陳 建 國

(華北電力大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院, 北京 102206)

近年來,中國政府購買服務(wù)覆蓋面越來越廣,規(guī)模越來越大。比如,這四年來,北京市的購買事項(xiàng)由兩大類共11項(xiàng)擴(kuò)展到6大類共60項(xiàng),支出達(dá)到600多億元[1]。然而,卻不斷有人質(zhì)疑購買服務(wù)的有效性和公眾獲得感等。出現(xiàn)這些疑問的核心原因是政府購買服務(wù)缺乏有效的需求管理。“必須由公眾從政治程序上確定優(yōu)先發(fā)展的事情,而不是將其排除在外并將主導(dǎo)權(quán)交給參與購買服務(wù)的私人部門?！盵2]

需求管理是圍繞著購買服務(wù)內(nèi)容由相關(guān)個(gè)體進(jìn)行集體選擇,對終端需求者的需求偏好進(jìn)行揭示表達(dá),凝練形成購買目錄和項(xiàng)目的過程。這是購買服務(wù)過程管理的起點(diǎn)和提高購買效率的前提。因?yàn)?如果公共機(jī)構(gòu)的組織過程難以允許不同的服務(wù)群體表達(dá)他們的偏好,那么公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)過程就不能反映其服務(wù)對象的偏好變化。這時(shí)公共機(jī)構(gòu)的支出與其服務(wù)對象的效用之間就沒有什么關(guān)系。在難以給作為消費(fèi)者的服務(wù)對象帶來效用的情況下,生產(chǎn)者的效率是沒有經(jīng)濟(jì)意義的[3]。

一、文獻(xiàn)回顧

讓政府的服務(wù)供給忠實(shí)地反映社會公眾的偏好,一直以來都是公共行政學(xué)研究的焦點(diǎn)。傳統(tǒng)公共行政和新公共管理更加側(cè)重于效率,偏廢了公眾的偏好。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)以政治、行政二分為前提,將反映公眾偏好的民主托付給了政治,集中精力于官僚體制建設(shè)以謀求效率。新公共管理則謀求通過公共服務(wù)的市場化和社會化改革提升效率,購買服務(wù)正是其核心策略之一。然而,片面的效率追求不斷引發(fā)人們的反思。新公共行政強(qiáng)調(diào)公平和回應(yīng)性的重要性,認(rèn)為除了效率之外,行政管理者還需要對公眾情感負(fù)責(zé)而滿足公眾的偏好[4]。坎佩爾(Campbell)和邁克斯威特(Mcswite)聲稱公民參與理論及其在公共管理中以全新的方式所起的作用是該領(lǐng)域面臨的最重要的任務(wù)[5-6]?！靶鹿卜?wù)”“公共價(jià)值管理”和“新公民政治分析框架”等理論都一致強(qiáng)調(diào),社會公眾超越了選舉人、客戶、選民、消費(fèi)者等身份,成為問題解決者、共同創(chuàng)造者和治理者[7]。

此外,西方也出現(xiàn)了一批集中研究需求反映機(jī)制的實(shí)踐導(dǎo)向性成果。一是公共服務(wù)的合作生產(chǎn)機(jī)制。該機(jī)制最早從合作角度討論政府與公民間關(guān)系。埃莉諾·奧斯特羅姆觀察到大規(guī)模的警察部門并不能在實(shí)踐中提供更好的警察服務(wù),而一些由社群控制的警察部門則能夠提供優(yōu)質(zhì)的警察服務(wù),因?yàn)樾∫?guī)模的機(jī)構(gòu)能更有效地與市民互動合作。二是公共服務(wù)全流程合作供給機(jī)制。這種新范式主張公務(wù)人員和公民合伙進(jìn)行公共服務(wù)的設(shè)計(jì)和供給,將會有助于獲得他們的利益、精力、專長和雄心[8]。應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由政府或社會力量主導(dǎo)公共服務(wù)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、供給和評估的模式,轉(zhuǎn)向政府或社會力量與公民用戶合作規(guī)劃、合作設(shè)計(jì)、合作供給和合作評估的模式。三是終端用戶在公共服務(wù)采購過程中的參與機(jī)制。一些學(xué)者基于私人企業(yè)客戶關(guān)系方面的“價(jià)值合創(chuàng)”(value co-creation)理論,認(rèn)為終端客戶在公共服務(wù)購買過程中的積極參與,不僅會大大提升客戶個(gè)人獲得的價(jià)值,而且還會改善公共服務(wù)及環(huán)境。終端客戶最重要的價(jià)值提升只有在公共項(xiàng)目采購的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中的互動對話(interactive dialogue)中才能實(shí)現(xiàn)[9]。

