王小翠

土地確權(quán)指承包權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)，能夠更清晰和直觀的了解土地利用狀況的空間格局，體現(xiàn)出農(nóng)民集體依法享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，真正有效保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，并且土地確權(quán)工作還能夠清楚農(nóng)村土地的使用現(xiàn)狀與變化，減少農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，有效地維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，妥善解決各種土地糾紛，強(qiáng)化農(nóng)民特別是全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，為城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理奠定基礎(chǔ)。

1 海安縣土地確權(quán)現(xiàn)狀

本文數(shù)據(jù)來(lái)自2016年11月海安縣農(nóng)村工作辦公室發(fā)布的的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作報(bào)告》和2016年10月至11月間農(nóng)辦的有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的文件，數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)處理得（表1）。

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為更好地研究海安縣確權(quán)情況，將南通市總體確權(quán)情況和海安縣做了一個(gè)對(duì)比表，數(shù)據(jù)來(lái)自于2017年4月17日南通市新華網(wǎng)發(fā)布的《江蘇省委督查組來(lái)海安縣檢查農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作》，數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)處理得（表2）。

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由表1的確權(quán)率得出圖1可以更直觀的看出各鎮(zhèn)的確權(quán)情況。海安縣的各鎮(zhèn)中曲塘鎮(zhèn)確權(quán)率最低，雅周鎮(zhèn)最高，各鎮(zhèn)整體水平參差不齊，需要政府部門做相關(guān)協(xié)調(diào)。

由表2的入庫(kù)率、完成合同率、完成檔案率、完成頒證率得出圖2。直觀地出海安的確權(quán)情況明顯略滯后于南通市整體情況，在完成檔案率上表現(xiàn)的尤為顯著滯后。海安縣的確權(quán)工作的落實(shí)還需全縣人民和政府工作人員付出更多的努力。

2 海安縣土地確權(quán)糾紛原因

2.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作不到位

土地確權(quán)主要包括所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)，而三權(quán)中比較繁雜的是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)，由本文闡述海安縣確權(quán)現(xiàn)狀的表（1）可知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作的工作量很大，全縣需確權(quán)的行政村多達(dá)184個(gè)，需確權(quán)小組4164個(gè)，目前已經(jīng)完成頒證工作的有158個(gè)行政村，頒證率達(dá)85.9%,但是由圖2可知，相對(duì)于南通市91.9%的頒證率，海安縣明顯滯后，這反映了海安縣在確權(quán)工作方面困難重重。這方面筆者進(jìn)行了一些走訪調(diào)查，調(diào)查對(duì)象有村干部、農(nóng)民。海安縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)方面主要阻礙有經(jīng)費(fèi)不到位、村鎮(zhèn)人員不到位、基層工作人員有畏難情緒，具體表現(xiàn)在確權(quán)時(shí)糾紛四起，農(nóng)民在確權(quán)時(shí)紛紛表示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上的土地畝數(shù)比自己原先丈量的少，跟基層工作人員會(huì)起一些爭(zhēng)執(zhí)，因而拖慢了工作進(jìn)度，致使縣確權(quán)頒證工作不到位。

2.2 原土地承包法與現(xiàn)有土地法之間相矛盾

海安縣各種土地確權(quán)糾紛表象的背后凸顯的是原有承包法與現(xiàn)有土地法之間的矛盾。自2002年《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)，土地承包經(jīng)營(yíng)得到法律的確認(rèn)。然而，隨著城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村土地各種權(quán)益矛盾愈演愈烈。主要矛盾是承包期30年不變的銜接。土地承包期限30年不變的問(wèn)題，要上溯到1997年國(guó)家出臺(tái)《進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系》的政策，制定了自1998年到2027年止的30年承包期，考慮到人口數(shù)量、人口戶籍住址、戶籍性質(zhì)、戶籍?dāng)?shù)量的變化以及變化的時(shí)間和空間范圍大小的界定和政策變化等因素，2027年承包期到期后，是延長(zhǎng)承包期還是重新再按新的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置承包期現(xiàn)已成為業(yè)內(nèi)學(xué)者們熱議的一個(gè)話題。學(xué)者朱冬亮表示擁有30年的承包期會(huì)造成農(nóng)民有30年土地私有的觀念，傾向于按新的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置一個(gè)5到10年的期限，也有其他學(xué)者表示對(duì)延長(zhǎng)30年的承包期表示支持，認(rèn)為這樣能夠穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)制度。除了學(xué)者們對(duì)30年承包期持不同觀念外，各地區(qū)農(nóng)民也對(duì)此褒貶不一，相關(guān)資料研究表明，在西北部農(nóng)民對(duì)30年承包期不變支持的多，而在福建地區(qū)對(duì)30年承包期限表示支持的農(nóng)民非常少，普遍認(rèn)為5到10年更新一次為宜，30年承包期無(wú)意之間就變成一根引發(fā)一系列土地確權(quán)糾紛的導(dǎo)火索。

