唐斌??

摘 要：具有中國特色的政策試點源發(fā)于農村改革實踐，但農村政策試點研究卻長期處于城市試點“同態(tài)位移”的狀態(tài)。基于扎根理論的研究方法，對農村治理政策試點的動因及其運行機制展開探索性研究，可以發(fā)現(xiàn)，農村政策試點的動因主要體現(xiàn)在“壓力應激”與“環(huán)境適應”兩大領域，其各自又包含三個方面的具體動力來源。但是，不論農村政策試點是源于外源治理壓力還是內源環(huán)境適應需要，產(chǎn)出可供示范引領的試點經(jīng)驗并非農村政策試點唯一的動力源。農村基層試點運行的根本動力在于經(jīng)由試點能夠形成政策過程的嵌套，從而組合出一種特殊的政策形成機制，將“中央政策-基層政策”、“本地政策-他地政策”、“政策制定-政策執(zhí)行”在試點過程予以疊加，在此過程中基層政府形成強大的“自我授權的革新”驅動力，從而以試點為契機提升農村治理過程的環(huán)境適應能力及其可預見性。

關鍵詞：農村；政策試點；動力機制；扎根理論

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）07-0019-13

作者簡介：唐 斌，華南農業(yè)大學公共管理學院行政管理系主任、副教授、博士 （廣東 廣州 510642）

試點是復雜環(huán)境下通過可控要素的調整推動政策創(chuàng)新的重要舉措，這被諸多研究者作為我國國家治理的重要基礎性機制來加以討論①。在我國農村政策變遷的過程中，政策試點則開辟了一條時空受限的“非線性”創(chuàng)新路徑②。自國家推進農村全面深化改革以來，農村基層治理在國家改革發(fā)展布局中被提升到更加重要的位置。按照中央“統(tǒng)一規(guī)劃、試點先行”的部署，國家及多個涉農中央部門和省區(qū)在農村基層進行了集體產(chǎn)權制度、現(xiàn)代化經(jīng)營體系、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農村社區(qū)建設等多方面的創(chuàng)新試點。農村政策試點日趨成為推動我國農村政策創(chuàng)新、推動新時代鄉(xiāng)村振興與發(fā)展的重要舉措。

但是，隨著政策試點的深入推進，這一方法中存在的問題及局限性也逐步暴露出來。政策試點的本意是在可控實踐中發(fā)現(xiàn)新問題、測試新方法并尋求新突破，但在經(jīng)濟社會動態(tài)發(fā)展現(xiàn)實中，如何把握“可控性”的尺度成為政策試點的重大挑戰(zhàn)。此外，試點主體、客體及過程的不成熟都會對試點機制的有效運行形成制約馮棟、何建佳：《政策試驗的要件構成及其優(yōu)化對策》，《行政論壇》2008年第1期。，使試點的內在效度和外在效度大打折扣劉釗、萬松錢、黃戰(zhàn)鳳：《論公共管理實踐中的“試點”方法》，《東北大學學報》2006年第7期。。在此背景下，究竟是何種力量推動了這一特殊政策創(chuàng)新機制的運行？即使面臨著“試點并不能提供有效的經(jīng)驗，對于開展試點的基層政府而言，倚靠試點所獲得的支持也不能長久”徐湘林：《“摸著石頭過河”與中國漸進政治改革的政策選擇》，《天津社會科學》2002年第5期。的問題以及來自于上級對待試點日趨嚴苛的態(tài)度，為何基層政府依然熱衷于發(fā)動并推進各類政策試點？納西姆·塔雷伯曾指出，一個國家的創(chuàng)新能力不是因體制不同而有所不同，而是取決于這個國家為“最大限度的反復試驗”所提供的機會Taleb and Nassim Nicholas， The Black Swan： The Impact of the Highly Improbable， London： Penguin， 2008， p. XXi.，本文以2012-2017年公開發(fā)布的80個農村政策試點的案例作為研究對象，闡釋農村政策試點的動因來源及其推動試點的行進邏輯，從而回答這樣一個問題：在我國推動鄉(xiāng)村振興的過程中，基層政府開展農村政策試點究竟意欲何為？從而在理論上為研究我國當前農村政策試點的動力機制提供更有解釋力的框架，同時在實踐層面為發(fā)揮政策試點在鄉(xiāng)村振興中的作用提供更有效的導向指引。

一、文獻評述：政策變遷的動因研究

本文關注的主題是農村政策試點的動因來源及其作用機制，以回答“何種力量在推動農村基層政府開展政策試點”，這主要涉及三個層面學術研究，其外圍是政策變遷動力機制研究，中層是地方政府創(chuàng)新推動力研究，而內核則是政策試點的動機研究。

