劉愷璐

摘 要：作為世界人口大國(guó)和擁有老年人人數(shù)最多的國(guó)家，養(yǎng)老問(wèn)題已成為我國(guó)亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。以新疆庫(kù)爾勒市城區(qū)老年人群作為研究對(duì)象，利用文獻(xiàn)研究、問(wèn)卷調(diào)查和走訪(fǎng)座談，對(duì)中小城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問(wèn)題進(jìn)行分析，指出“單純依靠政府力量很難解決我國(guó)養(yǎng)老供需矛盾”，基于社會(huì)協(xié)同治理理論從供給主體多元化、運(yùn)行機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)化、服務(wù)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、服務(wù)內(nèi)容精準(zhǔn)化等方面思考解決對(duì)策，旨在促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；社區(qū)居家養(yǎng)老；公共服務(wù)；協(xié)同治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.24.033

據(jù)報(bào)道：截至2017年底，我國(guó)65歲及以上人口已達(dá)1.58億人，占總?cè)丝诘?1.4%，且每年以1000多萬(wàn)人的速度在增加。養(yǎng)老問(wèn)題已成為亟待解決的重大社會(huì)問(wèn)題。隨著家庭規(guī)?？s小、勞動(dòng)力流動(dòng)性增強(qiáng)，大中城市空巢老人的比例已超過(guò)70%。傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老功能正在弱化，促使家庭對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求增強(qiáng)?！袄衔崂希约叭酥?。”我們有義務(wù)去探尋適宜當(dāng)前國(guó)情的社會(huì)養(yǎng)老方式。

1 庫(kù)爾勒市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施情況

社區(qū)居家養(yǎng)老，俗稱(chēng)“沒(méi)有院墻的養(yǎng)老院”。在庫(kù)爾勒，愿意考慮社區(qū)居家養(yǎng)老的老人占79.7%。這種“以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專(zhuān)業(yè)服務(wù)為依靠”的“社區(qū)居家養(yǎng)老模式”，以其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)始引起人們的普遍關(guān)注，已成為依靠公共服務(wù)消減“家庭養(yǎng)老”壓力的主要趨勢(shì)。作為西部邊陲的中小城市，庫(kù)爾勒市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)起步比較晚。2010年，庫(kù)爾勒市按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)化管理、公益性質(zhì)”的模式運(yùn)營(yíng)，確定了新城街道南湖社區(qū)、建設(shè)街道凌達(dá)社區(qū)、團(tuán)結(jié)街道阿爾金社區(qū)、薩依巴格街道巴音社區(qū)、天山街道電力社區(qū)等五個(gè)社區(qū)作為居家養(yǎng)老試點(diǎn)社區(qū)，提供“生活照料、康復(fù)保健、法律維權(quán)、文化教育、體育健身、鄰里結(jié)對(duì)互助”等六個(gè)方面的服務(wù)。在政府的大力推進(jìn)下，養(yǎng)老制度由供給型向購(gòu)買(mǎi)型轉(zhuǎn)變。取得的主要成果：一是推進(jìn)工作社會(huì)化。采取以市場(chