陳恩

[摘要]在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中，氣候變化專指因人類活動(dòng)直接或間接引起的氣候變化。雖然，引起氣候變化的原因有很多種，既有自然方面的原因，也有人類活動(dòng)的原因，但是，普遍的結(jié)論是：人類活動(dòng)是20世紀(jì)中期以來(lái)全球氣候變暖的主要原因，且這種影響的可能性會(huì)越來(lái)越大。隨著時(shí)代的發(fā)展，能源問(wèn)題不再單純只是能源領(lǐng)域的專門性問(wèn)題，出現(xiàn)了能源領(lǐng)域的復(fù)合型問(wèn)題，即能源環(huán)境問(wèn)題。本文以能源環(huán)境問(wèn)題作為切入點(diǎn)，在分析國(guó)際能源法在氣候變化方面的立法經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，為中國(guó)《能源法》（征求意見(jiàn)稿）中該如何應(yīng)對(duì)氣候變化提出法律建議。

[關(guān)鍵詞]能源與環(huán)境 氣候變化 能源法

一、中國(guó)能源環(huán)境法律問(wèn)題的現(xiàn)狀

中國(guó)的環(huán)境污染以及能耗問(wèn)題，面臨著國(guó)內(nèi)和國(guó)外的雙重壓力，在國(guó)內(nèi)，隨著公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，對(duì)生存環(huán)境的要求不斷提高；在國(guó)際社會(huì)，中國(guó)是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》以及《京都議定書》的簽約國(guó)，國(guó)際社會(huì)要求中國(guó)承擔(dān)減少溫室氣體排放量的國(guó)際義務(wù)。因此，必須妥善地解決環(huán)境問(wèn)題和能源消耗的矛盾。

能源環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的阻礙因素。環(huán)境污染問(wèn)題在很大程度上與能源開(kāi)發(fā)、消費(fèi)有密切的關(guān)系，能源開(kāi)發(fā)程度、能源利用效率、能源消費(fèi)過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響都制約著環(huán)境友好型社會(huì)的建立。基于能源與環(huán)境問(wèn)題的關(guān)系，在氣候變化的背景下，不論是修改前的可再生能源法還是修改后的可再生能源法都沒(méi)有將氣候變化問(wèn)題納入其立法內(nèi)容的范圍，如今的大氣污染問(wèn)題不僅僅是從大氣污染上防治，更需要從源頭上即能源結(jié)構(gòu)上進(jìn)行有效的調(diào)整和治理。應(yīng)當(dāng)把環(huán)境目標(biāo)融入到所有的能源活動(dòng)相關(guān)的立法中，能源法律制度的生態(tài)化變革需要通過(guò)能源法與環(huán)境保護(hù)的精神相融合來(lái)實(shí)現(xiàn)。能源法也將承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。

二、中國(guó)能源基本法在氣候變化背景下的生態(tài)化進(jìn)程

（一）能源基本法應(yīng)對(duì)氣候變化的制度功能

我國(guó)于2007年公布了《能源法》（征求意見(jiàn)稿），在該征求意見(jiàn)稿中，在能源戰(zhàn)略與規(guī)劃制度、能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源節(jié)約、能源科技促進(jìn)等制度中都對(duì)能源生態(tài)安全和能源可持續(xù)發(fā)展有關(guān)注。該征求意見(jiàn)稿中設(shè)計(jì)的能源清潔利用、清潔能源和替代能源的開(kāi)發(fā)、能源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、以及與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的財(cái)稅政策等等，都體現(xiàn)了“能源與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展”的理念。能源基本法的制定實(shí)施，對(duì)解決能源消費(fèi)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源供給與能源安全這兩大矛盾有重要意義。

（二）中國(guó)能源基本法在氣候變化背景下存在的問(wèn)題

在可持續(xù)能源思想的指導(dǎo)下，我國(guó)能源法的立法呈現(xiàn)生態(tài)化趨勢(shì)，更加兼顧能源生態(tài)安全、清潔、環(huán)境友好、分配公平，并且符合中國(guó)國(guó)情的生態(tài)化能源法律體系正逐步建立起來(lái)。