關于政策變遷的動機，存在著內生演進和外在驅使兩種不同的觀點。前一種觀點認為，政策變遷是組織自我進化的結果。諾斯就指出，制度變遷更多地屬于自組織系統(tǒng)的自我演化過程，作為內生和演進的系統(tǒng)，制度變遷是在不確定條件下當事人學習、模仿、試錯和創(chuàng)新活動中共同知識與信念的形成、演化的結果[美] 道·諾斯：《制度變遷理論綱要》，《改革》1995年第6期。。巴澤雷和雅各布森也認為，組織的發(fā)展是一個不斷學習和變革的過程，且這樣的學習變革過程具有“路徑依賴的特征”。一個組織在經(jīng)過學習或變革后，政策子系統(tǒng)發(fā)生了部分變化，但仍將經(jīng)過改革取得一定的平衡，進而推動了社會組織的創(chuàng)新和發(fā)展M. Barzelay and A. S. Jacobsen， “Theorizing Implementation of Public Management Policy Reforms： A Case Study of Strategic Planning and Programming in the European Commission”， Governance， 22（2）， 2009.。安妮·克魯格的“經(jīng)濟政策動態(tài)學”認為，政府政策是內生變量，其一旦被制定出來就會在政治經(jīng)濟的相互作用下沿著自己的軌跡演變胡家勇：《克魯格的政府干預理論》，《經(jīng)濟學動態(tài)》1997年第4期。。但也有研究者認為，政策變遷是迫于外界壓力的被動變革，伊斯頓就提出政策變遷是政治系統(tǒng)在外界環(huán)境壓力下尋求平衡的結果，個人和團體向權威尋求價值的權威性配置所采取的行動；投票、對法律的服從和賦稅的交納等行動都會對政策變遷產(chǎn)生影響[美] 戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社1999年版，第25-38頁。。史蒂文·凱爾曼贊同這一觀點，并認為政策變遷的決策過程以公民希望政府采取何種行動的想法為出發(fā)點[美] 史蒂文·凱爾曼：《制定公共政策》，商務印書館1990年版，第3頁。。本土研究者梁文松、曾玉鳳等也認同環(huán)境對于政策變遷的驅動作用，并指出政策變遷的動機在于持續(xù)適應環(huán)境的變化，進而滿足治理績效和能力提升的需要梁文松、曾玉風：《動態(tài)治理：新加坡政府的經(jīng)驗》，中信出版社2010年版，第79頁。。

就地方政府創(chuàng)新而言，新制度經(jīng)濟學認為，制度創(chuàng)新的主要動因是由于外部利潤的存在，在現(xiàn)有的制度安排中無法實現(xiàn)的情況下，往往會引發(fā)個人、團體或者政府的創(chuàng)新動機俞可平：《政府創(chuàng)新的中國經(jīng)驗：基于中國地方政府創(chuàng)新獎的研究》，中央編譯出版杜2011年版，第404頁。。但也有研究者認為，內部因素對于政府創(chuàng)新的作用更為重要，桑福德·鮑里斯從創(chuàng)新發(fā)起人的角度對地方政府創(chuàng)新的動力進行了分類，并提出包括選舉任務和政客壓力、新的領導力、危機等在內的五類動力因素，在此基礎上他提出“到目前為止，最常見的創(chuàng)新動力是內部問題（包括不能應對不斷變化的環(huán)境，無法達到目標人群，無法滿足一個計劃的需要，資源的限制，或無法協(xié)調政策）”Sandford Borins， “Loose Cannons and Rule Breakers， or Enterprising Leaders？ Some Evidence about Innovative Public Managers”， Public Administration Review， 60（6）， 2000.。但更多研究者認為，地方政府創(chuàng)新是包括內部和外部在內復雜因素共同作用的結果，弗蘭策爾通過對美國22個城市政府創(chuàng)新的研究，總結出創(chuàng)新驅動的組織、環(huán)境、政治及經(jīng)濟因素及其具體體現(xiàn)Joshua M. Franzel， “Urban Government Innovation Identifying Current Innovations and Factors that Contribute to their Adoption”， Review of Policy Research， 125（3）， 2008.。榮迪內利則將西方政府創(chuàng)新的動因歸結為問題驅動和精英驅動兩大方面，在問題驅動方面，當政府出現(xiàn)“績效落差”（Performance Gaps）的時候，人們意識到傳統(tǒng)政策和計劃無力實現(xiàn)其目標時，“創(chuàng)新”便會將政策引入新的軌道；而在精英驅動方面，政治領袖和政府外精英的“戰(zhàn)略構想”有時能為政府設置全新的方向和日程，從而帶來創(chuàng)新[美] 丹尼斯·A. 榮迪內利：《人民服務的政府：民主治理中公共行政角色的轉變》，賈亞娟譯，《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第2期。。對此阿舒勒則將其泛化到整個官僚隊伍，認為美國政府的官員有很強的推動創(chuàng)新的動機，因為創(chuàng)新最有可能推動他們的職業(yè)發(fā)展[美] 阿蘭·阿舒勒：《公共創(chuàng)新與政治激勵》，陳雪蓮譯，《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第4期。。

在本土化研究中，張玉、楊冬雪、李景鵬等研究者試圖從主觀和客觀兩個方面探尋政府創(chuàng)新的動機來源，后二者還特別強調官員個人特別是領導層的政治抱負及社會責任感對于創(chuàng)新的驅動作用；陳家剛、梅賜琪則認為“危機情勢”是政府創(chuàng)新的主要動因；王煥祥、黃美花以及陳國權、黃振威依據(jù)政府創(chuàng)新的類型歸結其動力來源，包括實驗型創(chuàng)新、戰(zhàn)略型創(chuàng)新、探索型創(chuàng)新、問題型創(chuàng)新和功利型創(chuàng)新，以及發(fā)展型動力、競爭型動力和壓力型動力等。除此之外，秦勃認為，政府創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，其直接動因除卻客觀環(huán)境和政策主體的影響之外，公共政策失靈以及公共政策執(zhí)行的無效率也會引起相應的政策創(chuàng)新秦勃：《論公共政策創(chuàng)新的現(xiàn)實表征、引發(fā)動因及價值取向》，《行政與法》2010年第1期。；而按照周黎安的晉升錦標賽理論，地方政府創(chuàng)新更可能是自上而下政治激勵的產(chǎn)物。

