施智梁 文龍鑫

如果國家的個(gè)人所得稅主要來自于工資收入，高收入人群的大部分資本收入沒有被有效征稅，就難以調(diào)節(jié)收入分配不平等的問題

9月1日，全國人大通過新的《中華人民共和國個(gè)人所得稅法修正案》，這是自1980年個(gè)稅立法以來的第七次修改，與上次修改時(shí)隔七年，稅改力度較大。10月1日起納稅人便可享受基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)和優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)帶來的稅改紅利。

對于新的個(gè)稅改革，美國賓夕法尼亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)系講席教授、上?？萍即髮W(xué)創(chuàng)業(yè)與管理學(xué)院院長方漢明在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，“新稅法的部分變動降低了個(gè)人稅收負(fù)擔(dān)，而另外一些變動，如社保轉(zhuǎn)稅征管會增加企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)?！蓖瑫r(shí)他認(rèn)為我國個(gè)人所得稅仍然存在稅基不廣、征收力度不一致的問題，未來應(yīng)該朝著廣稅基、低稅率的方向繼續(xù)改革。社保費(fèi)改由稅務(wù)部門征收之后，應(yīng)該適當(dāng)降低社保繳稅率或其他形式的降稅，來減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

個(gè)稅修改的公共財(cái)政邏輯

《財(cái)經(jīng)》：個(gè)稅修改消息和所有納稅人息息相關(guān)。您認(rèn)為修訂后的個(gè)人所得稅法有哪些亮點(diǎn)？

方漢明：這次稅改主要有幾個(gè)方面的大變動。第一，不同形式的收入，比如工資收入和勞務(wù)費(fèi)及稿費(fèi)等納入到統(tǒng)一的個(gè)稅稅率體系中；第二，個(gè)稅起征點(diǎn)從原工薪所得的每月3500元提高到每月5000元；第三，雖然邊際稅率還是保持在原來的7檔（3%、10%、20%、25%、30%、35%、45%），但是應(yīng)納稅月收入2.5萬元以下的適用稅率降低了；第四，新稅法首次把專項(xiàng)和專項(xiàng)附加扣除從應(yīng)繳納所得稅中扣除，專項(xiàng)扣除包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金等；專項(xiàng)附加扣除包括子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或者住房租金、贍養(yǎng)老人等支出；第五，社保費(fèi)的征收職責(zé)由人社系統(tǒng)并到稅務(wù)系統(tǒng)。 新稅法的部分變動降低了個(gè)人稅收負(fù)擔(dān)，而另外一些變動，如社保轉(zhuǎn)稅征管會增加企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)。

《財(cái)經(jīng)》：新修訂的個(gè)稅法首次設(shè)立專項(xiàng)附加扣除，這在公共財(cái)政上的邏輯是什么？

方漢明：這次稅改新增加的專項(xiàng)扣除費(fèi)用值得研究，尤其是專項(xiàng)扣除和專項(xiàng)附加扣除的具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施步驟并沒有定下來，待由國務(wù)院確定。個(gè)稅法提出子女教育、贍養(yǎng)老人、大病醫(yī)療保險(xiǎn)、房貸利息、住房租金等可以計(jì)稅前扣除。

類似的扣除在西方國家的稅法中也很普遍，公共財(cái)政學(xué)上稱為稅收支出（Tax Expenditures）， 因?yàn)橘M(fèi)用扣除實(shí)際上是政府通過降低稅收的方式所作的一種變相財(cái)政支出。既然是財(cái)政支出，就必須要考慮到其起到什么作用，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是否有理由支持這樣的財(cái)政支出。比如子女教育和贍養(yǎng)父母費(fèi)用的扣除能鼓勵(lì)子女教育投資和子女照顧老人的作用，會帶來積極的社會影響。

《財(cái)經(jīng)》：目前專項(xiàng)扣除費(fèi)用的具體實(shí)施方案還在征求意見階段，您認(rèn)為在制定具體方案時(shí)需要注意哪些事項(xiàng)？