《能源法》（征求意見(jiàn)稿）第五條規(guī)定：國(guó)家積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展新能源和可再生能源，支持清潔、低碳經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用，推進(jìn)能源替代，促進(jìn)能源清潔利用，有效應(yīng)對(duì)氣候變化，促進(jìn)能源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。該條反映了我國(guó)立法者已經(jīng)意識(shí)到能源對(duì)氣候變化的影響，但是，從意見(jiàn)稿的整個(gè)篇幅來(lái)看，該征求意見(jiàn)稿僅僅規(guī)定了這一原則性的條款，并沒(méi)有具體的條文與之呼應(yīng)，下文并沒(méi)有對(duì)如何應(yīng)對(duì)氣候變化提出具體的實(shí)施辦法。因此，在《能源法》（征求意見(jiàn)稿）中，能源與氣候變化問(wèn)題還是沒(méi)有得到充分的重視。

在我國(guó)，有學(xué)者提出要在《能源法》中設(shè)立專章規(guī)定“氣候變化”，筆者對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)持否定態(tài)度。《能源法》有承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的功能，但是，它的本職是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供動(dòng)力和能量。能源立法的任務(wù)之一在于，如何平衡能源發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這兩個(gè)價(jià)值的關(guān)系，這一任務(wù)的實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)《能源法》與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的理念與法律相互融合、銜接來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)能源與環(huán)境價(jià)值的平衡，應(yīng)當(dāng)在能源法基本法中，將環(huán)境保護(hù)法律制度中的靜態(tài)環(huán)境保護(hù)制度落實(shí)在不同的能源動(dòng)態(tài)活動(dòng)。大多數(shù)能源活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)相關(guān)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特性決定了能源活動(dòng)的動(dòng)態(tài)性。由于能源所造成的環(huán)境問(wèn)題大部分是在能源動(dòng)態(tài)活動(dòng)中產(chǎn)生的，因此，如果能夠在能源動(dòng)態(tài)活動(dòng)中落實(shí)好環(huán)境保護(hù)工作，那么就能在最大范圍內(nèi)減輕能源對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響，減緩氣候變化的問(wèn)題。

（三）氣候變化背景下對(duì)中國(guó)能源基本法的幾點(diǎn)法律建議

要真正實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展就必須把能源發(fā)展納入到與資源相適應(yīng)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的軌道把保護(hù)資源與環(huán)境作為能源戰(zhàn)略的重要組成部分，應(yīng)對(duì)能源環(huán)境問(wèn)題是能源法必須思考和解決的問(wèn)題，要站在能源的角度研究能源環(huán)境問(wèn)題。具體的建議有以下兩個(gè)方面：

1.在法律原則方面

在法律制度安排中，要充分體現(xiàn)和貫徹能源環(huán)境保護(hù)與應(yīng)對(duì)氣候變化的基本理念。

（1）促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)合理原則。促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)合理是要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，在化石能源方面，要逐漸減少對(duì)化石能源的依賴；在新能源和可再生能源方面，要大力支持和鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)和利用新能源和可再生能源，并且，逐漸提高新能源和可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，石油、天然氣、水電等其他能源在能源消費(fèi)總量中的比重逐漸上升?？稍偕茉词侵匾膽?zhàn)略替代能源，對(duì)改善能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全、保護(hù)環(huán)境、減緩氣候變化具有重要作用。未來(lái)中國(guó)的能源發(fā)展趨勢(shì)將會(huì)是努力以新能源和可再生能源代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源。

（2）能源環(huán)境責(zé)任原則以及能源生態(tài)補(bǔ)償原則。能源環(huán)境責(zé)任原則是能源法律關(guān)系主體對(duì)其在能源生產(chǎn)和其他能源活動(dòng)中所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞，承擔(dān)治理污染、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。眾所周知，大規(guī)模的能源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，會(huì)造成水土流失、植被破壞、生物多樣性減少等環(huán)境問(wèn)題，直接破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境。大量的化石燃料的消費(fèi)使得氣候變化現(xiàn)象越來(lái)越明顯，極端天氣的次數(shù)和破壞力也在增加。同時(shí)，在確立能源環(huán)境責(zé)任原則的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)注意與能源生態(tài)補(bǔ)償制度的結(jié)合，即在具體的能源制度中要明確規(guī)定污染者付費(fèi)、使用者付費(fèi)、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。能源開(kāi)發(fā)利用者在開(kāi)發(fā)能源的過(guò)程中有妥善保護(hù)環(huán)境的義務(wù)并且按照國(guó)家的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任。