政策試點作為一種特殊的政策變遷形式，引發(fā)了中外研究者的關注。韓博天、謝淑麗等中國問題專家以及特雷斯曼、蔡等研究者認為，在中國改革面對的復雜國情環(huán)境下，政策試點結合了政策變遷的高效率以及變遷過程的低震蕩兩項優(yōu)勢，致力于“又快又好”地通過政策創(chuàng)新實現(xiàn)治理目標，這是試點在中國治理政策變遷過程中最重要的價值，并被認為是各地積極推行這一方式的基本動因。在具體動機方面，韓博天在其“分級制政策試驗”（Experimentation under Hierarchy）的研究中提出，中國進行政策試點的關鍵優(yōu)勢在于中央和地方在制定政策時獨特的互動過程，試驗的有效性并不是建立在全面分權和自發(fā)推廣政策創(chuàng)新的基礎之上，中國的以試驗為基礎的政策制定過程仍然需要中央領導層的權威來鼓勵和保護廣泛存在的地方積極性[德] 韓博天：《通過試驗制定政策：中國獨具特色的經(jīng)驗》，《當代中國史研究》2010年第5期。。諾斯延續(xù)其有關制度變遷內生演進的思路，認為“中國之所以能夠允許運用不同的方式來開展試驗”，其根本動力在于“中國的制度結構存在著一種非比尋常的適應能力”Douglass C. North， Understanding the Process of Economic Change， Princeton： Princeton University Press， 2005， p. 124.。諾蘭德和特雷斯曼則認為，中國出現(xiàn)政策“試點”的條件要歸因于中國相較東歐更為分權化的央地關系Hongbin Cai and Daniel Treisman， “Did Government Decentralization Cause Chinas Economic Miracle”， World Politics， 58（1）， 2007.，但蔡等人卻不贊同這種觀點，認為不是分權而是思想觀念的不同導致了中國的地方性試驗Hongbin Cai and Daniel Treisman， “Did Government Decentralization Cause Chinas Economic Miracle”， World Politics， 58（1）， 2007.。王紹光指出，中國政府面對的復雜國情和解決棘手問題，以及在其壓力下所形成的政府適應能力及學習能力是推動試點創(chuàng)新的重要動力源王紹光：《學習機制與適應能力：中國農村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國社會科學》2008年第11期。。周雪光、周望等也持類似觀點，認為國情背景所形成的歷史與現(xiàn)實驅使了政策試點的開展。此外，也有研究者關注到政策試點的主觀推動力量，包括地方領導人的決心Tsai Wen Hsuan and Nicola Dean， “Experimentation Under Hierarchy in Local Conditions： Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan”， The China Quarterly， 218（1）， 2014；岳經(jīng)綸、王春曉：《三明醫(yī)改經(jīng)驗何以得到全國性推廣？基于政策創(chuàng)新擴散的研究》，《廣東社會科學》2017年第9期。、政府系統(tǒng)中存在制度化的學習機制楊宏山：《雙軌制政策試驗：政策創(chuàng)新的中國經(jīng)驗》，《中國行政管理》2013年第6期。、實務部門人員受到現(xiàn)代治理理念影響，等等。

上述成果為本文提供了良好的研究基礎，但也面臨著分析農村問題的挑戰(zhàn)，相關研究大都基于這樣一種預設：“城鄉(xiāng)政策變遷是一樣的”，但在現(xiàn)實治理中由于農村生產(chǎn)發(fā)展程度、區(qū)位人口特征、治理水平及治理能力等的不同，其政策過程與城市存在著較大差異，政策變遷的動機及影響因素也有其特殊體現(xiàn)。相較于城市，關注農村政策試點的成果本就不多，既有研究多集中于對具體試點事項及其效用的分析，主要涉及農村土地承包制度、農村養(yǎng)老保險、農村合作醫(yī)療、農村稅費改革以及農村社區(qū)建設等方面，但鮮有基于城鄉(xiāng)治理環(huán)境差異而關注農村政策試點過程、要素及機制特性的成果。在農村政策試點過程中，政策環(huán)境的區(qū)別直接影響試點過程的進行，并使其在三大維度（主體維、時空維、內容維）均與城市以及行業(yè)性試點存在著差異唐斌、張玉：《農村治理政策試點的理論邏輯與實踐機制》，《學術探索》2017年第11期。。本文在汲取國內外相關研究成果的基礎上，專門結合農村政策試點的特殊性，試圖通過扎根理論分析影響基層政府農村政策試點動因的關鍵性要素，并進一步對這些要素的具體表現(xiàn)及其作用方式進行梳理和歸納。

二、研究方法和數(shù)據(jù)來源

1.扎根理論研究方法

扎根理論（Grounded Theory）作為一種“由資料中發(fā)現(xiàn)理論的方法論”Barney G. Glaser and Anselm L. Strauss， The Discovery of Grounded Theory： Strategies for Qualitative Research， Chicago Aldine， 1967， p. 73.，致力于“經(jīng)由質化方法來建立理論”Anselm C. Strauss and Juliet M.， Corbin， Grounded Theory in Practice， SAGE Publications Inc.， 1997， p. 92.。自1967年由格拉澤通過《扎根理論的發(fā)現(xiàn)》宣告誕生以來，扎根理論在社會科學研究中得到了廣泛的應用。扎根理論的基本研究過程包括產(chǎn)生研究問題、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理和理論建構四個階段賈旭東、譚新輝：《經(jīng)典扎根理論及其精神對中國管理研究的現(xiàn)實價值》，《管理學報》2010年第5期。，其中數(shù)據(jù)處理階段即通過實質性編碼對數(shù)據(jù)進行處理和分析，是扎根理論建構理論的關鍵和基礎環(huán)節(jié)。按照程序化扎根理論，這一編碼過程包括開放性編碼、主軸式編碼和選擇性編碼三個步驟。本文采用扎根理論的研究方法對文本資料進行上述三階段的編碼過程，用以建構農村政策試點的動因及其影響因素理論，資料分析過程中采用持續(xù)比較的分析思路，不斷提煉和修正理論直至達到理論飽和。

