魏嘉賀　張聰聰

【摘要】河長制的誕生源于水資源危機(jī)、水環(huán)境危機(jī)、水生態(tài)危機(jī)等水危機(jī)，而水危機(jī)的根源在于水體制失靈、水機(jī)制失靈和水制度失靈。本文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析了河長制的制度本質(zhì)和優(yōu)缺點(diǎn)，同時(shí)指出河長制具有應(yīng)急的過渡性，應(yīng)在發(fā)展中揚(yáng)長避短，不斷完善，通過它形成全社會參與環(huán)境管理的機(jī)制，建立可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境治理制度。

【關(guān)鍵詞】河長制；制度創(chuàng)新；委托代理

一、河長制誕生的背景

（一）河長制誕生的淺層背景

河長制誕生的淺層背景是水危機(jī)。水危機(jī)有多方面的表現(xiàn)：一是水資源危機(jī)。水資源稟賦決定的水資源供給的有限性與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所決定的水資源需求的遞增性之間的矛盾十分尖銳，而且，水資源技術(shù)效率、配置效率、結(jié)構(gòu)效率低下所導(dǎo)致的水資源整體效率低下，進(jìn)一步加劇了水資源的供求矛盾。二是水環(huán)境危機(jī)。水環(huán)境容量的有限性與生產(chǎn)生活對水環(huán)境容量需求的遞增性之間的矛盾十分尖銳，如今三大淡水湖泊藍(lán)藻暴發(fā)的嚴(yán)峻形勢、因地下水地表水污染導(dǎo)致的癌癥村暴發(fā)的悲劇均表明了水環(huán)境危機(jī)的存在性。三是水安全危機(jī)。極端氣候引發(fā)的洪澇災(zāi)害頻發(fā)給生產(chǎn)和生活帶來巨大的威脅。

（二）河長制誕生的深層背景

河長制產(chǎn)生的深層背景是水體制、機(jī)制和制度危機(jī)。一是水體制失靈。河流管理中存在的部門與區(qū)域的矛盾加劇了水危機(jī)，“九龍治水”問題嚴(yán)重違背了“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念。二是水機(jī)制失靈。河流管理中同時(shí)面臨著三個(gè)失靈：由于外部性、公共性所致的市場機(jī)制失靈，由于任期制的局限性和尋租活動的危害所致的政府機(jī)制失靈，由于水信息披露缺乏、公眾參與不足等所致的社會機(jī)制失靈。三是水制度失靈。制度優(yōu)化選擇機(jī)制的缺乏導(dǎo)致制度低效，例如就水權(quán)交易制度與水資源稅制度比較而言政府往往偏好水資源稅制度，而實(shí)際上水權(quán)交易制度的績效也許更佳。

二、從供求角度分析河長制的制度本質(zhì)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的需求、供給、成本、收益四個(gè)方面分析。第一，河長制的制度需求源于公眾對水資源、水環(huán)境、水安全的現(xiàn)實(shí)需求，它是水需求轉(zhuǎn)變成水制度需求的具體體現(xiàn)；第二，河長制的制度供給表現(xiàn)為政府從履行公共物品供給的職責(zé)轉(zhuǎn)變成河長制這一水制度的供給，通過水制度供給謀求國泰民安；第三，河長制的靜態(tài)成本是極其昂貴的。涉及河長為治水要求追加預(yù)算的成本、增加政府內(nèi)的協(xié)調(diào)成本（交易成本），但是只要河長制的實(shí)施收益大于實(shí)施成本就是值得的；第四，河長制的收益是顯著的，包括治水的收益及推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的收益。通過治水促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的量和質(zhì)雙重提升。

總體上看，河長制的制度供給能夠滿足制度需求，制度收益能夠超過制度成本，存在制度凈收益。

三、河長制的優(yōu)點(diǎn)