與國際相比,國內(nèi)對購買服務(wù)過程中的需求管理還不夠重視。令人欣慰的是,一部分成果已經(jīng)認(rèn)識到了滿足需求方的偏好是購買服務(wù)的終極目的。例如,岳經(jīng)綸提出“認(rèn)清社會服務(wù)最終要回歸人的需要和社會價(jià)值,機(jī)構(gòu)的成敗不單在于能否有效率地提供服務(wù),還在于能否回應(yīng)社會需要,贏得民眾及合作方的信任”[10]。個(gè)別學(xué)者主張將公民參與引入到政府購買服務(wù)的過程之中,因?yàn)槿狈τ行У墓妳⑴c,就會導(dǎo)致政府所購買的公共服務(wù)不能滿足公眾訴求,得不到認(rèn)同及違背政府購買公共服務(wù)初衷的問題[11]。

然而,國內(nèi)對購買服務(wù)的需求管理還缺乏深入研究。鑒于此,本文基于購買服務(wù)需求管理模式的類型分析,對比政府、社會公眾及服務(wù)的生產(chǎn)者在不同需求管理模式中的角色。根據(jù)終端需求者和決策者的統(tǒng)一程度,診斷購買服務(wù)需求管理面臨的難題。最后,分別從制度結(jié)構(gòu)、方法技術(shù)和政策工具三個(gè)層面提出解決方案。

二、政府購買服務(wù)需求管理的實(shí)踐模式

政府購買服務(wù)是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用,把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng),按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān),并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用[12]。這意味著有兩種購買服務(wù),一是政府購買按照法定職責(zé)向社會公眾提供的服務(wù)事項(xiàng);二是政府購買履職所需的輔助性事項(xiàng),包括法律服務(wù)和政策研究等。在前者中,政府是購買者,社會公眾是終端需求者和消費(fèi)者,社會力量是生產(chǎn)者。如果政府發(fā)揮作用大,就形成了政府主導(dǎo)的為社會公眾購買服務(wù)的需求管理模式;如果政府發(fā)揮作用小,就形成了社會力量主導(dǎo)的為社會公眾購買服務(wù)的需求管理模式。在后者中,政府是購買者和需求者,社會力量是生產(chǎn)者,形成了政府主導(dǎo)的為自身購買服務(wù)的需求管理模式,見表1。

表1 需求者、決策者復(fù)合程度和需求管理模式

1. 需求者主導(dǎo)的管理模式

需求者主導(dǎo)的需求管理模式是指需求管理的過程主要由終端需求者左右,購買決策主要是由終端需求者根據(jù)自身的偏好做出。政府為自身采購服務(wù)就是典型的需求者主導(dǎo)模式。在這一模式中,政府作為需求者提出購買服務(wù)的規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量及規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)及承接主體的資質(zhì)要求,交給采購部門按照法定形式購買。采購部門承擔(dān)的是程序化工作,實(shí)質(zhì)性選擇還是由需求者作出。

需求者主導(dǎo)的管理模式中需求者和購買決策者的復(fù)合程度比較高,和私人市場上的購買行為類似。私人市場中的購買行為一般都是需求者根據(jù)自身內(nèi)心的需求偏好親自作出購買行為,不存在委托代理問題。然而,二者間也有差異。私人市場中的購買行為一般是個(gè)體選擇,少有集體選擇,不會出現(xiàn)偏好揭示和集中的過程。政府為自身購買服務(wù)一般是通過官僚體制集權(quán)做出的。私人市場中的購買行為,個(gè)體消費(fèi)者是服務(wù)的需求者和成本的承擔(dān)者,因而會按照效率的方式進(jìn)行購買,不存在夸大需求的問題,否則,帶來的成本最終還是自己承擔(dān)。政府采購服務(wù)中,政府部門是需求者,卻不是最終成本承擔(dān)者,因?yàn)檎闹С鲎罱K都由財(cái)政承擔(dān),因而可能存在夸大需求的問題。