2.數(shù)據(jù)來源及其收集整理

本文采用Nvivo10.0質性分析軟件，依據(jù)以下程序對80個農村政策試點案例報道的原始資料進行分析：（1）將報道素材轉錄入Nvivo10.0資料庫，包括新聞報道題頭、報道文本及非文本內容、編者案以及后記等，盡量避免遺漏有效信息；（2）對資料庫中的數(shù)據(jù)分別進行自由節(jié)點和樹形節(jié)點編碼；（3）將編碼后的節(jié)點進行歸類，通過開放式編碼、主軸式編碼和選擇式編碼逐級探索主題間的關系，梳理、整合編碼和主題，歸并重疊編碼、刪減冗余編碼，最終形成結構模型。

“含有案例數(shù)據(jù)的研究更貼近于理論構建，并能提供對結果更有說服力的論點”Nicolaj Siggelkow：《案例研究的說服力》，《管理世界》2008年第6期。，本文通過“農村政策試點”具體案例作為研究數(shù)據(jù)資料的載體，通過搜索中國傳媒輿情數(shù)據(jù)庫、CNKI中國重要報紙全文庫以及Baidu、Bing搜索引擎，進行報刊數(shù)據(jù)搜索并展開案例遴選。本文案例遴選的基本標準是：（1）案例發(fā)生的時間段在2012年11月14日（黨的十八大結束當日）至2017年10月18日（黨的十九大召開當日）；（2）案例應該具備基本齊全的信息要素，即涵蓋本研究在案例編碼時所需的基本信息；（3）當同一政策試點項目涉及多個地區(qū)時（例如，全國農村集體產(chǎn)權改革試點涉及多個省份的百余縣區(qū)），只隨機選擇其中一個試點地的案例數(shù)據(jù)材料；（4）為保證案例的權威性，本文所用資料均引自試點地官方報紙報道及其電子版。根據(jù)以上標準，本文共搜集到2012-2017年間80個農村政策試點的案例，在獲取這80個案例原始資料的基礎上進行信息整理，并得到10萬余字的案例數(shù)據(jù)記錄。在研究過程中，隨機選擇了3/4的案例信息記錄（60份）進行編碼分析和模型建構，另外1/4的記錄（20份）則用于后期的理論飽和度檢驗。

三、范疇提煉和模型建構

1.開放式編碼

開放式編碼指將資料分解、比較、概念化和范疇化的過程，也就是一個將資料打散，賦予概念，然后再以新的方式重新組合起來的操作化過程陳向明：《質的研究方法與社會科學研究》，教育科學出版社2000年版，第99-101頁。。本文利用Nvivo10.0的自由編碼功能，將所采集的試點案例資料進行自由編碼。為減少研究者的偏見和意識誤區(qū)，本文盡量基于原始語句作為標簽，進行資料比對和初始概念挖掘，同時利用Nvivo10.0的類屬編碼功能，將相同或者類似的類型進行重組及整合，最終提取14個概念范疇內共123條原始語句（見表1）。需要指出的是，在進行概念范疇化的過程中，本文剔除了出現(xiàn)頻次少于2次的初始概念，基于篇幅的考慮，每個概念范疇僅羅列2條原始語句資料。

2.主軸式編碼

主軸式編碼的主要任務是發(fā)現(xiàn)和建立概念之間的各種關系，以表現(xiàn)資料中各個部分之間的有機關聯(lián)B. Glaser and A. Strauss， The Discovery of Grounded Theory： Strategies for Qualitative Research， Chicago： Aldine Press， 1967， p. 21.。本文將開放式編碼中能夠呈現(xiàn)出不同范疇之間聯(lián)系的報道素材逐一進行分析，并在反復比較后解析出其中潛在的脈絡或者因果關系，在開放式編碼階段獲得14個概念范疇的基礎上，對相關概念及其具體內涵進行持續(xù)的比較、提煉和整合，生成具有更高代表性和概括性的概念范疇。通過深入挖掘主軸編碼中與研究主題密切相關的內容，最終得出問題攻關、路徑探索、戰(zhàn)略落實、營造保障、深化促進與示范引領6個主范疇。與此同時，以主軸編碼為基礎，本文不斷參考開放式編碼表對原始素材、概念以及主范疇進行關聯(lián)和比較，闡釋其對應關系的內涵（見表2）。

3.選擇式編碼

選擇式編碼是指選擇核心范疇并將其系統(tǒng)地和其他范疇予以聯(lián)系，驗證其間的關系，并把概念化尚未發(fā)展完備的范疇補充完整的過程A. Strauss and J. Corbin：《質性研究概論》，徐宗國譯，巨流圖書公司1997年版，第132頁。。通過核心范疇、主范疇與其他范疇鏈接關系的分析，能夠建構出描繪事件、行為發(fā)展脈絡的“故事線”，并為發(fā)展出新的實質理論提供基本構架。由于研究議題和資料的復雜性，選擇性編碼階段所呈現(xiàn)出的分析性理論模式是多元而開放的。為了給研究者選擇代碼、啟迪靈感和使用編碼類屬，格拉澤提出了18個理論代碼的家族系列，包括6C（原因、語境、偶然性、協(xié)變量、結果及條件）、過程、程度、策略、類型、互動、認同、文化和共識，后來又增加了結構、功能、單元身份等代碼家族鄭慶杰：《解釋的斷橋：從編碼到理論》，《社會發(fā)展研究》2015年第2期。。

通過自身的創(chuàng)新實踐，形成具有區(qū)域性乃至全國性影響力的經(jīng)驗、模式，樹立自身基層治理的品牌及特色，實現(xiàn)試點創(chuàng)新效果的普惠化。

基于前文分析，本文所研究的農村政策試點可由多重情境所激發(fā)，并成為基層政府治理過程中應對各種問題、挑戰(zhàn)和未知狀況的有效策略。因此，本文選擇了“策略”編碼作為農村政策試點的核心范疇，并在此基礎上探尋推動政策試點“策略”形成的原因編碼，通過分析主軸編碼各類屬之間的共性，本文最終鎖定“條件”編碼，進而構成引發(fā)農村政策試點動力機制的“條件-策略”這一主類型的邏輯關系（見表3）。