2.3 土地流轉(zhuǎn)中的他項(xiàng)權(quán)益再分配不合理

土地的承包權(quán)、使用權(quán)、所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)，主要的是其承包權(quán)，在承包權(quán)的基礎(chǔ)上還可以將其他權(quán)益重新劃分和分配，這些權(quán)益直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，特別是農(nóng)村土地在征用、轉(zhuǎn)讓等土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的與權(quán)利和利益相關(guān)的矛盾和糾紛。海安縣部分進(jìn)城打工的農(nóng)民認(rèn)為，土地收益不如打工收入多，因而家里的承包地選擇流轉(zhuǎn)出去獲得收益；部分農(nóng)民務(wù)農(nóng)，他們大面積種植經(jīng)濟(jì)作物獲得收益，因而他們需要轉(zhuǎn)入土地。無(wú)論是土地轉(zhuǎn)入還是轉(zhuǎn)出，各利益主體都是在為自己的利益做選擇，但是由于農(nóng)民的知識(shí)局限或者地位不平衡，容易利益受損，因而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生各種利益糾紛。

3 海安縣土地確權(quán)糾紛解決途徑

3.1 做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作是一項(xiàng)大的惠民工程，此項(xiàng)工作也積極響應(yīng)了黨中央農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變方針政策的號(hào)召。土地承包確權(quán)工作的落實(shí)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了重要依據(jù)，目前海安縣確權(quán)工作的滯后問(wèn)題，需要各鎮(zhèn)級(jí)要領(lǐng)導(dǎo)的重視，區(qū)縣鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)去一線了解實(shí)際情況，制定切實(shí)的工作計(jì)劃，不能只是簡(jiǎn)單的向下級(jí)布置任務(wù)，要能確保完成好確權(quán)工作。

3.2 結(jié)合國(guó)情和現(xiàn)行法律修改《土地承包法》

中國(guó)現(xiàn)有的《土地承包法》是2002年出臺(tái)的，距今已經(jīng)15年了，這期間人口數(shù)量、人口戶籍住址、戶籍性質(zhì)、戶籍?dāng)?shù)量的變化以及變化的時(shí)間和空間范圍大小的界定和法律政策等都發(fā)生了變化，此承包法對(duì)當(dāng)下的農(nóng)村形勢(shì)已經(jīng)不適用，現(xiàn)在需要出臺(tái)一部新的適合國(guó)情又和現(xiàn)行法律相協(xié)調(diào)的《土地承包法》。目前，我國(guó)人大常委會(huì)已于2015年4月開始修改此法，且對(duì)熱點(diǎn)爭(zhēng)議問(wèn)題正在研究中，就上文中的30年承包期的問(wèn)題，相關(guān)人員表示會(huì)更改。筆者認(rèn)為，30年的承包期，不同地區(qū)的支持力度和適用程度不一樣，可以因地制宜，給地方政府賦予確定承包期的權(quán)利，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況確定承包期，黨中央定期考察監(jiān)督各地實(shí)施情況，立法機(jī)構(gòu)可以做這方面的修改。

3.3 制定指導(dǎo)性權(quán)益分配原則

針對(duì)確權(quán)過(guò)程中，基于承包權(quán)的基礎(chǔ)上權(quán)益再分配問(wèn)題，學(xué)者們一致認(rèn)為政府的干涉對(duì)土地權(quán)益的再分配有重要作用，當(dāng)農(nóng)民的利益受損時(shí)，需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府來(lái)幫助他們規(guī)避征地風(fēng)險(xiǎn)，并且要重視土地價(jià)值與農(nóng)民權(quán)益之間的關(guān)系，土地在承包權(quán)的基礎(chǔ)上再分配土地他項(xiàng)權(quán)利后，農(nóng)民會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)，包括農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)難、非農(nóng)收入低；土地非農(nóng)化難以獲取較大收益；種植經(jīng)濟(jì)作物所帶來(lái)的糧食安全問(wèn)題等。農(nóng)民的認(rèn)知能力和法律知識(shí)有限，因而，現(xiàn)在亟需一個(gè)完善的指導(dǎo)性權(quán)益分配原則，來(lái)幫助農(nóng)民獲益并且避免因?yàn)橹R(shí)局限或者地位不平衡帶來(lái)的權(quán)益上的糾紛矛盾。

3.4 加強(qiáng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處

農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程中，確權(quán)糾紛是不可避免的，因此我國(guó)需加強(qiáng)土地的權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處。一是國(guó)家要健全土地糾紛相關(guān)法律，讓農(nóng)民們維權(quán)時(shí)有法可依；二是各地區(qū)政府要加強(qiáng)對(duì)基層干部調(diào)解糾紛的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，開展各地區(qū)間糾紛調(diào)解交流，提高基層干部處理糾紛的能力；三是非官方的民間調(diào)解中介機(jī)構(gòu)要發(fā)展起來(lái)，這些機(jī)構(gòu)可以給農(nóng)民提供法律援助，提高農(nóng)民在維權(quán)時(shí)的博弈能力。因而加強(qiáng)權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處，農(nóng)民可以在法律、政府、民間調(diào)解中介機(jī)構(gòu)三方面的幫助下化解土地確權(quán)糾紛，且有效維權(quán)。

綜上所述，土地確權(quán)工作是一項(xiàng)偉大的惠民工程，可以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的利用，真正有效保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，還能夠清楚農(nóng)村土地的使用現(xiàn)狀，減少農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，有效地維護(hù)農(nóng)村基層的和諧和穩(wěn)定。在現(xiàn)實(shí)生活中土地確權(quán)糾紛也是不可避免的，我們要及時(shí)找到糾紛的根本原因，把糾紛扼殺在搖籃里。如果發(fā)生了，要盡量把損失降低到最小，及時(shí)仲裁調(diào)解。