2. 決策者主導(dǎo)的管理模式

決策者主導(dǎo)的需求管理模式是指在購買服務(wù)的過程中主要是由作出購買決策的組織進(jìn)行需求表達(dá)和作出購買選擇的模式。購買決策部門一般是政府職能部門,這些部門主要是為了履行公共服務(wù)職責(zé)而開展的購買服務(wù)活動。

從現(xiàn)實(shí)來看,政府部門在購買服務(wù)過程中的選擇權(quán)力比較大、控制程度比較高,就形成了決策者主導(dǎo)的需求管理模式。在這一模式中,購買服務(wù)的部門對購買內(nèi)容清楚確定,會制訂詳細(xì)具體的需求文件,甚至提出一個(gè)非常具體化的項(xiàng)目購買方案,明確項(xiàng)目活動的時(shí)間、地點(diǎn)、目標(biāo)人群,以及實(shí)施效果等具體內(nèi)容。例如北京市東城區(qū)民政局婚姻登記處2017購買的“婚姻家庭法律援助和咨詢服務(wù)項(xiàng)目”,要求承接主體每天指派一名法律工作者到婚姻登記處值班進(jìn)行法律咨詢,解決婚姻當(dāng)事人有關(guān)婚姻家庭方面的法律問題。應(yīng)當(dāng)說這是非常具體的購買服務(wù)項(xiàng)目了,但是在購買過程中,終端消費(fèi)者仍沒有出現(xiàn)在購買的決策過程中。

雖然官員充當(dāng)?shù)臎Q策者主導(dǎo)了購買過程,但卻面臨著多重委托代理問題。終端需求者處于購買決策的過程之外。他們僅僅有權(quán)利選舉代表組成代議機(jī)關(guān),代表可以就社會公眾關(guān)心的問題提出議案,政府領(lǐng)導(dǎo)會根據(jù)議案制定政策,根據(jù)工作任務(wù)選擇用購買的方式去供給服務(wù)。每一重代理人作為理性的個(gè)體,都有可能基于利益考慮偏離委托人的需求。要解決這個(gè)問題,“關(guān)鍵的任務(wù)是,使制定的決策基本上符合社群平均水平的需求,并盡量不與每個(gè)成員的偏好相差太遠(yuǎn)。否則,就會出現(xiàn)一些個(gè)人雖然交了稅卻享受不到符合自己偏好和需求的公共服務(wù),等于是為他人交稅的現(xiàn)象”[13]。

3. 生產(chǎn)者主導(dǎo)的管理模式

生產(chǎn)者主導(dǎo)的需求管理模式是指由購買服務(wù)的“賣方”來左右購買服務(wù)內(nèi)容選擇過程的方式。盡管在這種模式中也存在著購買決策部門,但他們只是給出一個(gè)宏觀的購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。具體項(xiàng)目內(nèi)容由申報(bào)購買項(xiàng)目的社會組織設(shè)計(jì)。

從現(xiàn)實(shí)的角度來講,由民政部門集中管理的民生服務(wù)購買活動采用的都是這種需求管理模式。這類服務(wù)多是針對老年人、殘疾人、兒童等需求不確定的人群,他們作為終端需求者在決策過程中是缺位的。民政部門等主持購買服務(wù)的部門提出一個(gè)購買方案,方案列出方向性的購買目錄。例如貴港市2016年政府購買服務(wù)實(shí)施方案中的購買內(nèi)容列出了原則性的方向:“下列事項(xiàng)可通過政府購買服務(wù)的方式,從市場組織供給。1.基本公共服務(wù)事項(xiàng)?；竟步逃?、勞動就業(yè)服務(wù)、人才服務(wù)……。”[14]