通過“條件-策略”編碼及其所關聯(lián)類屬、內涵的整理，可以厘清基層政府開展農村政策試點是一種“條件轉換下的策略選擇”的“故事線”：

基層政府開展農村政策試點是在治理過程中，基于其與治理環(huán)境、高層級政府以及具有競爭（或學習）關系的同級政府間關系條件的判斷而作出的策略選擇。當這種關系陷入到某種緊張狀態(tài)，以至于嚴重影響正常的治理程序（如被高層級政府越級指定為試點對象，或同級政府競爭急速加?。┗驑I(yè)已產(chǎn)生焦點問題（包括復雜問題、歷史問題及關鍵問題等）時，基層政府迫于縱向、橫向及現(xiàn)實問題的壓力而啟動試點予以應對。而在上述緊張狀態(tài)尚未發(fā)生的一般治理情境下，基層政府出于對未來治理情勢變化的預判，為了避免陷入關系緊張狀態(tài)而針對有可能產(chǎn)生壓力的治理環(huán)節(jié)或領域，在不影響農村治理整體進程的前提下開展政策試點進行預控。

壓力刺激是驅動農村基層治理政策試點的外部條件，它影響著基層治理政策的方向和強度。

環(huán)境適應是基層政府政策試點的策略選擇，它在方向既定的情況下，影響著基層治理政策的強度和具體安排。

“條件轉換下的策略選擇”指向基層政府與高層級政府、同級政府以及農村治理環(huán)境之間的各種策略、互動及其所帶來后果的核心特征。無論是問題攻關、路徑探索、戰(zhàn)略落實、營造保障、深化促進還是示范引領，都內含著基層政府“策略選擇”的邏輯。在此邏輯中，農村政策試點一方面固然包含著基層政府所接收到的上級政府戰(zhàn)略部署的明確指示，或在遇到治理過程中的現(xiàn)實困難“審時度勢”而做出集中攻堅的抉擇；另一方面所包含的，則是基層政府與農村治理的客體、上級政府、同級政府的交往互動過程中，針對農村治理未來發(fā)展所預設呈現(xiàn)的某項議題而形成的預控策略，從而在政策目標不變的前提下調整治理方式及程序，以增強治理過程確定性與可預見性、維持或打造優(yōu)良治理環(huán)境、有效推動既有治理目標實現(xiàn)與凸顯優(yōu)勢特色等（見圖1）。

4.理論飽和度檢驗

本研究用另外1/4的案例信息進行飽和度檢驗，結果并未發(fā)現(xiàn)新的重要范疇和關系，對試點動機產(chǎn)生影響的6個范疇（攻堅、探索、落實、確保、促進、示范）內部也沒有發(fā)現(xiàn)新的構成因子，可以證實上述“條件-策略”模型在理論上是飽和的。

四、研究發(fā)現(xiàn)

通過“條件-策略”模型的建構，可以將農村治理政策試點界定為基層政府依據(jù)農村治理環(huán)境變化及其在此過程中對于內外壓力感知，而做出的政策目標或目標實現(xiàn)方式調整的策略選擇。在此過程中，驅動農村治理政策試點的因素主要來自于兩個方面：壓力應激和環(huán)境適應。具體而言其又可分為6個主范疇：攻堅、響應、示范、探索、確保和促進，但其對試點動機影響的作用機制卻并不一致，以下進行具體闡釋。

1.壓力應激

（1）面對治理現(xiàn)實問題壓力的任務攻堅

在本文所搜集的試點案例中，推動農村基層政府實施政策試點的問題主要分成三種類型：一是影響基層地方實施有序治理或落實戰(zhàn)略部署成敗的關鍵問題，如農地產(chǎn)權確認之于土地集約流轉（150723）、村民自治之于農村社區(qū)建設（150710）等；二是涉及多方利益主體、多個影響領域的復雜問題，如農村村級資產(chǎn)管理問題，就包含著產(chǎn)權模糊、管理水平低、創(chuàng)效少、貶值快等多個子問題（151219）；三是歷史遺留問題以及新問題，例如農村房屋權籍歸屬（170630）就是我國農村土地政策及管理制度多次調整背景下形成的歷史遺留問題，而農村地區(qū)無限局域網(wǎng)絡應用（151221）和農業(yè)生產(chǎn)“互聯(lián)網(wǎng)+”模式選擇（170522）則是伴隨著我國信息化發(fā)展涌現(xiàn)出的新問題。

多源流理論提出，以聚焦事件為代表的“問題源流”一旦與政策源流和政治源流匯聚，將會打開“政策之窗”，從而推動政策變遷的議程設定。作為一種特殊的政策變遷路徑，政策試點的問題導向也十分明顯。不論是關鍵問題、復雜問題還是遺留或新問題，非常規(guī)問題的存在將嚴重阻礙農村常態(tài)化治理的有序進行，并存在著引爆負面聚焦事件的風險，這在發(fā)展和穩(wěn)定作為重要考核標準的基層政府及官員的考評體系中，無疑是巨大的壓力，但同時由于問題的敏感性、復雜性與長期性，使得一蹴而就全面解決存在著較大的困難，因此采取試點的方式進行漸進式解決，無疑成為農村治理主體的優(yōu)先選項。

