年我國發(fā)布的關(guān)于PPP項(xiàng)目的政策文件30余個(gè)，不斷推動(dòng)PPP項(xiàng)目在國內(nèi)的發(fā)展。

一、PPP模式助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要性

PPP模式作為一種政府和民間資本相互合作的模式，提供高質(zhì)量高水平的基礎(chǔ)設(shè)施方面無疑是其最基本的優(yōu)點(diǎn)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建質(zhì)量的好壞、水平的高低關(guān)系到我國鄉(xiāng)村的振興和發(fā)展。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施作為一種準(zhǔn)公共物品，具備著非競爭性和非排他性，只有建設(shè)好鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，才能建設(shè)成生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般都是耗時(shí)耗資的大工程，既費(fèi)時(shí)費(fèi)力，又需要大筆的資金。而我國的地方政府大多數(shù)都是處于嚴(yán)重財(cái)政赤字的狀態(tài)，因此，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單純依靠地方政府根本無法完成，這就需要引進(jìn)民間資本，采取PPP模式，來分擔(dān)地方政府的財(cái)政壓力。[3]總的來說，和傳統(tǒng)模式相比，PPP模式在我國鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的作用。

（一）多渠道融資，增加鄉(xiāng)村振興發(fā)展資金供給

鄉(xiāng)村振興發(fā)展涉及垃圾處理、污水處理和道路交通等各方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)無疑都需要大量資金，僅僅依靠鄉(xiāng)村政府可能無法滿足鄉(xiāng)村振興發(fā)展的資金需求。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中應(yīng)用PPP模式，將極大地緩解鄉(xiāng)村振興發(fā)展中資金投入的不足，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展引入大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，有效地激活鄉(xiāng)村振興發(fā)展活力，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入的不足。PPP模式在引入合作企業(yè)的過程中，可以發(fā)揮多種項(xiàng)目融資方式，如政府PPP產(chǎn)業(yè)基金、銀行融資、債券融資等，可以在較大程度上彌補(bǔ)資金投入的不足。

（二）提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行效率，降低投資成本

多方參與提供靈活的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)流程有利于成本節(jié)約。首先，將民間企業(yè)引入到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程中，不僅可以使鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目工程規(guī)范化，還能降低項(xiàng)目建設(shè)過程中的成本。其次，PPP模式不同于以往的投融資模式，政府和民間企業(yè)在項(xiàng)目不同的發(fā)展階段承擔(dān)著不同的職能與義務(wù)，雙方各司其職，各盡職能，而且PPP模式下的項(xiàng)目運(yùn)行流暢有序，所以鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目從設(shè)計(jì)，到招標(biāo)，再到運(yùn)行及最后的完成，各個(gè)環(huán)節(jié)都能一環(huán)扣一環(huán)緊密相連，可以提高整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)效率。

（三）合理分擔(dān)鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

在PPP模式的合作中，地方政府和民間企業(yè)會(huì)充分考慮本鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的各種風(fēng)險(xiǎn)利弊，而且雙方會(huì)在充分了解利弊的基礎(chǔ)上，簽訂相應(yīng)的特許經(jīng)營協(xié)議。政府和民間企業(yè)不僅是利益共享，互利共贏，更是同擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一種關(guān)系，在PPP模式運(yùn)作下，雙方共同承擔(dān)在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的各種風(fēng)險(xiǎn)。有政府做擔(dān)保，民間企業(yè)也可以更加放心地將資金投入到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目中去。而有了民間企業(yè)參與項(xiàng)目運(yùn)作，政府也可以相應(yīng)地減輕項(xiàng)目建設(shè)壓力，擁有充足的時(shí)間去合理安排政府部門的其他工作。