在此模式中,“政府部門劃圈子,社會力量出點(diǎn)子,財(cái)政部門出票子”。社會組織根據(jù)經(jīng)驗(yàn)及感性的認(rèn)識設(shè)計(jì)項(xiàng)目,提出目標(biāo)、受益人群和績效等指標(biāo)。例如,針對52家全國性社會組織的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,購買項(xiàng)目以本社會組織的提出為主,政府與服務(wù)對象的建議少量分布,由本社會組織提出的項(xiàng)目占到了總數(shù)的90.38%,政府建議占5.77%,服務(wù)對象建議占3.85%。由此可見,絕大部分項(xiàng)目是由社會組織提出設(shè)計(jì)的。社會組織設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要是根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)而非終端需求者的偏好。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,超過50%的社會組織是基于對終端消費(fèi)者需求的主觀感知而非客觀調(diào)查提出項(xiàng)目設(shè)計(jì),其余社會組織則是根據(jù)調(diào)查、購買目錄、正在開展的工作或?qū)＜业慕ㄗh等提出項(xiàng)目設(shè)計(jì)[15]。

生產(chǎn)者主導(dǎo)的需求管理模式反映需求方偏好的有效性比較差。從理論上講,生產(chǎn)者可以通過需求調(diào)查發(fā)現(xiàn)終端需求者的偏好。然而由于激勵(lì)機(jī)制的不足,社會組織不會像企業(yè)那樣認(rèn)真開展需求調(diào)查。企業(yè)需求管理是激勵(lì)兼容的,需求管理帶來的收益或損失都由企業(yè)承擔(dān)。如果需求調(diào)查無效,生產(chǎn)的產(chǎn)品不符合市場需求,企業(yè)甚至?xí)飘a(chǎn)。而作為購買服務(wù)生產(chǎn)者的社會組織卻不受到兼容性激勵(lì)的約束。因?yàn)?購買服務(wù)項(xiàng)目的成本是由公共財(cái)政資金負(fù)擔(dān),即使不符合需求,生產(chǎn)者也不用負(fù)擔(dān)成本,更不會破產(chǎn)。

三、政府購買服務(wù)政府需求管理模式面臨的難題

在不同的模式中,由于主導(dǎo)者不同、委托代理、信息不對稱及購買服務(wù)制度框架的缺陷等原因,購買服務(wù)需求管理實(shí)踐中出現(xiàn)了需求主體缺位和偏好被替代的難題。

1. 管理模式中需求主體缺位

除了政府為自身購買服務(wù)之外,在決策者和生產(chǎn)者主導(dǎo)的需求管理模式中,普遍存在著終端需求者嚴(yán)重缺位的問題。從1994年深圳羅湖區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域中引入購買服務(wù)開始至今,國家已經(jīng)出臺了一系列政策,初步搭建起了購買服務(wù)過程管理的制度框架,對行動者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出了初步規(guī)范。然而,這些制度框架的不足之處是核心利益相關(guān)者不完全,尤其是終端需求者嚴(yán)重缺位。對現(xiàn)有制度文件的總結(jié)如表2所示。

表2 購買服務(wù)的制度框架及核心行動者

表2表明終端需求者在購買服務(wù)的流程中基本缺位,只有在績效評估的過程中才會被征求意見。財(cái)政部出臺的《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》提出了加強(qiáng)政府采購服務(wù)項(xiàng)目采購需求管理這一概念,但只是要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)需求管理,而不是要求對終端需求者進(jìn)行需求管理。

從總體上來看,除了政府為自身購買服務(wù)之外,其余兩種需求管理模式在治理結(jié)構(gòu)上都沒有將終端需求者和決策者有效地統(tǒng)一起來。購買服務(wù)的制度框架是以政府為中心,而不是以終端消費(fèi)者為中心。決策者和生產(chǎn)者主導(dǎo)的需求管理模式都存在終端需求者偏好被作為決策者或生產(chǎn)者偏好所替代的問題,出現(xiàn)了嚴(yán)重的供需錯(cuò)位。根據(jù)我們的訪談,官員反映實(shí)踐中已出現(xiàn)了“三有三不”的問題,即“有需求,得不到購買;有資金,花不出去;有項(xiàng)目,不對胃口”[注]針對某市民政局官員的訪談記錄。。