（2）承接上級規(guī)劃部署的戰(zhàn)略落實

我國《憲法》規(guī)定，“全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關”（第一百一十條），同時規(guī)定“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”（第一百零八條），“下級服從上級、地方服從中央”是我國縱向行政關系的基本特征。通過“上級國家行政機關的決定和命令”以及“辦理上級國家行政機關交辦的其他事項”兩種方式，服從、響應和落實中央及上級政府的戰(zhàn)略部署是農村基層政府的基本職能，而這也寫進了絕大部分基層政府的職能介紹之中。事實上，除去垂直管理的上級人民政府之外，中央及其他上級政府的職能部門，也能憑借和依據(jù)其對于所管轄職能范疇內資源的調配權力、評價獎懲權力來影響農村基層政府治理目標及方式的創(chuàng)新，從而推動其在相關領域開展政策試點。由于長期存在的城鄉(xiāng)二元化格局，農村基層政府自身所擁有推動治理變革和政策創(chuàng)新的資源水平遠低于城市同級政府，在此條件下，基層政府通過各種方式承接來自于上級政府通過決議文件“明示”的戰(zhàn)略規(guī)劃，或者通過研讀高層級政府政策文件精神中“暗示”的戰(zhàn)略導向而進行政策試點，進而在爭取上級投入時獲得先機，成為農村基層政府要彌補資源短板的重要方法。在本文的案例中，中央部署的“精準扶貧”、“美麗鄉(xiāng)村”和新型城鎮(zhèn)化建設，以及中央部委及相關機構推行的“全國農村青年信息服務平臺建設”、農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工程、農村留守兒童關愛服務體系和高層級地方政府實施的農村環(huán)境連片整治工程、農村普惠金融體系建設等，都是促使農村基層政府開展政策試點的重要動因來源。

（3）提供全國或區(qū)域性學習示范樣本

在地方積極試點貫徹中央及高層級政府戰(zhàn)略部署之外，上級政府為限制政策創(chuàng)新的風險和成本，有時會主動選擇農村基層區(qū)域展開政策試點。作為回報，被選中為“中央（或高層級上級政府）政策試點區(qū)域”的農村基層政府將獲得政策、資金和其他方面資源的支持，并在試點期間獲得打破傳統(tǒng)層級結構、就試點相關問題和高層級政府直接對話的便利。2016年農業(yè)部印發(fā)的《農村改革試驗區(qū)工作運行管理辦法》就強調，“對相關試驗區(qū)給予改革放權”、“對試驗區(qū)有關項目建設優(yōu)先給予支持”、“優(yōu)先在試驗區(qū)安排中央部署的農村改革試點試驗任務”；2017年財政部印發(fā)的《開展農村綜合性改革試點試驗實施方案》也指出，“中央財政（給與試點區(qū)域）適當補助”，同時“賦予地方一定的改革自主權”，這種高層級政府“欽點”的試點，本質上依然是戰(zhàn)略規(guī)劃的一種特殊體現(xiàn)。但基層展開試點并積極彰顯其示范意義并非全然出于高層級政府的指令，比如，在某些內源的試點過程中，主動強調其是“全國率先開展”（141218），并致力于提供可復制、可推廣、可見效的“余江案例”（170622）、“鄆城標準模式”（170916）等。本文認為，這是基層政府在農村治理過程中對于政策創(chuàng)新所進行的“原創(chuàng)標識”體現(xiàn)，即通過宣稱創(chuàng)新試點的“首創(chuàng)”與“示范意義”，為著手推進或正在進行的治理創(chuàng)新“正名”，以“試點經(jīng)驗提供者”的姿態(tài)區(qū)分于后來的模仿者，從而在政績錦標賽中爭得主動。

2.環(huán)境適應

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的國內外環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。特別是進入數(shù)字化時代以來，信息傳播方式的驟變急速改變了人們的生活及交往方式，其催生出大量的新興業(yè)態(tài)，并對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶來巨大的沖擊。在此過程中，傳統(tǒng)靠天吃飯的農業(yè)生產(chǎn)方式首當其沖，受到來自于市場化、國際化及信息化的多重沖擊，并將其推到危及生死存續(xù)的關鍵邊緣。而與驟然增強、撲面而來的多重沖擊形成鮮明對比的是，千百年來形成的傳統(tǒng)農村手工耕種模式、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化環(huán)境和基層治理結構的轉型卻是沉重而緩慢的，這其中既有長期歷史積淀所形成的“積重難返”的流俗，更有三農問題重要敏感，“牽一發(fā)而動全身”，從而不得不審慎對待。在此背景下，政策試點作為一種時空及主題受限的治理創(chuàng)新模式，能夠有效契合農村治理改革“小范圍、大轉變”的需求，在相對封閉和可控的環(huán)境下對新的治理結構及其運行模式進行擬態(tài)運行。

（1）探索面向未來的新治理模式

環(huán)境變化所帶來的不確定性是公共治理有序運行的重要影響因素。在全面深化改革的背景下，經(jīng)濟轉型、制度轉變等環(huán)境因素的變化給農村治理帶來了多重風險：一是政治層面，參與權力與參與能力的挑戰(zhàn)；二是經(jīng)濟層面，市場化、全球化帶來的競爭和全球資源分配；三是社會層面，農村醫(yī)療、養(yǎng)老制度的城鄉(xiāng)均衡；四是文化層面，留住鄉(xiāng)愁，拒絕空心化、低質量的城市化。在此背景下，試驗或者說“試錯”是一種改革成本的分期支付邏輯李培林：《中國社會結構轉型——經(jīng)濟體制改革的社會學分析》，黑龍江人民出版社1995年版，第65-69頁。。在本文的案例中，“探尋農村污水處理方式”（121220）、“探索農業(yè)電子商務發(fā)展路徑”（160125）、“探索新型農村養(yǎng)老道路”（161222）等都是基層政府面對前述新挑戰(zhàn)的應對舉措。通過試點，給創(chuàng)新政策執(zhí)行提供了反復試錯的機會，政策制定者可以借此提前識別和解決意料之外的執(zhí)行困難，減少“盲目”執(zhí)行的問題Ciqi Mei and Zhilin Liu， “Experimentbased Policy Making or Conscious Policy Design？ The Case of Urban Housing Reform in China”， Policy Sciences， 47（3）， 2014.。