方漢明：稅收支出是否合理要考慮一些原則。

第一，稅收支出鼓勵(lì)的行為是不是服務(wù)于社會目標(biāo)。對于稅費(fèi)扣除，老百姓第一反應(yīng)是歡迎的，但是老百姓得了解：扣除太多，必然會收窄稅基。因?yàn)檎С龆嗌?，?cái)政就必須收多少稅。如果稅基因?yàn)閷ｍ?xiàng)扣除而變窄，那么政府想要達(dá)到同樣的財(cái)政收入，稅率又要提高。所以每一個(gè)專項(xiàng)扣除費(fèi)用要有足夠的理由。比如美國通過扣除房貸利息，鼓勵(lì)大家買房。因?yàn)檠芯勘砻髅癖娰I房后有助于降低社區(qū)犯罪率，有利于社會穩(wěn)定，其鼓勵(lì)指向性很明確。

第二，要考慮專項(xiàng)扣除可能對社會不平等的影響。如果某項(xiàng)專項(xiàng)扣除的類別主要是高收入群體獨(dú)有的支出，那么專項(xiàng)扣除主要的受益群體仍然是高收入者。

另外需要考慮的問題是，一旦把某項(xiàng)支出納入到專項(xiàng)扣除類別中，以后剔除是很難的。因?yàn)槊恳豁?xiàng)專項(xiàng)扣除都會產(chǎn)生一些既得利益群體，一旦形成既得利益，再從專項(xiàng)扣除中去掉就非常難。我國之前的稅法沒有確定專項(xiàng)扣除費(fèi)用的項(xiàng)目，所以必須非常慎重確定專項(xiàng)扣除的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

《財(cái)經(jīng)》：我們看到住房租金也納入到專項(xiàng)附加扣除類別中，這樣是鼓勵(lì)大家租房子嗎？

方漢明：房租專項(xiàng)扣除會有很復(fù)雜的作用。第一，會鼓勵(lì)大家租房子；當(dāng)然，同期房貸利息的扣除會鼓勵(lì)大家買房子。第二，租房需求會因?yàn)榉孔鈱ｍ?xiàng)扣除而提高，市場均衡的房租會上升，這是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)上有名的“稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁”（Tax shifting）現(xiàn)象的逆反（也就是“減稅的轉(zhuǎn)嫁”）。第三，在中國房租扣除還會產(chǎn)生另外一個(gè)作用。租房客為了把房租抵稅，就必然要求房東出具房租證明。那么房東的房租收入要報(bào)稅，稅后所得下降會進(jìn)一步導(dǎo)致房租上漲。2018年很多城市，包括北京，雖然房價(jià)基本平穩(wěn)或微降，但是房租卻猛漲，很可能與預(yù)期中的稅改加入房租抵扣有關(guān)。

有意思的是，房租專項(xiàng)扣除可能提高政府所能征收上來的個(gè)稅。一方面，房租扣除會降低從租客中征收上來的個(gè)稅；而另一方面，原來基本屬于稅外收入的房東的房租收入現(xiàn)在會被間接的納入征收范圍，所以從房東的房租收入繳納的個(gè)稅會增加。一般房東的邊際稅率會比房客的邊際稅率高，所以政府的總稅收反而可能增加！

《財(cái)經(jīng)》：稅收體系能讓不公平指數(shù)降低，新的個(gè)稅法多大程度上能解決這方面的問題？

方漢明：個(gè)人所得稅上，現(xiàn)在最大的問題是稅基不夠廣。我國個(gè)人所得稅的稅基主要是個(gè)人勞動收入（包括工資、勞務(wù)費(fèi)、稿費(fèi)等）。事實(shí)上高收入者的收入并不來自于工資，而是資本收入，但是我國對資本收入扣稅的執(zhí)行力遠(yuǎn)不如工資扣稅的執(zhí)行力強(qiáng)。

對勞動和資本收入的征收能力的區(qū)別是中國個(gè)人所得稅稅收體制對降低收入分配不平等不是特別有效的一個(gè)主要原因。高收入群體和低收入者的收入來源組合成分不一樣，低收入者財(cái)富來源主要是工資或勞務(wù)收入，而大部分高收入人群的財(cái)富來源于資本收入。如果國家的個(gè)人所得稅主要來自于工資收入，不管稅率如何變化，高收入人群的大部分資本收入仍沒有被征稅，就難以調(diào)節(jié)收入分配不平等的問題。