2. 生產(chǎn)者主導(dǎo)的管理模式中社會公眾偏好被社會力量需求替代

在政府發(fā)布目錄而購買服務(wù)項(xiàng)目由社會力量具體設(shè)計(jì)的情況下,會出現(xiàn)社會公眾的需求被賣方偏好替代的問題。目前政府購買服務(wù)目錄多數(shù)都太過于寬泛,例如,《大連市公共行政服務(wù)中心政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》所列出的基本公共服務(wù)只有一級目錄,沒有二級和三級目錄,這其實(shí)是沒有操作性的。這就為社會力量留下了較大的操作空間,購買什么最終就取決于社會力量能賣什么了。雖然有著非營利的動機(jī),但是社會組織等社會力量也是按照理性人的邏輯來運(yùn)作的?，F(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了,作為賣方的社會力量根據(jù)特長虛構(gòu)、夸大社會公眾在某方面的需求的問題。因?yàn)?在終端需求者缺位、政府部門不完全了解需求信息的情況下,作為賣方的社會力量可以憑借在項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面的專長及信息壟斷優(yōu)勢而主導(dǎo)購買服務(wù)過程。具體表現(xiàn)為,社會組織會根據(jù)既有的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和自身的擅長領(lǐng)域,而不是社會公眾的實(shí)際需求去設(shè)計(jì)申報(bào)項(xiàng)目。實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了某些社會組織用同一個(gè)項(xiàng)目到不同政府部門進(jìn)行重復(fù)申報(bào)的問題。例如,在購買服務(wù)評審實(shí)踐中,我們發(fā)現(xiàn)某些社會組織設(shè)計(jì)申報(bào)的項(xiàng)目原來在某城市A區(qū)做過,后來原樣搬到B區(qū)申報(bào)。有些項(xiàng)目發(fā)放財(cái)物多、培訓(xùn)講座多,不可替代性的服務(wù)少、能力培育少。有些社會組織進(jìn)入社區(qū)做項(xiàng)目時(shí),活動開展得比較好,居民參與比較積極,但項(xiàng)目完成了,社區(qū)又陷入到過去的困境中。其根源在于終端需求者社會公眾并未被當(dāng)做政府購買服務(wù)治理結(jié)構(gòu)中的核心行動者,這導(dǎo)致了項(xiàng)目的形式化運(yùn)作,難以和服務(wù)對象進(jìn)行實(shí)質(zhì)性對接,難以實(shí)質(zhì)性地提升公眾的獲得感。

3. 決策者主導(dǎo)的管理模式中社會公眾需求被政府績效偏好替代

當(dāng)政府嚴(yán)格控制購買服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí),生產(chǎn)者主導(dǎo)就變成了政府主導(dǎo),因而也可能出現(xiàn)政府偏好替代需求者偏好的問題。政府提出具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)在一定程度上會緩解賣方驅(qū)動的問題,但仍然可能存在著政府與社會公眾的需求脫節(jié)的問題。具體表現(xiàn)為,首先,政府會把那些容易量化、容易規(guī)模化的服務(wù)甚至是上級政府布置的硬性規(guī)定性任務(wù)等自身的職責(zé)工作進(jìn)行購買,而不是根據(jù)社會公眾需求開展購買的問題。例如,2017年《北京市通州區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》列出了四個(gè)一級目錄,分別是基本公共服務(wù)、社會管理性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)和政府履職所需輔助性事項(xiàng),但是基本公共服務(wù)的三級目錄只有4項(xiàng),而政府履職所需輔助性事項(xiàng)的三級目錄則多達(dá)12項(xiàng),是前者的3倍。這說明政府對自身的購買需求更加了解。其次,在需求者缺位的情況下,很容易出現(xiàn)生產(chǎn)主體為了想方設(shè)法滿足或者取悅于政府官員,而忽視了公共服務(wù)終端消費(fèi)者----公民需求的問題,造成選擇性購買或者供需錯(cuò)位的現(xiàn)象。例如2007年發(fā)布的《四川省體育場館節(jié)假日免費(fèi)對公眾開放補(bǔ)助辦法(試行)》,明確向全省各地體育館購買每年30天的免費(fèi)開放時(shí)間,2016年成都市27家體育場館公布了對社會公眾免費(fèi)開放的時(shí)間表,但免費(fèi)時(shí)段僅限于上班時(shí)間,一到周末又恢復(fù)收費(fèi),這與多數(shù)市民的需求恰好“錯(cuò)位”[16]。最后,購買服務(wù)中的多重委托代理,使得作決策的官員可能會因?yàn)樽陨砘蛘呦嚓P(guān)組織利益的考慮而偏離需求進(jìn)行購買。例如,有些購買決策可能并不是考慮社會公眾需求什么,而是考慮關(guān)聯(lián)組織能生產(chǎn)什么。