（四）提高農(nóng)村基層政府活力

通過發(fā)揮PPP模式本身投資主體多元化的優(yōu)勢，引入市場行為，鼓勵(lì)民間企業(yè)積極參與到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，有助于改變政府部門傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理方式，提升政府的辦事效率，提高農(nóng)村基層政府活力。在政府和民間企業(yè)合作的過程中，民間企業(yè)有更充分的自主選擇權(quán)，能夠提供切合鄉(xiāng)村振興發(fā)展的管理方式，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展制訂切實(shí)可行的規(guī)劃方案。在PPP模式下，政府的角色發(fā)生了較大的變化，從農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供者變?yōu)轫?xiàng)目合作者，有利于減輕政府的工作負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步提高政府工作活力，但是在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，政府要注意強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管使用，防止出現(xiàn)濫用權(quán)力的行為。

二、PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中運(yùn)用的現(xiàn)狀及存在問題分析

（一）PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中運(yùn)用的現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目自從在我國建造運(yùn)營以來，一直保持著良好態(tài)勢：落地項(xiàng)目數(shù)和投資額穩(wěn)步增加，落地率持續(xù)增長；從行業(yè)分布來看，項(xiàng)目行業(yè)集中在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。截至2017年12月末，管理庫內(nèi)各行業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，合計(jì)占管理庫項(xiàng)目的59.2%；投資額前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，合計(jì)占管理庫總投資的71.6%。從地區(qū)分布來看，河南、云南、山東三省的PPP落地項(xiàng)目數(shù)居前三。

PPP模式在鄉(xiāng)村振興中的發(fā)展也呈現(xiàn)出基本一致的情形。目前全國大多數(shù)省份已開始應(yīng)用PPP模式解決“三農(nóng)”問題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。PPP模式助力實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展呈現(xiàn)出的特點(diǎn)是基本公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目數(shù)和投資額繼續(xù)增長；污染防治與綠色低碳項(xiàng)目落地較快；不論是從入管理庫規(guī)模、落地率，還是從行業(yè)分布看，市政、交通運(yùn)輸和生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域入庫落地PPP項(xiàng)目均居前列。截至2017年年底，我國管理庫中農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目68個(gè)，投資額627億元。其中，山東（含青島）、貴州、河南位列項(xiàng)目數(shù)前三，合計(jì)占管理庫農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目數(shù)的38.2%；江蘇、山東（含青島）、河南位列投資額前三，合計(jì)占管理庫農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目投資額的43.3%。[4]

PPP模式在鄉(xiāng)村振興中的應(yīng)用主要集中在垃圾處理、污水處理、人居環(huán)境綜合治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，而這些方面的PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式基本又都集中采用BOT模式。如2017年10月福建省泉州的臺(tái)商投資區(qū)農(nóng)村污水收集處理工程PPP項(xiàng)目[5]，2017年11月內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏拉特前旗生活垃圾綜合處理工程PPP項(xiàng)目[6]，2017年12月甘肅金塔縣的農(nóng)村人居環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目[7]等等，還有很多類似的PPP項(xiàng)目在鄉(xiāng)村振興中具體實(shí)施時(shí)采用的都是BOT模式。

（二）PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中存在的問題分析

1.對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營缺乏監(jiān)管，使公眾利益受損

在PPP模式助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展、建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提供基本公共服務(wù)的過程中，會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)制不夠健全，引發(fā)一系列如公眾利益受損、增加地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)等問題。一方面，地方政府本想憑借著把PPP模式引入鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，進(jìn)而降低自身負(fù)債率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，可結(jié)果卻并不盡如人意。地方政府在PPP模式助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的進(jìn)程中既擔(dān)任著參與者的角色，還擔(dān)任政策制定者的角色。地方政府因?yàn)橥该鞫炔桓?、監(jiān)管力度不夠等原因，對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格監(jiān)管存在問題，由此引發(fā)亂收費(fèi)現(xiàn)象，最終損害的還是鄉(xiāng)村居民的利益。除此之外，政府一直很難把控自身角色和職能，還存在該地方政府監(jiān)管的地方政府監(jiān)管不到位的缺位現(xiàn)象，不屬于地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的地方政府插手的越位現(xiàn)象。

