[摘要]為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)相關(guān)部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》，其中提出了與土地儲(chǔ)備主體、規(guī)模、資金籌集與使用等方面相關(guān)的新規(guī)定。為了適應(yīng)新規(guī)定的要求，我們需要對(duì)土地儲(chǔ)備管理政策的變化進(jìn)行分析，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)。文章將從制度變遷的角度對(duì)土地儲(chǔ)備管理新規(guī)進(jìn)行分析。

[關(guān)鍵詞]制度變遷；土地儲(chǔ)備管理；籌資方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.20.128

1 引言

自我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，城市的建設(shè)與發(fā)展速度不斷加快，對(duì)土地的需求則正在不斷提高，為了滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的土地需求，需要征收大量的農(nóng)業(yè)用地用于城市建設(shè)。隨著城市建設(shè)的持續(xù)進(jìn)行，逐漸暴露出因這些做法而產(chǎn)生的各類(lèi)問(wèn)題，對(duì)社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生了一定的抑制作用，并且存在征地補(bǔ)償分配不均等方面的社會(huì)問(wèn)題，并造成現(xiàn)有的土地供不應(yīng)求以及結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。因此，我們必須從制度變遷的角度出發(fā)，對(duì)土地儲(chǔ)備管理新規(guī)進(jìn)行分析。

2 土地儲(chǔ)備管理的發(fā)展

自土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)建立以來(lái)，我國(guó)土地儲(chǔ)備管理工作的發(fā)展主要分為以下三個(gè)階段。

2.1 探索階段

我國(guó)的第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在1996年成立，這個(gè)機(jī)構(gòu)的成立，代表我國(guó)開(kāi)始對(duì)土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行管理。直到2001年，全國(guó)共成立了669家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，收購(gòu)的土地面積達(dá)到233萬(wàn)畝，出讓的土地面積達(dá)到5.8萬(wàn)畝。在這一階段的發(fā)展過(guò)程中，建立了土地儲(chǔ)備的基本運(yùn)行模式，包括市場(chǎng)主導(dǎo)模式、政府主導(dǎo)模式以及政府市場(chǎng)混合模式。與此同時(shí)，還對(duì)土地主體進(jìn)行了劃分，可以以事業(yè)單位為主體或以企業(yè)法人為主體。但是，在這一階段中仍然存在一系列問(wèn)題，其中包括未建立全國(guó)統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備管理制度，以及沒(méi)有針對(duì)區(qū)域性、地方性的土地管理形成法律依據(jù)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于土地的需求以及政府對(duì)土地效益的需求是促進(jìn)土地儲(chǔ)備制度建設(shè)的動(dòng)力。

2.2 政府主導(dǎo)試行階段

在經(jīng)過(guò)第一階段的探索后，國(guó)務(wù)院在2001年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，其中提出了“試行收購(gòu)制度”，這代表土地收購(gòu)工作已經(jīng)進(jìn)入了政府主導(dǎo)試行階段。在這一階段中，土地儲(chǔ)備管理的發(fā)展具有以下特點(diǎn)：第一，國(guó)家機(jī)構(gòu)下達(dá)土地儲(chǔ)備任務(wù)，其目的是對(duì)閑置土地進(jìn)行回收，發(fā)揮穩(wěn)定土地市場(chǎng)秩序的作用，實(shí)現(xiàn)存量土地節(jié)省與集約的目的。第二，拓展籌資渠道，并建立完善的財(cái)務(wù)核算制度。2003年，中國(guó)人民銀行下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，其中規(guī)定“對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的貸款形式一般為抵押貸款，這類(lèi)的貸款必須保證在土地收購(gòu)價(jià)的70%，并且最長(zhǎng)的貸款期限保證在2年以下”。國(guó)務(wù)院在2006年下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，通知中規(guī)定：“在地方政府通過(guò)出讓土地獲取的收入中，需要將固定的比例劃分出來(lái)，并對(duì)其進(jìn)行出讓?zhuān)糜跇?gòu)建土地收益基金”，并規(guī)定土地儲(chǔ)備工作主要由土地收益基金支付。2007年，財(cái)政部門(mén)與國(guó)土資源部門(mén)下發(fā)《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，明確了所需資金的獲取渠道，其中包括銀行貸款、土地收益基金、金融機(jī)構(gòu)貸款以及這些資金所產(chǎn)生的利息，并且明確了這些資金的使用范圍。

2.3 實(shí)行完善階段

2007年末，國(guó)土資源部、財(cái)政部以及中國(guó)人民銀行共同出臺(tái)《土地管理辦法》，這個(gè)辦法的出臺(tái)表明土地收儲(chǔ)工作開(kāi)始進(jìn)入實(shí)際行動(dòng)階段。這一階段的發(fā)展特點(diǎn)為對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行完善，建設(shè)健全的管理機(jī)構(gòu)以及實(shí)現(xiàn)規(guī)范化融資管理。在對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行完善的工作中，頒布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》等相關(guān)政策。在對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的過(guò)程中，采用機(jī)構(gòu)實(shí)名錄制的管理辦法，所有地方級(jí)的管理部門(mén)不可以為不在名錄中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行儲(chǔ)備土地登記。但是，在進(jìn)行融資管理的過(guò)程中，采用了對(duì)融資規(guī)模進(jìn)行合理控制的辦法，必須將民間土地儲(chǔ)備融資計(jì)入政府債務(wù)中，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一化的管理。在實(shí)行完善階段，體現(xiàn)出的主要問(wèn)題包括以下兩個(gè)方面：首先，土地儲(chǔ)備的經(jīng)營(yíng)理念已經(jīng)不是原有的“不以盈利為目的”的理念。其次，土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源過(guò)度依靠金融機(jī)構(gòu)的貸款，信貸的潛在風(fēng)險(xiǎn)更大。