《財(cái)經(jīng)》：為什么說理論上“廣稅基，低稅率”是最優(yōu)稅收制度的一個(gè)特征？

方漢明：稅基和稅率是影響稅收收入的兩個(gè)主要因素，在稅率不變的情況下，擴(kuò)大稅基，增加收入；縮小稅基，減少收入。

每增收一項(xiàng)稅會導(dǎo)致社會福利損失，而社會福利的損失是跟稅率的平方成正比，所以減低稅率可以實(shí)現(xiàn)平方級的速度降低由稅收帶來的社會福利損失。稅基擴(kuò)大，才能在降低稅率的情況下征收到同等水平的稅收。

《財(cái)經(jīng)》：中國未來在哪些地方需要進(jìn)一步完善個(gè)稅體制？

方漢明：現(xiàn)在中國在個(gè)人所得稅方面還需完善，不同形式的收入的征稅能力不一致，導(dǎo)致易征收的收入部分征收嚴(yán)，比如個(gè)人工資收入，因?yàn)楣べY在日?？鄱愺w系之中，容易征收。因此目前稅收體系在比較窄的稅基上征了很多稅，導(dǎo)致社會福利損失嚴(yán)重。并且高收入群體又通過各種方式把財(cái)富轉(zhuǎn)移到征收能力比較弱和稅率比較低的收入類別當(dāng)中，各種形式的“避稅”也會導(dǎo)致社會福利的損失?！皵U(kuò)大稅基，降低稅率”應(yīng)該成為中國將來個(gè)人收入所得稅稅制改革的一個(gè)主要方向。

社保費(fèi)征管增加企業(yè)成本

《財(cái)經(jīng)》：國家出臺的《國稅地稅征管體制改革方案》，宣布從2019年1月1日開始，將各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。社保費(fèi)改由稅務(wù)部門征收的目的是什么？

方漢明：在社保繳費(fèi)方面，社保費(fèi)轉(zhuǎn)稅征管是一個(gè)進(jìn)步。中國社保（養(yǎng)老）的名義繳費(fèi)率達(dá)到28%，由企業(yè)替職工上繳的20%歸統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人上繳8%到個(gè)人賬戶。中國的28%的社保（養(yǎng)老）名義繳費(fèi)率在全球是偏高的。本次稅改之前，社保繳費(fèi)由各地社保部門負(fù)責(zé)。 由于社保部門對職工實(shí)際工資的信息掌握不完善，企業(yè)在給職工繳納多少社保費(fèi)時(shí)可以鉆空子。很多企業(yè)給職工交社保時(shí)按照最低標(biāo)準(zhǔn)繳納，即按照60%的當(dāng)?shù)仄骄べY，導(dǎo)致實(shí)際社保繳費(fèi)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于名義繳費(fèi)率。

這是導(dǎo)致中國養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口的重要原因之一。這次稅改后，社保繳費(fèi)通過中國稅務(wù)部門征收能夠減少低報(bào)低交現(xiàn)象，因?yàn)槎悇?wù)部門對職工工資收入掌握更多信息，如果企業(yè)少報(bào)工資，就會多交企業(yè)利潤稅。

《財(cái)經(jīng)》：有很多聲音認(rèn)為這進(jìn)一步加劇了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

方漢明：確實(shí)會導(dǎo)致企業(yè)的實(shí)際成本提高，所以社保征稅能力提高以后需要做的第二個(gè)改革是適當(dāng)?shù)亟档蜕绫＠U費(fèi)率。

因?yàn)樵瓉碓谙鄬Ω叩拿x社保繳費(fèi)率情況下都不能夠保持養(yǎng)老體系收支平衡的一個(gè)重要原因是大家實(shí)際上沒有足額繳費(fèi)?，F(xiàn)在由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，實(shí)際繳費(fèi)和名義繳費(fèi)會趨近，實(shí)際費(fèi)率也提高，實(shí)際費(fèi)率提高自然會提高企業(yè)的用人成本。因此，在保證養(yǎng)老體系收支平衡的情況下需要降低繳費(fèi)率或者通過其他形式的減稅措施來適當(dāng)減輕企業(yè)用人成本。

《財(cái)經(jīng)》：那么在這種情況下，如何合理地降低企業(yè)稅賦壓力？

方漢明：每當(dāng)稅收征收能力提高時(shí)， 都有必要考慮降低稅率的形式避免讓企業(yè)的實(shí)際稅賦提高過多，因?yàn)樗衅髽I(yè)實(shí)際稅賦的增加都會體現(xiàn)在中國的制造業(yè)成本上。例如可以考慮降低增值稅稅率，目前中國增值稅稅率在國際上屬于中位水平，不算高也不算低。