同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的進(jìn)程中，對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營能力和運(yùn)營水平也有很高的要求。在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，比如道路交通、景觀綠化，這些純公益的，項(xiàng)目公司要盈利，那么如何盈利呢？一般是由地方政府財(cái)政提供保障，比如分期給建設(shè)成本補(bǔ)貼，每年給維護(hù)費(fèi)，這個(gè)過程中如果監(jiān)督不善也會(huì)滋生腐敗。而且項(xiàng)目公司如果因?yàn)榻?jīng)營管理不善的問題導(dǎo)致自身的破產(chǎn)和解散，也可能導(dǎo)致地方政府不僅不能減輕財(cái)政壓力，還會(huì)形成新一輪的地方政府負(fù)債。

2.風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)和利益分配不合理，政策風(fēng)險(xiǎn)難管理

在PPP模式中，地方政府和民間企業(yè)遵循的是“利益共享”，但不是利益共同原則。雙方是在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的前提下，建立一種合作關(guān)系，政府追求的是滿足公眾的需求，而民間企業(yè)追求的是自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，雙方追求的不同就不可避免地會(huì)衍生出合作中的問題。當(dāng)下美麗鄉(xiāng)村建設(shè)會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施而變得更加火熱，這時(shí)就可能出現(xiàn)有的地方政府為了加快當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興發(fā)展，加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而盲目地向項(xiàng)目公司許下承諾，簽訂一些自己力不能及的合同。項(xiàng)目結(jié)束以后，原本答應(yīng)的義務(wù)無法履行，勢必會(huì)造成地方政府失信于項(xiàng)目公司的情況。

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施除了道路交通、水電、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育外，還包括垃圾填埋、污水處理等，每一項(xiàng)涉及的PPP項(xiàng)目通常都需要大量的投資并且持續(xù)時(shí)間較長，在項(xiàng)目實(shí)施工程中，難免會(huì)遇到一系列不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。在PPP融資項(xiàng)目管理的實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)管理仍然是值得研究和改善的方面。地方政府如果想在投資方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的過程中把政府的責(zé)任也推卸掉，或者投資者想利用政府的責(zé)任把風(fēng)險(xiǎn)都交給政府承擔(dān)，都可能會(huì)增加成本。盡管在項(xiàng)目實(shí)施初期，已經(jīng)制定了合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，但有些風(fēng)險(xiǎn)是不可預(yù)測的。而且政策變動(dòng)因素也會(huì)使得鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更加不確定。因此，在進(jìn)行鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之前，必須對(duì)整個(gè)建設(shè)過程中PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)有深刻的了解和認(rèn)識(shí)，避免引發(fā)不必要的問題。

3.鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目發(fā)展較快，但仍缺乏有序的市場秩序

自黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的應(yīng)用層出不窮，PPP項(xiàng)目如雨后春筍般增長起來，短短一段時(shí)間內(nèi)已經(jīng)發(fā)展壯大，規(guī)模擴(kuò)張迅速。PPP模式是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一大有利工具，但有些地方政府就拿捏不好分寸，把PPP模式當(dāng)作自身融資、緩解財(cái)政壓力的手段，以至于不管是什么類型的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，不管是不是適合都引入了PPP模式，導(dǎo)致PPP模式過多地涌現(xiàn)。PPP模式在鄉(xiāng)村的過快發(fā)展和過于繁榮都可能會(huì)衍生出一系列問題：出現(xiàn)各種明股實(shí)債的現(xiàn)象，各類中介咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，地方政府濫用PPP模式等。鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目在具體運(yùn)營時(shí)還存在著缺乏秩序、本末倒置的現(xiàn)象。對(duì)于到底哪些項(xiàng)目應(yīng)該先進(jìn)行，哪些項(xiàng)目可以稍后推進(jìn)，很多地方政府并不清楚。PPP模式固然是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的好抓手，但顯然很多地方還不能較好地運(yùn)用這個(gè)抓手。

