侯志山

2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法》修正案、《中華人民共和國監(jiān)察法》，選舉產(chǎn)生了國家監(jiān)察委員會。這不僅意味著國家監(jiān)察體制改革已由一項政治決策轉變?yōu)閲乙庵荆@得了合憲性、合法性依據(jù)，正式步入法制化軌道，而且標志著從中央到地方四級監(jiān)察體制業(yè)已形成。國家監(jiān)察是中國特色監(jiān)督的創(chuàng)制之舉，與古今中外任何一種監(jiān)察體制都不相同。國家監(jiān)察體制既繼承了中國古代和近代監(jiān)察制度的歷史傳統(tǒng)，又借鑒了西方現(xiàn)代權力制約制度的經(jīng)驗和有益成果，但是與它們又有著本質區(qū)別，它是對中國歷史上的監(jiān)察制度的繼承與發(fā)展，是對權力制約體制的新探索。

一、國家監(jiān)察是具有國家強制力的剛性監(jiān)督，與非國家性的柔性監(jiān)督不同

國家監(jiān)察屬于國家監(jiān)督，國家監(jiān)察委員會為國家機關，擁有憲法和法律賦予的監(jiān)督權、調查權和處置權，其依法行使職權的行為是具有國家強制力的行為，監(jiān)督客體如果不依法接受監(jiān)督，就要承擔相應的法律責任。所以，國家監(jiān)察是一種剛性監(jiān)督。

非國家性監(jiān)督是指由政黨、社會組織和公民等非國家機關，依法對國家機關及其工作人員行使權力的行為進行的監(jiān)督。與國家監(jiān)督相比，非國家性監(jiān)督是自下而上的監(jiān)督，監(jiān)督主體具有憲法和法律確認的權利，但與國家監(jiān)督不同的是，監(jiān)督主體行使監(jiān)督權利的行為不具有國家強制性，其監(jiān)督的后果也不具有直接的法律效力。盡管非國家性監(jiān)督主體可以行使批評權、建議權、控告權、檢舉權和申訴權，但不能行使處分權，無法強行使被監(jiān)督者接受約束，監(jiān)督易于失去效力。

二、國家監(jiān)察是體制內的自我監(jiān)督，與體制外監(jiān)督不同

體制外監(jiān)督的主體與客體分別屬于不同的系統(tǒng)，具有監(jiān)督權的外在性、監(jiān)督主體的廣泛性、監(jiān)督方式方法的多樣性等特點。國家監(jiān)察的主體和客體同屬于國家系統(tǒng)，是由國家系統(tǒng)內部專設的監(jiān)察機關對所有行使公權力的公職人員進行的監(jiān)督。當然，從微觀看，國家監(jiān)察機關與立法機關、行政機關、司法機關分屬于不同的系統(tǒng)，監(jiān)察權獨立于被監(jiān)察權，監(jiān)督具有異質性，但是就宏觀而言，監(jiān)察權與被監(jiān)察權均為國家系統(tǒng)，仍屬于體制內部的自我監(jiān)督。體制內監(jiān)督有如下幾個特點。

同體性。監(jiān)督主體和對象同處于國家系統(tǒng)內部，是一種國家權力對另一種國家權力的制約，即同體監(jiān)督。其優(yōu)點是，由于監(jiān)督主體和對象共處于一個組織系統(tǒng)內，監(jiān)督主體對本系統(tǒng)的業(yè)務和實際工作狀況等比較熟悉和了解，對相關信息的獲取較為便利和快捷，因而有利于提高監(jiān)督制約的效率。但其缺點也很突出，就是可能造成中立性和獨立性的不足。

自律性。如果把來自體制外的監(jiān)督比作“他律”，那么，體制內的不同力量的相互監(jiān)督制約就是“自律”。體制內部監(jiān)督制約機制，是國家和政府自己發(fā)現(xiàn)問題、缺點、錯誤，自我解決問題、糾正缺點、錯誤的一種自我查弊和糾錯機制。在現(xiàn)代社會中，契約理論作為國家權力合法性的理論基礎已深深地植入公民的意識中。在政治民主高度發(fā)展的基礎上，公民社會日趨成熟。而在成熟的市場經(jīng)濟條件下，國家權力對社會控制的范圍已大為縮小，公民社會對國家權力的制約力量即“他律”機制不斷增強。另一方面，由于實行嚴格的公務員制度，其內部的規(guī)則和程序也有力地制約著各種公職人員的行為。同時，整個公務員制度是由政治官員來節(jié)制的，而政治官員又受到選民的監(jiān)督，這就造成國家和政府權力以服務于社會為標準的自律機制。現(xiàn)代社會中的國家權力，既需要他律，也離不開嚴格的自律。