考慮到中國的人口老齡化即將到來，政府在減稅方面還是比較保守，因?yàn)楝F(xiàn)在的養(yǎng)老體系財(cái)政很不樂觀。即便現(xiàn)在老齡化的高潮還沒有到來，已經(jīng)有14個(gè)省份出現(xiàn)了養(yǎng)老資金的虧空。如果沒有中央財(cái)政補(bǔ)貼，將影響這些省份養(yǎng)老金的發(fā)放。如果迅速提高養(yǎng)老金的實(shí)際繳費(fèi)率可能會對企業(yè)產(chǎn)生很大的稅賦壓力。

國稅地稅合并的后續(xù)效應(yīng)

《財(cái)經(jīng)》：今年國稅和地稅進(jìn)行了改革，1994年分立國稅和地稅之后再一次合并，從您的角度看，國稅和地稅合并有什么正面效應(yīng)？

方漢明：國稅和地稅的合并主要好處是降低企業(yè)的合規(guī)成本（Compliance Cost）。以前企業(yè)國稅和地稅兩頭跑，兩邊都要提供信息，納稅成本高。但是國稅地稅合并的不利之處是，會導(dǎo)致中央財(cái)政獲得過多的收入，地方之間的差異在稅收政策上難以充分體現(xiàn)。地稅能更多考慮到地方上的情況，靈活性更強(qiáng)。

另外需要指出的是，我國稅收起征點(diǎn)沒有和通脹掛鉤，很多國家起征點(diǎn)和國家統(tǒng)計(jì)局公布的年度物價(jià)上漲水平掛鉤，這就讓實(shí)際免征額不會因?yàn)槲飪r(jià)的提高而逐年下降。

《財(cái)經(jīng)》：地方稅收收入和財(cái)政支出之間的不平衡會有變化嗎？

方漢明：中央財(cái)政收得多，它可以跨地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，能夠幫助改善中國地區(qū)之間的差異。每個(gè)地方政府都承擔(dān)了社會職能，稅收來源不足，導(dǎo)致依靠土地、借債等滿足地方財(cái)政的支出需求?，F(xiàn)在合并之后有可能會加劇不平衡，所以我希望稅改有下一步改革的動作。老百姓總體稅負(fù)應(yīng)該不變，所以新稅種出臺的同時(shí)需降低其他稅種稅率。

《財(cái)經(jīng)》：一部分職工更換工作地點(diǎn)后，最后導(dǎo)致社保費(fèi)沒有連續(xù)交滿15年，導(dǎo)致這部分職工沒有相應(yīng)的社會保障，這個(gè)問題您認(rèn)為該如何解決？

方漢明：我國社保體系是區(qū)域管理，這樣的社保體系是碎片化的。我國形成社保區(qū)域管理格局有歷史原因，因?yàn)樯绫ｓw系建立初期，地區(qū)之間的發(fā)展差異大。

只有把碎片化的社保體制改成全國統(tǒng)籌，才能徹底解決例如農(nóng)民在某地工作幾年后，換一個(gè)工作地方但養(yǎng)老保險(xiǎn)不能隨人走的問題。而且碎片化的社保體系降低了勞動力的流動性。希望養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革也提上日程，能夠從頂層設(shè)計(jì)上打破區(qū)域化碎片化。

不同地區(qū)老年人和年輕人的比例變化很大，人口頻繁流動，比如年輕人去東南沿海打工，導(dǎo)致廣東年輕人和老年人的比例是9.28∶1，而東北三省的比例全國最低（遼寧1.65∶1、吉林1.47∶1、黑龍江1.34∶1），上海的形勢也很嚴(yán)峻，大概是2.21∶1（如果上海沒有外地的年輕人來打工，老年化情況已經(jīng)非常嚴(yán)重）。像東北地區(qū)年輕人都外出工作了，東北地區(qū)的養(yǎng)老基金很難有充足的資金。像東北這樣養(yǎng)老基金虧空大的地區(qū)必須通過全國統(tǒng)籌來解決，當(dāng)然最好的情況是養(yǎng)老體制要打破現(xiàn)在的區(qū)域管理現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的社保體系。