四、政府購買服務(wù)需求管理的改革方向

政府購買服務(wù)只是將服務(wù)的操辦過程外包了,進(jìn)行過程管理尤其是需求管理和結(jié)果管理等仍然是政府的職責(zé)所在[17]。就購買服務(wù)的需求管理而言,重點(diǎn)需要在理念、治理結(jié)構(gòu)和政策工具等方面進(jìn)行突破性創(chuàng)新。

1. 推動決策者、生產(chǎn)者主導(dǎo)管理模式向需求者主導(dǎo)管理模式轉(zhuǎn)變

從購買服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)來講,當(dāng)需求者和決策者統(tǒng)一時(shí),需求管理面臨的問題會有效地得到解決。市場中的多數(shù)購買行為是在需求者和決策者統(tǒng)一的情況下作出的,購買者根據(jù)自身需求作出決策,承擔(dān)決策的責(zé)任。由于公共性和規(guī)模效應(yīng),政府購買服務(wù)的需求者和決策者很難完全做到像市場中那樣的完全復(fù)合統(tǒng)一,但應(yīng)將二者的復(fù)合統(tǒng)一作為政府購買服務(wù)制度結(jié)構(gòu)改革的努力方向。因?yàn)?當(dāng)兩個(gè)主體的復(fù)合統(tǒng)一程度高時(shí),社會公眾需求偏好被替代、委托代理、信息不對稱和監(jiān)督激勵(lì)不足等問題都會得到有效緩解。

要實(shí)現(xiàn)需求者和購買決策者復(fù)合統(tǒng)一的關(guān)鍵,是讓需求者成為決策者,或者讓需求者盡可能實(shí)質(zhì)性地參與到購買決策過程中去。這就需要改革購買服務(wù)的流程,具體而言:第一,盡可能地讓終端需求者成為購買決策者,政府要發(fā)揮財(cái)政資金的使用者、監(jiān)督者和沖突解決者的作用。要讓老年人、殘疾人、兒童等各類公共服務(wù)的需求者形成集體消費(fèi)單位,通過集體選擇進(jìn)行購買決策,發(fā)揮項(xiàng)目篩選者和績效評價(jià)者的作用。第二,即使有些服務(wù)覆蓋面大,對象分散難以形成集體消費(fèi)單位,那也應(yīng)該將購買過程中的公眾參與制度化。通過聽證會等形式讓終端需求者在需求提出、項(xiàng)目設(shè)計(jì)及評審過程中有發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)。

2. 在方法技術(shù)層面落實(shí)需求者主導(dǎo)的管理模式

在方法技術(shù)層面,要將需求管理作為購買服務(wù)過程管理的一個(gè)焦點(diǎn)模塊進(jìn)行精心設(shè)計(jì)。在政府購買公共服務(wù)過程中,需求說明是至關(guān)重要的。恰當(dāng)?shù)男枨笳f明、需求論證、需求確定、需求治理是成功采購的基礎(chǔ)[18]。應(yīng)著眼于需求管理制定出臺政府為自身購買履職所需輔助性事項(xiàng)和政府為社會公眾購買公共服務(wù)事項(xiàng)的操作規(guī)范。政府為自身購買履職所需輔助性事項(xiàng)的操作規(guī)范應(yīng)當(dāng)納入到《政府采購法》的規(guī)范范疇之內(nèi),按照政府采購的流程和規(guī)范進(jìn)行操作。