（3）能源公眾參與原則。能源公眾參與原則主要是指社會(huì)公眾有權(quán)利通過(guò)一定的途徑或者程序，了解或者參與能源公共事務(wù)的開(kāi)展以及能源消費(fèi)和利用所產(chǎn)生的影響和變化、甚至是能源重大事務(wù)的決策環(huán)節(jié)，使得能源決策能夠符合大眾的切身利益。在氣候變化的背景下，在能源基本法的具體制度中，應(yīng)當(dāng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的教育、宣傳事務(wù)以提高公眾應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)等相關(guān)措施加以明確規(guī)定，使社會(huì)公眾充分認(rèn)識(shí)氣候變化可能造成的危害，使能源相關(guān)企業(yè)充分理解發(fā)展清潔能源、提高能源利用效率對(duì)減緩氣候變化的重要性，爭(zhēng)取社會(huì)各個(gè)方面的力量的支持和配合，為我國(guó)進(jìn)一步完善能源結(jié)構(gòu)創(chuàng)造更為有利的條件。

2.在制度設(shè)計(jì)方面

《能源法》要貫徹實(shí)施能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，注重規(guī)則的可操作性。一些鼓勵(lì)性、倡導(dǎo)性的法律條款，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，要制定具體的制定或配套的單行法，以提高條款的執(zhí)行力。

（1）生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，能源基本法應(yīng)當(dāng)引進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等生態(tài)化制度，在氣候變化的背景下，溫室氣體排放種類和數(shù)量應(yīng)當(dāng)成為評(píng)價(jià)和決定能源建設(shè)項(xiàng)目和能源規(guī)劃是否符合“能源與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展”理念的重要考核因素，在能源開(kāi)發(fā)利用的動(dòng)態(tài)活動(dòng)中，必須將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度納入能源開(kāi)發(fā)利用的不同環(huán)節(jié)，實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及責(zé)任制，保障具體制度的貫徹和落實(shí)，這將有利于從源頭降低能源項(xiàng)目和規(guī)劃對(duì)氣候變化的不利影響。

（2）節(jié)能減排的科技創(chuàng)新制度。鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，要加大在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的科學(xué)技術(shù)的專項(xiàng)資金支持?？梢詫ⅰ赌茉捶ā罚ㄕ髑笠庖?jiàn)稿）中有關(guān)減少溫室氣體排放的能源技術(shù)界定為“應(yīng)對(duì)氣候變化技術(shù)”，并通過(guò)國(guó)家認(rèn)定和資金保障等措施對(duì)“應(yīng)對(duì)氣候變化技術(shù)”加以支持。這將有利于我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化的能源技術(shù)上開(kāi)展專項(xiàng)的自主研發(fā)和創(chuàng)新，也有利于與國(guó)際環(huán)保組織以及有關(guān)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)交流。

（3）節(jié)能減排的國(guó)際合作制度。我國(guó)是《氣候變化框架公約》以及《京都議定書》的簽訂國(guó)，應(yīng)當(dāng)以《氣候變化框架公約》以及《京都議定書》作為指引。2012年，中國(guó)開(kāi)始履約《京都議定書》，如果我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整效果不明顯，二氧化碳排放量居高不下，那么我國(guó)有可能在履約過(guò)程中面臨一種非關(guān)稅的貿(mào)易壁壘，面臨碳稅等方面的制裁。我國(guó)在氣候變化問(wèn)題上，還有許多棘手的問(wèn)題需要解決，所以，要解決這些問(wèn)題，一方面要引進(jìn)國(guó)際環(huán)保節(jié)能技術(shù)，對(duì)于世界上已有的先進(jìn)成熟的環(huán)保節(jié)能技術(shù)，中國(guó)可以加大引進(jìn)力度。另一方面，要積極參加國(guó)際環(huán)保節(jié)能技術(shù)的合作研發(fā)。