（2）確保環(huán)境對于農村治理的助益

有研究者指出，目前農村綜合改革及鄉(xiāng)村治理主要存在“人”的層面、物質層面、制度層面和生態(tài)層面等四大問題。而造成上述問題的根本原因，在于城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展及其異化，使得農村基礎設施及治理體系建設、農民社會保障與社會福利水平以及農村發(fā)展軟環(huán)境建設等長期落后于城市及城鎮(zhèn)居民的水平。在此背景下，提升農村治理能力不能局限于政府機關自身，農民生存、農業(yè)農村發(fā)展的具體問題需要通過打造良好信用環(huán)境（121225）、營造良好道路交通環(huán)境（151102）、改善農村宜居生活環(huán)境（171017）等物質與精神兩個層面的試點突破，推進農村現(xiàn)代化進程，有效實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、生活富?！钡哪繕?，這將會給農村基層“治理有效”提供良好的環(huán)境保障。

（3）推進治理方式轉型以坐實改革成果

我國農村治理在經(jīng)過近四十年的改革發(fā)展取得了階段性的成就，但與此同時也必須注意到，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及農村治理環(huán)境的變化，傳統(tǒng)的治理手段正在逐步喪失推進農村進一步發(fā)展的積極意義，并在某些層面產(chǎn)生出一些負面效用來，根據(jù)吳理財?shù)母爬ǎ覈r村基層治理存在控制、掠奪式治理和放任應付式治理吳理財：《應注意農村基層的選擇性治理》，《學習時報》2009年第1期。的異化風險。在此背景下，農村基層治理必須適應新形勢下農村發(fā)展的需求，轉變政府職能、改變治理結構，進一步加強對于農村市場秩序（151217）、農村食品安全監(jiān)管（140521、170616）、農村“小微權力運作”等農村經(jīng)濟社會發(fā)展基本規(guī)范的實施及監(jiān)督力度，而“農村居民自治體系”（150710）、“社會參與的未成年人保護機制”（170507）以及“農村合作組織”（170628）等對于市場及社區(qū)能夠調整及管理的問題必須下放權力，采用改革試點的方式通過小范圍的創(chuàng)新，探索治理體系的變革。一方面，能夠維持秩序規(guī)范的穩(wěn)定性與延續(xù)性，減少因為銜接過渡等問題引發(fā)的社會風險；另一方面，也能夠促使基層政府靈活觀照治理實踐，進行更為有效的改革。通過治理方式創(chuàng)新推動農業(yè)發(fā)展及農村富裕，坐實良好戰(zhàn)略規(guī)劃及其改革發(fā)展的紅利，讓廣大農村群眾真正享受到改革的福利。

五、結論與討論

本文運用扎根理論的研究方法，為全面深化改革背景下農村治理政策試點的動力機制分析提供了一個新的解釋框架。通過采集2012-2017年間農村政策試點的案例報道信息，建立相關的數(shù)據(jù)庫，借助Nvivo10.0軟件，經(jīng)由開放式編碼、主軸式編碼和選擇式編碼等分析過程，得出以下結論：

農村治理政策試點的動力機制存在其特有的表征體現(xiàn)。政策試點作為一種政策創(chuàng)新方式，受到政策目標和政策環(huán)境兩方面的影響，具體到基層農村治理的話語體系中，則表現(xiàn)為基層政府面臨的治理壓力和治理過程所依賴的環(huán)境條件。其中，治理壓力主要有現(xiàn)實問題壓力、縱向戰(zhàn)略壓力以及橫向示范壓力等，這些壓力影響著基層治理的政策目標及政策過程，并迫使農村基層政府采取政策試點的辦法謀求快速且穩(wěn)妥的政策變遷成果。環(huán)境條件則表現(xiàn)為農村治理運行過程各個階段有可能產(chǎn)生壓力或導致問題的不確定性和風險性因素，其中既有面對未來發(fā)展不確定性的擔憂，也有來自于環(huán)境變化過程中治理體系自身機制、結構的不適應，通過試點的辦法在政策目標不變的情況下謀求治理方式、方法及其可預見性的提升，是農村基層治理在多變環(huán)境下展開持續(xù)創(chuàng)新的策略選擇?；谵r村治理政策試點動力來源的不同，可以將其分為應激型試點與適應型試點兩種類型。生物學認為，應激性與適應性是生物在外界環(huán)境中生存繁衍的基本屬性。在農村治理過程中，基層政府部門及其工作人員延續(xù)這一生物本能，通過政策試點分別回應“壓力應激”與“環(huán)境適應”兩個方面的需要，以此為基礎，政策試點也可以分成面向某個或某類具體問題而集中力量進行的“應激型試點”和面向常規(guī)治理過程進行過程及方法創(chuàng)新的“適應型試點”兩種類型。