政府為社會公眾購買公共服務(wù)事項(xiàng)的操作規(guī)范要更加突出需求管理的地位。要設(shè)計(jì)作為購買決策者的政府、作為終端需求者的社會公眾及作為服務(wù)生產(chǎn)者的社會組織等社會力量之間有效的需求互動機(jī)制。第一,要促進(jìn)需求者、購買決策者和生產(chǎn)者三者之間的有效對話。建立多方間對話群體和網(wǎng)絡(luò),更加突出三者間對話的交互性,賦予終端消費(fèi)者更多的實(shí)質(zhì)性選擇權(quán)利。第二,培育終端需求者的參與能力。向終端需求者提供信息,讓他們充分了解購買服務(wù)的政策、目錄、方案及潛在生產(chǎn)者等信息。同時(shí),要對終端需求者開展培訓(xùn),提升他們在購買服務(wù)過程中的參與能力。當(dāng)前比較重視對作為生產(chǎn)者的培訓(xùn),而忽視了對終端需求者的培訓(xùn)。第三,重點(diǎn)開發(fā)終端需求者社會公眾的價(jià)值。調(diào)動終端需求者的參與購買過程和服務(wù)生產(chǎn)過程的積極性,激勵(lì)他們像在市場中維護(hù)自身權(quán)益那樣,去監(jiān)督購買服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)者。

3. 引入憑單制賦予服務(wù)終端消費(fèi)者以購買選擇權(quán)

落實(shí)終端需求者的需求選擇,除了在制度結(jié)構(gòu)和方法技術(shù)層面努力之外,還可以通過政策工具創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)突破。例如,憑單制就可以有效地通過模擬市場的方式,實(shí)現(xiàn)服務(wù)的需求者決策者、責(zé)任者和評價(jià)者的復(fù)合統(tǒng)一。

例如,針對殘疾人、兒童和老年人等群體的購買服務(wù)項(xiàng)目都可以引入憑單制而落實(shí)他們的選擇權(quán)。 在調(diào)查的基礎(chǔ)上,政府向某些人群發(fā)放憑單, 通過招投標(biāo)等方式確定提供服務(wù)的社會組織, 持有憑單的終端消費(fèi)者根據(jù)需求在組織間選擇消費(fèi)。 消費(fèi)完成后,根據(jù)滿意度支付憑單。例如,非常滿意,支付三張憑單;比較滿意,支付兩張; 一般,支付一張。 拿到憑單的社會組織可以到財(cái)政局兌換現(xiàn)金。這樣,通過給終端消費(fèi)者發(fā)放憑單形式,賦予他們服務(wù)消費(fèi)的選擇權(quán)和評價(jià)權(quán)。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中, 針對兒童的培訓(xùn),政府只需要知道適齡兒童大體需要哪些培訓(xùn), 然后篩選符合條件的培訓(xùn)組織, 賦予他們承接購買服務(wù)項(xiàng)目的資質(zhì), 持有憑單的兒童根據(jù)自己的具體需求選擇消費(fèi)相應(yīng)的培訓(xùn)服務(wù)。 這樣就形成了政府把握宏觀方向, 終端需求者和服務(wù)生產(chǎn)者在微觀層面自主選擇的格局。 憑單制通過賦予終端消費(fèi)者實(shí)質(zhì)性選擇權(quán), 而有效地解決了購買服務(wù)中的供需錯(cuò)位問題。

五、結(jié) 語

政府購買服務(wù)這一政府治理創(chuàng)新實(shí)踐,已經(jīng)改變了中國的公共服務(wù)供給模式。然而與政府購買服務(wù)過程的復(fù)雜性相比,學(xué)界還缺乏對服務(wù)需求方、購買決策者和生產(chǎn)者之間在過程管理尤其是需求管理中作用關(guān)系的系統(tǒng)研究。本文以需求者、決策者及生產(chǎn)者在確定購買服務(wù)內(nèi)容過程中角色地位的重要性為依據(jù),對中國政府購買服務(wù)需求管理模式進(jìn)行類型劃分,分別是需求者主導(dǎo)的需求管理模式,決策者主導(dǎo)的需求管理模式和生產(chǎn)者主導(dǎo)的需求管理模式。研究發(fā)現(xiàn),后兩類模式普遍面臨著終端需求者缺乏有效參與的制度空間和偏好被替代的難題。這些難題需從制度框架、治理機(jī)制和工具三個(gè)層面努力,盡量實(shí)現(xiàn)需求方和購買決策方復(fù)合統(tǒng)一的需求管理模式。然而,即使作為一個(gè)分領(lǐng)域,購買服務(wù)的需求管理仍然是復(fù)雜的,本文只是提供了導(dǎo)論性分析,希望能夠引起理論和實(shí)踐界對這一問題的持續(xù)研究。