尹文怡

>>視覺中國 供圖

“城管”的全稱為“城市管理行政執(zhí)法局”或“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，它是城市管理中負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法的部門，歸各級人民政府管轄，納入各地的行政編制，是政府的行政機(jī)構(gòu)。

按理，作為行政機(jī)構(gòu)，“城管”承擔(dān)著維護(hù)人民利益的職能，但我們常見到和引起人們關(guān)注的卻是“城管執(zhí)法亂象”。

城管打人！

2018年2月26日，一個名為“任丘市這城管有點(diǎn)欺負(fù)人”的視頻在微博熱傳，并配有“城管打人”字樣。

視頻顯示，身著便衣的河北省任丘市西環(huán)路辦事處工作人員張志偉和一名三輪車車主發(fā)生肢體沖突，旁邊身穿城管制服的任丘市城管局西環(huán)路辦事處執(zhí)法分局執(zhí)法人員閔志遠(yuǎn)坐進(jìn)三輪車?yán)?，不讓車主靠近。隨后，張志偉還向旁邊圍觀拍攝的男子走了過去，并搶奪其手機(jī)，之后發(fā)生肢體沖突。這又一次將城管執(zhí)法推上了輿論的風(fēng)口浪尖。

涉事的三輪車主曾多次違法載客，且多次受到教育并勸說無果，拒不配合執(zhí)法，并與執(zhí)法人員發(fā)生糾紛，應(yīng)當(dāng)受到處理。但是，發(fā)生如此的“城管打人”事件，從根本上來講，其責(zé)任更多的還是在管理人員身上。

首先，執(zhí)法本身不夠規(guī)范。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市管理執(zhí)法辦法》的規(guī)定，張志偉協(xié)助城管執(zhí)法人員工作，卻未著統(tǒng)一服裝，明顯存在問題。

其次，執(zhí)法行為失當(dāng)。三輪車主與執(zhí)法人員發(fā)生拉扯期間，一名圍觀男子用手機(jī)拍攝了部分執(zhí)法過程，這本身是群眾監(jiān)督的過程。作為公職人員，其本身就應(yīng)當(dāng)接受群眾的監(jiān)督。然而，實(shí)際情況是，遇到群眾拍照攝像，張志偉便強(qiáng)行奪取該男子手機(jī)，并與閔志遠(yuǎn)一起和該男子發(fā)生抓扯。

暴力沖突頻發(fā)，引人深思

曾經(jīng)，在老百姓中間流傳著這樣一句調(diào)侃的話：只要三千城管，就能統(tǒng)一臺灣。

顯然，這句調(diào)侃的話可不是在夸獎、褒揚(yáng)我們的城管執(zhí)法人員有多么厲害，能力堪比軍隊(duì)，而是悲涼地投射出老百姓對城管暴力執(zhí)法、暴戾行政的嘲笑之意。

自從城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬械男姓幜P權(quán)以來，有關(guān)暴力執(zhí)法的事件便時有出現(xiàn)，一直以來備受社會輿論關(guān)注。

2006年8月9日，河南省平頂山市退休干部孫留根因看不慣城管對小販進(jìn)行處罰，說了一句怨恨的話：“人家小販掙個錢也不容易，少罰點(diǎn)，就那么算了?！苯Y(jié)果與城管發(fā)生爭執(zhí)，被城管打死。

2013年5月31日，陜西省延安市城管監(jiān)察支隊(duì)鳳凰大隊(duì)稽查一中隊(duì)在楊家?guī)X進(jìn)行工作巡查時，發(fā)現(xiàn)美利達(dá)車行違章占道經(jīng)營維修自行車，在暫扣違章擺放的車輛過程中與執(zhí)法相對人發(fā)生肢體沖突，店主劉國峰在沖突中被執(zhí)法人員踩踏面部出血，受傷住院。

2013年7月，湖南省郴州市臨武縣也發(fā)生一起城管打死瓜農(nóng)事件。案發(fā)當(dāng)日，瓜農(nóng)鄧正加和妻子黃細(xì)細(xì)與城管吵罵，隨后，從有著“城市管理行政執(zhí)法”字樣的面包車?yán)镒叱鰜砦鍌€城管行政執(zhí)法隊(duì)員，圍住鄧正加，拳打腳踢，導(dǎo)致鄧正加死亡。最后經(jīng)過二審審理，廖衛(wèi)昌、袁城、駱威平、夏際玉等四名城管執(zhí)法人員以故意傷害罪定罪處罰。

伴隨著城市的不斷壯大，城管行政執(zhí)法權(quán)也越來越集中，相應(yīng)地，執(zhí)法權(quán)力也就越來越大，但權(quán)力行使卻缺乏有效制約和監(jiān)督，城管行政執(zhí)法過程中常出現(xiàn)暴力執(zhí)法、冷漠執(zhí)法。

在城市化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)外來人口作為弱勢群體只能擺起路邊攤，賣起地?cái)傌?，推起小三輪，架起臨時鍋，以謀求生計(jì)。