層級性。國家系統(tǒng)內部監(jiān)督制約機制具有鮮明的層級制特征，層級制組織機構上下統(tǒng)屬，上級統(tǒng)領下級，下級對上級負責?；趯蛹壷疲瑖冶O(jiān)察機關之間的上下統(tǒng)屬關系成為構建兩大監(jiān)督關系的基礎。這兩大監(jiān)督關系是：一是上一級監(jiān)察機關對下一級監(jiān)察機關的領導和監(jiān)督；二是各級監(jiān)察機關所屬的職能部門的監(jiān)督。（章劍生：《行政監(jiān)督研究》，人民出版社2001年版，第174頁）基于馬克斯·韋伯的官僚制理論建立的層級監(jiān)督約束機制具有統(tǒng)一、規(guī)范、保密、嚴格和非人格化的優(yōu)點，具備上命下從的權威性、強制性，但是也存在著監(jiān)督權單向運行、監(jiān)督手段和方法僵直、生硬等弊端。

專業(yè)性。在現(xiàn)代社會，許多監(jiān)督活動的啟動及監(jiān)督標準判斷，往往需要一定的甚至是復雜的專業(yè)技術知識，如金融知識（股票和證券等）、財會知識、稅務知識、環(huán)保知識等，這些都給外部監(jiān)督帶來一定的難度。外部監(jiān)督機構不僅缺少有關的業(yè)務知識，而且對國家系統(tǒng)內部的管理情況、信息等也不甚了解。而在這些方面國家系統(tǒng)內部監(jiān)督制約機制則有其獨特的優(yōu)勢，因而它是每個國家權力制約監(jiān)督體系中不可缺少的。

三、國家監(jiān)察是國家內部監(jiān)督，與黨內監(jiān)督不同

這里的黨內監(jiān)督特指中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督是黨為了加強自身建設，更好地反映和代表工人階級和人民群眾的利益，在黨內各主體（包括全體黨員和各級組織）之間，依照黨章和黨內其他法規(guī)，通過評價、揭露、糾偏等方式開展的相互監(jiān)察、相互督促的活動，這種活動的實質是以黨內民主為基礎，以黨的各級領導機關、領導干部為重點對象，以制約和保障權力的行使為核心，其目的是促使黨內生活按照既定的制度規(guī)范運行。

國家監(jiān)察與黨內監(jiān)督同屬于體制內監(jiān)督，但二者在監(jiān)督依據(jù)、性質、主體、對象、職能和職責等方面存在著一定差異。

一是監(jiān)督依據(jù)和性質不同。黨內監(jiān)督的依據(jù)是黨章和黨內其他法規(guī)，性質是依規(guī)治黨，屬于黨的自我控制和約束；國家監(jiān)察的依據(jù)是憲法和法律，性質是依法治國，屬于國家的自我控制和約束。

二是監(jiān)督主體和對象不同。黨內監(jiān)督的主體是黨的各級組織、專門機關和全體黨員，監(jiān)督的客體則是這些組織、機構的活動和黨員個人的行為，國家監(jiān)察的主體是國家監(jiān)察機關，對象是行使公權力的公職人員。

三是監(jiān)督職能和職責不同。黨內監(jiān)督的職能和職責是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結統(tǒng)一。國家監(jiān)察的職能是“對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”。（《中華人民共和國監(jiān)察法》第三條）監(jiān)察機關的職責是“監(jiān)督、調查、處置”。（《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條）

需要強調的是，國家監(jiān)察與黨內監(jiān)督既有區(qū)別也有聯(lián)系，二者是一體兩面的辯證統(tǒng)一關系。在我國，80%的公務員、95%以上的領導干部都是共產(chǎn)黨員，黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察既具有高度內在一致性，又具有高度互補性。一方面強化黨內監(jiān)督，堅持紀嚴于法、紀在法前，用紀律管住黨員干部，保持黨的先進性純潔性；另一方面構建國家監(jiān)察體系，黨內監(jiān)督達不到的地方，或者對不適用執(zhí)行黨的紀律的公職人員，依法實施監(jiān)察，真正把公權力關進制度的籠子。黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察辯證統(tǒng)一，本質上都屬于黨和國家的內部監(jiān)督范疇，不同于其他形式的外部監(jiān)督。（《完善黨和國家的自我監(jiān)督》，中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2017年7月10日）