（一）河長制職責(zé)歸屬明確，權(quán)責(zé)清晰

根據(jù)科斯第二定律，在交易費(fèi)用不為零的世界中，產(chǎn)權(quán)的初始界定會影響經(jīng)濟(jì)效率和產(chǎn)出水平，不同的產(chǎn)權(quán)界定會帶來不同效率的資源配置。但是水環(huán)境治理屬于公共物品，確立具有公共性的資源與物品的排他性產(chǎn)權(quán)非常困難。當(dāng)市場界定與調(diào)整產(chǎn)權(quán)配置資源代價(jià)高昂時(shí)，由政府直接分配排他性權(quán)利、指引資源實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)配置就成為合理的選擇。河長制將每片區(qū)域的河流治污權(quán)劃給相應(yīng)的政府部門負(fù)責(zé)人，明確其權(quán)利和義務(wù)，可以有效提高治理效率。

（二）河長制的擴(kuò)散機(jī)制值得提倡

河長制始于地方政府的創(chuàng)新，只有地方政府因地制宜一河一策，才能對癥解決不同地方的流域污染問題。這種創(chuàng)新執(zhí)行模式很大程度上可以保證“交易成本”最小化。以往的創(chuàng)新推廣機(jī)制是首先將地方創(chuàng)新成果上升到中央政府部門，然后實(shí)行中央行政命令式制度變遷方式，號召其他地方政府學(xué)習(xí)效仿，不僅貽誤治污時(shí)機(jī)，而且這種被動式的制度變遷方式無法產(chǎn)生效益最大化的結(jié)果。而河長制的傳播擴(kuò)散機(jī)制由無錫政府創(chuàng)新成功后，其他地方政府直接學(xué)習(xí)消化，減少了中間環(huán)節(jié)，從而大大提高了效率。

四、河長制本身存在制度缺陷

“河長制”的缺陷在于行政權(quán)依賴。目前，社會對政府普遍存在著過度依賴心理，認(rèn)為地方政府是污染企業(yè)的天敵，是挽救環(huán)境危局的最終倚靠。實(shí)際上，政府的功能具有兩面性，在某些地方以問題解決者面目出現(xiàn)的“行政權(quán)力”往往也是環(huán)境麻煩的制造者。在環(huán)境治理過程中也存在著委托一代理關(guān)系，委托人是廣義的市民，代理人是政府及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。由于政府官員利益目標(biāo)的存在，在委托人（市民）和代理人（政府）對信息占有不對稱的情況下，政府官員可以利用其信息優(yōu)勢采取機(jī)會主義行為，從而導(dǎo)致了代理成本的產(chǎn)生。

五、河長制的未來趨勢

就近中期而言，河長制的發(fā)展呈現(xiàn)三個(gè)趨勢：第一，政府主導(dǎo)型單一模式全面推進(jìn)。按照計(jì)劃，到2018年實(shí)現(xiàn)“從無到有”的全覆蓋。全面建立層級制、網(wǎng)絡(luò)化的河長制體系。通過河長制推進(jìn)治水工作進(jìn)入新階段，盡早實(shí)現(xiàn)河流水質(zhì)的總體好轉(zhuǎn)，并在2035年之前實(shí)現(xiàn)河流水質(zhì)的根本好轉(zhuǎn)。第二，政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會主導(dǎo)三種模式并存。在政府主導(dǎo)型的河長制全面建立后，根據(jù)各地實(shí)際，積極探索企業(yè)主導(dǎo)型和社會主導(dǎo)型河長制，形成三種類型河長制并存的局面。逐漸建立政府主導(dǎo)型河長制的退出機(jī)制，更多地發(fā)揮市場主導(dǎo)型和社會主導(dǎo)型河長制的作用，并使得市場主導(dǎo)型和社會主導(dǎo)型河長制成為主體部分，而原政府主導(dǎo)型的河長可以作為企業(yè)主導(dǎo)型和社會主導(dǎo)型河長的聯(lián)系人或顧問等。第三，從河流管理模式轉(zhuǎn)向河流治理模式。開始著手解決河流治理模式問題，避免長期實(shí)施“家長式”管理帶來的弊端。

總之，河長制的產(chǎn)生和發(fā)展有其歷史必然性。河長制已在治水中發(fā)揮了重要作用并將繼續(xù)發(fā)揮作用。要實(shí)現(xiàn)治水效果的最佳化，必須遵循自然發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律。只有提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的自覺性，切實(shí)將經(jīng)濟(jì)主體型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)主體型的政府，建立長效的環(huán)境管理模式，形成全社會參與環(huán)境管理的工作合力，才是使環(huán)保工作常態(tài)化和長效化的根本途徑。