面對“城管”暴力執(zhí)法，社會民眾暴力對抗“城管”執(zhí)法，從而引發(fā)的流血事件令人心痛，也值得我們深思。

執(zhí)法程序缺乏和執(zhí)法領(lǐng)域過寬

無數(shù)事實(shí)顯示，“城管”人員在執(zhí)法過程中有極大的自主性。

“城管”人員作為行政人員，有權(quán)在法律事實(shí)要件確定的情況下，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由作出行政決定的權(quán)力。

在整治占路經(jīng)營、露天燒烤、私搭亂建、違法占掘路等諸多城市問題的過程中，“城管”大都憑著自己的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行處罰，有時會根據(jù)人情酌情減免。同一事件的處罰規(guī)則在多部法律上均有涉及，根據(jù)不同的法律處罰結(jié)果有所不同，有時其罰款數(shù)額相差懸殊甚至是天壤之別。

另外，眾所周知，“城管”執(zhí)法是指在城市管理范圍內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使其對應(yīng)的行政處罰權(quán)的過程。它不同于單純的城市管理，而比較側(cè)重于行政執(zhí)法方面，處于城市管理中決策和執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)。

“城管”執(zhí)法行使的是綜合執(zhí)法權(quán)，包含的范圍十分廣泛，我國目前統(tǒng)一的法律條文對“城管”執(zhí)法的范圍，可以參考的是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的部門規(guī)章《城市管理執(zhí)法辦法》，該法對“城管”執(zhí)法范圍的規(guī)定如下：

第八條 城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍依照法律法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定，包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，以及環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管方面與城市管理相關(guān)部分的行政處罰權(quán)。

第九條 需要集中行使的城市管理執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)同時具備下列條件：

（一）與城市管理密切相關(guān)；

（二）與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭執(zhí)法擾民問題突出；

（三）執(zhí)法頻率高、專業(yè)技術(shù)要求適宜；

（四）確實(shí)需要集中行使的。

第十條 城市管理執(zhí)法主管部門依法相對集中行使行政處罰權(quán)的，可以實(shí)施法律法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施。

第十一條 城市管理執(zhí)法事項(xiàng)范圍確定后，應(yīng)當(dāng)向社會公開。

第十二條 城市管理執(zhí)法主管部門集中行使原由其他部門行使的行政處罰權(quán)的，應(yīng)當(dāng)與其他部門明確職責(zé)權(quán)限和工作機(jī)制。

從以上規(guī)定可以看出，“城管”人員執(zhí)法范圍廣，涉及環(huán)境保護(hù)、工商、交通、水務(wù)、食品藥品監(jiān)管以及與城市管理相關(guān)的方方面面。

而在進(jìn)行行政處罰的過程中，由于沒有細(xì)致的法律規(guī)定對“城管”人員的執(zhí)法方式進(jìn)行規(guī)制，由此“城管”暴力執(zhí)法的現(xiàn)象屢禁不止。

“城管執(zhí)法亂象”的法律責(zé)任

對于暴力執(zhí)法的“城管”應(yīng)如何追究其責(zé)任呢？

（一）“城管”人員行使職權(quán)職務(wù)行為過程中的一般程序性違法。

筆者認(rèn)為，“城管”作為行政人員，在行使行政處罰權(quán)時，自然也要受行政處罰法的約束。

在法律沒有明確規(guī)定“城管”人員行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守的程序時，為了規(guī)范“城管”人員的行為，應(yīng)適用行政處罰法的規(guī)定，這些規(guī)定包括：

第三十一條 行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。

第三十二條 當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。

當(dāng)然，“城管”在執(zhí)法過程中，行使的是職權(quán)職務(wù)行為，其正當(dāng)履行職務(wù)，開具行政處罰決定書，實(shí)施罰款、警告、行政拘留等行為都因?qū)儆诜钚袨榈囊环N，具有免責(zé)性。但其職權(quán)職務(wù)行為的行使還應(yīng)遵循程序的正當(dāng)性要求。即應(yīng)當(dāng)尊重行政相對人即被處罰人的權(quán)利。

對于“城管”人員在執(zhí)法過程中有一般的程序性違法事項(xiàng)，國家賠償法第七條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

因此，原則上由“城管”人員所在的政府部門承擔(dān)責(zé)任，但是若“城管”人員行使的是與職務(wù)無關(guān)的個人行為，則自己擔(dān)責(zé)。

（二）“城管”人員在行使職權(quán)職務(wù)行為中的暴力執(zhí)法。

“城管”被賦予行政處罰權(quán)，但處罰過程中，法律禁止使用暴力的方式執(zhí)法。正因如此，在瓜農(nóng)鄧正加被“城管”人員暴力執(zhí)法案件中，四名“城管”人員被以故意傷害罪定罪處罰。

對于暴力執(zhí)法，達(dá)到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)適用刑法，符合故意傷害罪、故意殺人罪、過失致人死亡罪等規(guī)定的，以相關(guān)犯罪定罪處罰。由于暴力執(zhí)法已經(jīng)超出了行使職權(quán)職務(wù)行為的要求，故不具有免責(zé)的正當(dāng)事由。