四、國家監(jiān)察是政府外部監(jiān)督，與行政監(jiān)察不同

行政監(jiān)察是政府內部監(jiān)督，國家監(jiān)察則是政府外部監(jiān)督，是獨立于行政權的國家監(jiān)察權對政府行政權的監(jiān)督。行政監(jiān)察設于政府行政系統(tǒng)，是政府的職能部門，屬于政府內部的專門監(jiān)督機關，其監(jiān)察范圍僅限于政府行政系統(tǒng)，監(jiān)察對象為國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員。

國家監(jiān)察實現(xiàn)了監(jiān)察權與行政權的分離，并成為與之并列的國家權力，是來自政府外部的監(jiān)督權對政府權力的控制，是國家監(jiān)察權對國家行政權的制衡。這種外部監(jiān)督由于監(jiān)督主體與監(jiān)督客體分屬于不同系統(tǒng)，切斷了監(jiān)督權與被監(jiān)督權的隸屬關系和利益勾連，有利于避免地方和部門保護主義對監(jiān)督權的干預和干擾，防止由于利益驅動導致的決策權對監(jiān)督權的掣肘和破壞，保證監(jiān)督權的獨立、公正和有效行使。英國著名的公共管理學者克里斯托弗·胡德等在論及“政府監(jiān)管”中的監(jiān)管關系時指出，在監(jiān)管中“關系距離似乎與監(jiān)管正式程度正相關，與懲辦嚴厲程度的關系就更是如此。因此，政府內監(jiān)管制度設計的關鍵問題之一，就是監(jiān)管者—被監(jiān)管者之間的距離保持多遠才適宜”。（［英］克里斯托弗·胡德、科林·斯科特等：《監(jiān)管政府》，陳偉譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2009年版，第69頁）可見，監(jiān)督權與被監(jiān)督權保持適當?shù)木嚯x，具有相對獨立性，關系到監(jiān)督的權威性和有效性，國家監(jiān)察權獨立于被監(jiān)察權的新體制，真正體現(xiàn)了權力合理劃分與制約的要求，為監(jiān)察權的獨立有效行使提供了可靠的體制保障。國家監(jiān)察的范圍為整個公權力運行領域，監(jiān)察對象為行使公權力的所有公職人員。國家監(jiān)察不僅地位高于行政監(jiān)察，而且監(jiān)察范圍、權限也遠遠廣于和高于行政監(jiān)察。

五、國家監(jiān)察具有準司法性，但與司法監(jiān)督不同

司法機關的監(jiān)督是我國監(jiān)督制度的重要組成部分，包括審判機關的監(jiān)督和檢察機關的監(jiān)督兩種。在我國，人民檢察院是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關，主要對有關國家機關執(zhí)法、司法活動的合法性進行監(jiān)督。

國家監(jiān)察體制改革將原檢察機關擁有的貪污賄賂等職務犯罪偵查權轉隸于監(jiān)察機關，同時，憲法和法律賦予了監(jiān)察機關對于違法失職和違法犯罪的調查權和處置權以及一系列帶有司法權性質的調查、偵查和處置手段，國家監(jiān)察因此而獲得了部分司法權，成為具有準司法性質的監(jiān)察機關。但是，監(jiān)察委不是司法機關，國家監(jiān)察權不等同于司法權，更不能代替司法權。

檢察機關依據(jù)憲法和法律行使專門的法律監(jiān)督權和檢察權，對涉嫌犯罪行為具有審查起訴、批捕、抗訴等權力，著重解決被檢察者行為的合法性問題；而監(jiān)察委對行使公權力的公職人員的行為進行一般法律監(jiān)督，對涉嫌職務犯罪行為進行調查和確認，重點解決公職人員的合紀性和廉潔性問題。監(jiān)察權不能代替刑事偵查權，而只是輔助行使刑事偵查權；監(jiān)察結果為檢察機關通過司法程序做出相關決定提供依據(jù)（莫紀宏：“國家監(jiān)察體制改革要注重對監(jiān)察權性質的研究”，《中州學刊》2017年第10期），鑒于司法權的獨立性、封閉性與終局性，不得將司法權運行結果納入監(jiān)察范圍。

國家監(jiān)察不能替代檢察監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革將原隸屬于檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權和職務犯罪預防三項職能及相關機構和人員，轉隸于監(jiān)察機關，但是，這并不意味著監(jiān)察委員會成立后，就完全替代了檢察監(jiān)督、代行檢察職能。上述三項職能轉隸于監(jiān)察委員會之后，檢察機關仍然履行對監(jiān)察委員會調查的法律監(jiān)督權、對涉嫌違法犯罪的批準逮捕、提起公訴、民事行政檢察、提起公益訴訟等方面的職權，其對公職人員（包括監(jiān)察委員會及其工作人員）的職權行為仍然依法負有監(jiān)督的職責。