農村政策試點是基層政府的策略選擇。通過本文的分析可見，在試點的初始階段就立志于為更大范圍的政策創(chuàng)新提供學習樣本的，僅出現(xiàn)在少數(shù)農村政策試點的個案中。這與有研究者所提出“政策試點本來是一種提供‘原創(chuàng)數(shù)據(jù)的試驗過程”的理論判斷存在著明顯出入，基層治理者們也意識到“壓力型試點并不能提供有效經(jīng)驗，倚靠試點所獲得的支持也不能長久”徐湘林：《社會轉型與國家治理——中國政治體制改革取向及其政策選擇》，《政治學研究》2015年第2期。，因此更多的試點是基于內源化動機而產(chǎn)生并基于自身治理實踐的策略行為。隨著社會生產(chǎn)的發(fā)展和城鄉(xiāng)融合的深入推進，農村發(fā)展的同質性已經(jīng)發(fā)生巨大的轉變，鄉(xiāng)村發(fā)展多樣化、差別化趨勢明顯，農業(yè)生產(chǎn)市場調節(jié)及國際化水平日益提升，這一方面使得各地走上特色發(fā)展的道路，但另一方面也使單一政策模式的普及推廣失去意義?；鶎又卫碚呙鬟M行的農村政策試點，主要動機可能并非為更高層決策提供可推廣學習的樣本，而是通過自身努力嘗試在小范圍內尋求解決治理現(xiàn)實中面臨的各種問題和即將到來的各項挑戰(zhàn)的具體策略，并依據(jù)其對相關策略創(chuàng)新性的理解，進行“原創(chuàng)標識”以謀求政績競爭的先機。從這個意義上來說，農村政策試點的意義與其說在于“推廣”，不如說更多的意義在于“比對”，即試點地區(qū)通過內源化試點更好地適應環(huán)境并解決現(xiàn)實問題，在標識原創(chuàng)性后為其他地區(qū)提供備選參考，在未有高層級政府指令學習的背景下，其他地區(qū)根據(jù)對不同示范地區(qū)的考察，自主選擇更有利于自身環(huán)境的試點經(jīng)驗予以學習或二次創(chuàng)新，能使政策創(chuàng)新更好地貼合各自的治理情境。農村政策試點中的這種不以推廣學習為初衷的靈活變通，與其說是韓博天等研究所定義的“由點到面”（From Point to Surface）的政策制定方法的創(chuàng)新，還不如說是“因地制宜”（Accordance with Local Conditions）的政策執(zhí)行方式轉變更為貼切。但這僅是基于中央及高層級政府視角做出的判斷，對于實施試點的農村基層政府而言，其適應環(huán)境所做的試點都是政策制定創(chuàng)新的體現(xiàn)。因此，本文認為，不論是外源治理壓力還是內源環(huán)境適應，其推動基層試點運行的根本動力在于形成了政策過程的嵌套，并借試點組合出一種特殊的政策形成機制，從而將“中央政策-基層政策”、“本地政策-他地政策”、“政策制定-政策執(zhí)行”在試點過程進行重疊，在此過程中基層政府形成強大的“自我授權的革新（Neuheit）”[德] 施米特：《政治的概念》，劉宗坤等譯，上海人民出版社2004年版，第403-411頁。動力，并在以試點作為策略爭取相對自由的政策氛圍中展開其治理創(chuàng)新的進程。

綜上，本研究認為，農村治理政策試點是地方政府發(fā)揮其壓力應激和環(huán)境適應兩種生物性本能所進行的策略選擇，通過試點產(chǎn)出可供上級提煉或同級學習的經(jīng)驗無法構成農村政策試點的唯一動力源。事實上，從國家層面來講，政策試點的作用也并未真正達到某些研究者所強調的政策創(chuàng)新“基礎性機制”的高度，正如朱亞鵬所指出的，“關于發(fā)展一項國家計劃的考量是非常復雜的，它更多地依賴于政治的和官僚的視角，而不是從某項田野試驗、試點項目，或者示范項目汲取的經(jīng)驗”Merilee S. Grindle， Politics and Policy Implementation in the Third World， Princeton， N.J.： Princeton University Press， 1980， p. 127.，從而并未達到韓博天所形容的“將基層的政策創(chuàng)新吸納到國家政策制定過程的一種機制”Sebastian Heilmann：《中國異乎常規(guī)的政策制定過程：不確定情況下反復試驗》，《開放時代》2009年第7期。。既然中央與地方都未將試點作為推動全國或區(qū)域性政策創(chuàng)新的實質性工具，那為何又會出現(xiàn)“每改必試”的頻繁試點盛況？基于本文所進行的研究，其原因主要來自于兩個方面：一是通過試點進行一種姿態(tài)的表示或者行為的宣誓，從而在不進行全面行動的前提下回應來自于現(xiàn)實、上級的壓力，同時也回應來自于同級對于自身“模范”、“標桿”角色的期待；二是在政策過程嵌套中建構基層“自我授權的革新”，從而在短期內以試點為名集聚資源與政策議程，迅速提高主體的環(huán)境適應性，確保農村治理成果的有效顯現(xiàn)，并以“首創(chuàng)”、“示范”的名義對其創(chuàng)新進行原創(chuàng)標識。本文認為，政策試點本質上依然是一種因勢利導推動農村治理創(chuàng)新的有效手段，為使農村政策試點健康、有序發(fā)展，應該在以下幾個方面予以完善。

首先，明確農村政策試點的核心功能，提高試點的原創(chuàng)性和辨識度。試點是對農村治理過程中有限資源的非常規(guī)聚集，如果盲目跟風或者盲目上馬無疑會帶來極大的浪費。對此，應明確基層政府試點的前置條件，瞄準試點所針對的標靶以有的放矢、找準特色，使試點項目與鄉(xiāng)村振興及其所蘊含的具體規(guī)劃目標相匹配。其次，確定農村政策試點的邊界。根據(jù)“壓力型試點”與“環(huán)境適應型試點”的分類，明確農村政策試點在時間、空間、主體及主題等多個維度的界限，最大限度減少“集全縣之力”、“調動一切資源”推動政策試點的頻率，杜絕試點過程中的“創(chuàng)造性違法”，減少試點對于農村治理及秩序持續(xù)性、穩(wěn)定性的傷害。再次，完善農村試點過程中的學習機制。雖然基層政府并未將產(chǎn)出示范性經(jīng)驗作為其開展政策試點的核心動機，但各地試點所客觀產(chǎn)出的經(jīng)驗乃至教訓依然是農村治理探索中彌足珍貴的財富。對此，國家需建構相應的試點評價及推廣機制，標識原創(chuàng)經(jīng)驗并總結經(jīng)典案例，做好試點過程中涌現(xiàn)出的理論、知識和經(jīng)驗的傳播及擴散，為更廣泛的農村治理創(chuàng)新提供思路指引及方案參考。

（責任編輯：瀟湘子）