4.民間資本在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的參與度仍然不足

從目前國內(nèi)鄉(xiāng)村的發(fā)展來看，各地的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在如火如荼進(jìn)行中，但大部分都是地方政府為響應(yīng)上級(jí)的號(hào)召而開展的工作，民間社會(huì)資本的參與積極性尚未充分調(diào)動(dòng)起來，PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的運(yùn)用也不是那么顯著。而且和國外相比，我國的PPP模式發(fā)展雖然不占優(yōu)勢，但不可否認(rèn)的是，近年來我國的PPP模式也在不斷加快發(fā)展。但顯然由于政策宣傳執(zhí)行不到位，我國的民間社會(huì)資本出于各方面原因考慮，包括政府信用問題、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資回報(bào)期長、收益低、市場進(jìn)入門檻高等問題，對(duì)于鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的PPP項(xiàng)目很多時(shí)候會(huì)信心不足，猶豫不決，望而卻步。再加上我國PPP模式還處于發(fā)展階段，政策方面存在很多不足和不確定因素，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略剛處于起步發(fā)展階段，導(dǎo)致了我國的民間社會(huì)成本在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的PPP項(xiàng)目中參與度大打折扣，積極性仍不高。

三、PPP助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的對(duì)策建議

（一）建立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，積極轉(zhuǎn)變地方政府職能

將PPP模式應(yīng)用到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，一方面是為了更好地建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，另一方面也是為了減少地方政府對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力，但是相關(guān)監(jiān)管體系不健全會(huì)使得PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的運(yùn)用難以達(dá)到預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)。創(chuàng)建全方位、抓質(zhì)量和保效益的監(jiān)管體系，督管人員應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)督、及時(shí)反饋，避免部門利益化，全面監(jiān)督管理PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)。利用法律規(guī)范加強(qiáng)監(jiān)督管理工作，推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。建立公開透明的支出預(yù)算體制，詳細(xì)陳列支出項(xiàng)目，實(shí)行支出及債務(wù)限額制度，以加強(qiáng)公眾監(jiān)督管理。完善項(xiàng)目合同條款，強(qiáng)化契約精神，明確合同內(nèi)容與法律效力，保障雙方合法權(quán)益，確保自愿平等合作。健全項(xiàng)目審查小組內(nèi)控和績效考核制，實(shí)行分崗設(shè)權(quán)，分派相關(guān)人員負(fù)責(zé)審查并簽章以明確責(zé)任，提升PPP項(xiàng)目軟實(shí)力，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)完成。

地方政府也應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變自身角色定位，在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目中，地方政府不僅是參與者和合作者的角色，也承擔(dān)著制定政策和監(jiān)管的角色。地方政府應(yīng)明確自身職能，履行應(yīng)盡的義務(wù)，禁止缺位和越位現(xiàn)象發(fā)生，更應(yīng)該增強(qiáng)工作透明度，加強(qiáng)監(jiān)管，防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。還要在保證鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施順利建設(shè)的前提下，維護(hù)項(xiàng)目公司應(yīng)得的利益。從項(xiàng)目公司的角度來說，項(xiàng)目公司應(yīng)提高公司運(yùn)營能力和水平，保證鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的水平和質(zhì)量，盡量提高鄉(xiāng)村居民的滿意度，不損害鄉(xiāng)村居民的利益。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，提高參與雙方的社會(huì)信譽(yù)

一般來說，在PPP項(xiàng)目中，地方政府和民間企業(yè)在不同階段分別承擔(dān)著不同的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中面臨的風(fēng)險(xiǎn)可分為政策類風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)類風(fēng)險(xiǎn)、管理類風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力的自然類風(fēng)險(xiǎn)等。雙方在分擔(dān)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，都應(yīng)按照規(guī)則來行事。例如：地方政府和民間企業(yè)擔(dān)任著不同的角色，因此在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目中自然承擔(dān)著不同的風(fēng)險(xiǎn)，而且雙方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小應(yīng)該與各自的能力和利益相匹配?；诖?，若因政策制定所帶來的風(fēng)險(xiǎn)就相應(yīng)地由地方政府來分擔(dān)，而在具體的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中遇到的項(xiàng)目運(yùn)營、實(shí)施等經(jīng)濟(jì)管理類的風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)由民間私人企業(yè)來承擔(dān)；而諸如不可抗因素的自然災(zāi)害等帶來的風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由雙方共同分擔(dān)。構(gòu)建更為合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，能幫助民間企業(yè)更好地加入到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的PPP項(xiàng)目建設(shè)中。