3 制度變遷后政策發(fā)生的變化

3.1 增加確定土地儲(chǔ)備規(guī)模的實(shí)用性

實(shí)現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)變，將固定的計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)具體能力確定計(jì)劃。在土地儲(chǔ)備管理工作中，土地儲(chǔ)備的規(guī)模是土地儲(chǔ)備計(jì)劃中的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著關(guān)鍵作用，在對(duì)土地儲(chǔ)備資金中的收支部分進(jìn)行決算的過(guò)程中，需要根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃對(duì)其進(jìn)行全面的計(jì)算。在以往的土地儲(chǔ)備管理中，土地儲(chǔ)備計(jì)劃的制訂需要根據(jù)其所在地的其他計(jì)劃進(jìn)行，而在相關(guān)制度發(fā)生變化后，在確定最大土地儲(chǔ)備規(guī)模時(shí)需要考慮到所在地區(qū)的債務(wù)償還能力，在目標(biāo)確定后，需要將其轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蚩刂茙?kù)存，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

3.2 土地儲(chǔ)備工作完成“一轉(zhuǎn)三脫”

在土地儲(chǔ)備工作的“一轉(zhuǎn)三脫”中，一轉(zhuǎn)代表對(duì)數(shù)量眾多、性質(zhì)復(fù)雜的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，按照每個(gè)縣一個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)將其錄取名錄中，這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將由其所在地區(qū)的國(guó)土資源管理部門(mén)中的監(jiān)管公益類(lèi)的事業(yè)單位負(fù)責(zé)管理。與此同時(shí)，三脫則代表脫離制定的部門(mén)、業(yè)務(wù)以及領(lǐng)域。首先，要從土建部門(mén)、融資部門(mén)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門(mén)中脫離，并轉(zhuǎn)化為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式。其次，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不能承擔(dān)類(lèi)似城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)工作。再次，城投企業(yè)機(jī)構(gòu)不具備新增土地儲(chǔ)備的權(quán)利。只有實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，才能在職能的角度出發(fā)，防止機(jī)構(gòu)的管理出現(xiàn)混亂的現(xiàn)象。

3.3 將籌備資金的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閭?/p>

在以往土地儲(chǔ)備的籌資過(guò)程中，無(wú)法通過(guò)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的貸款等渠道進(jìn)行所需資金的籌備，全部的資金均需要通過(guò)土地的收入與出讓、土地收益的資金以及各項(xiàng)財(cái)政資金獲得，并對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一安排，再通過(guò)經(jīng)國(guó)家核定的債務(wù)權(quán)限范圍的資金補(bǔ)足其中缺少的部分，補(bǔ)充的部分通常采用政府發(fā)放債券的方式。采用這種方式雖然可以將壓力由貸款轉(zhuǎn)變?yōu)閭?，由于近年?lái)土地儲(chǔ)備的規(guī)模正處于不斷降低的趨勢(shì)，需要使用的資金也正在不斷減少，采用以上三種方式獲得的資金可以徹底解決目前遇到的土地儲(chǔ)備中存在的資金方面的問(wèn)題。在具體的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，政府需要利用地方的債券對(duì)土地儲(chǔ)備貸款進(jìn)行有效的置換。但是，值得重點(diǎn)關(guān)注的是，以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看待這個(gè)問(wèn)題，通過(guò)地方債券籌備所需資金的方法，仍然會(huì)作為籌備土地儲(chǔ)備所需資金的主要方式，因此，在對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中需要提高監(jiān)管強(qiáng)度。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過(guò)程中，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)體制也會(huì)隨之發(fā)生改變，政府部門(mén)根據(jù)土地儲(chǔ)備管理工作的實(shí)際情況制定與其相關(guān)的政策，這些政策目前已經(jīng)獲得了大部分社會(huì)人士的關(guān)注。為了可以最大限度地推動(dòng)土地儲(chǔ)備管理工作的順利進(jìn)行，需要確定政府部門(mén)在土地儲(chǔ)備工作中的具體法律屬性，促進(jìn)完善土地儲(chǔ)備管理體制的建立，提高對(duì)土地儲(chǔ)備監(jiān)督工作的約束強(qiáng)度，并以此為基礎(chǔ)，在相關(guān)制度發(fā)生變更的情況下，不斷地提高土地儲(chǔ)備管理工作的質(zhì)量與工作效率，促進(jìn)土地儲(chǔ)備工作的進(jìn)一步發(fā)展。

[作者簡(jiǎn)介]黃彩鳳（1973—），女，漢族，山東掖縣人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。