在進(jìn)行鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，無論是地方政府還是民間企業(yè)都應(yīng)提高自己的社會(huì)信譽(yù)，以保證PPP模式能夠高質(zhì)高效地運(yùn)行，而且在簽訂合約之前，應(yīng)明確表明如果雙方在工程進(jìn)行的過程中有一方作出違反之前約定的行為，另一方有權(quán)利要求賠償。制定一些提高社會(huì)信譽(yù)的規(guī)則也可以有效提高政府信譽(yù)，尤其是地方政府更應(yīng)該注意。因?yàn)槊耖g企業(yè)在參與到鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目建設(shè)之前，要綜合考慮到很多因素，地方政府提高信譽(yù)可以吸引民間企業(yè)更加積極主動(dòng)地參與到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中來。

（三）加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目的整改力度

基于鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速，仍缺乏有序的市場秩序的情況，應(yīng)該對(duì)入庫的鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目加強(qiáng)整改力度。整改具體工作應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目本身是否有益于鄉(xiāng)村振興發(fā)展，項(xiàng)目建設(shè)是否適合引入PPP模式進(jìn)行展開，審核鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目是否存在明股實(shí)債、固定回報(bào)等現(xiàn)象。同時(shí)參照地方政府的財(cái)政收支情況，對(duì)鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目該整改的進(jìn)行整改，該退庫的退庫，規(guī)范各鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營的先后順序，分清主次，保證鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所引入的PPP項(xiàng)目都不偏離鄉(xiāng)村振興發(fā)展的初衷。其次要加強(qiáng)對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，提高咨詢機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻和標(biāo)準(zhǔn)，減少在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，一些咨詢機(jī)構(gòu)濫竽充數(shù)，以次充好，降低鄉(xiāng)村振興發(fā)展的水平和速度。針對(duì)有些咨詢機(jī)構(gòu)在為項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)方案的時(shí)候閉門造車的問題，要求咨詢機(jī)構(gòu)實(shí)地調(diào)研考察，深入了解具體的鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目運(yùn)營的背景特征，鄉(xiāng)村居民最切實(shí)的利益以及項(xiàng)目公司的需求等情況，并出具專業(yè)的調(diào)研報(bào)告。之后還要對(duì)調(diào)研報(bào)告進(jìn)行聽證論證，確保咨詢機(jī)構(gòu)能夠給鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目的運(yùn)營提供切實(shí)可行的方案，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

（四）加大對(duì)民營資本的政策支持

相較于國營企業(yè)，民營企業(yè)融資會(huì)更加困難，而且不具備國營企業(yè)的國有優(yōu)勢，擔(dān)心在投資回報(bào)期長的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中退出困難，資本被套牢?；诿駹I企業(yè)的各種顧慮，政府應(yīng)加大對(duì)民營資本的政策支持，降低民營企業(yè)的進(jìn)入門檻，對(duì)民營企業(yè)進(jìn)入PPP項(xiàng)目給予更多的政策優(yōu)惠、補(bǔ)貼、擔(dān)保等，讓民營企業(yè)相較于其他類型的企業(yè)來說擁有更大的優(yōu)勢，增強(qiáng)民營企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興發(fā)展的信心；加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的宣傳教育，讓更多的民營社會(huì)資本了解加入鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目所能帶給他們的切實(shí)利益；除此之外，政府本身也要提高自身在與民營資本合作中的信譽(yù)，使得民營資本更有投資到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的熱情。針對(duì)鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目發(fā)展過程中，民間企業(yè)融資方式少、融資困難的問題，地方政府部門要多渠道、多方位地消除銀行等信貸機(jī)構(gòu)對(duì)私人資本投融資的貸款政策歧視問題，減少其他限制性條件，放松對(duì)國家政策性銀行的申請(qǐng)條件約束，并在融資政策上重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目積極申請(qǐng)國家政策性銀行和外國銀行的貸款。

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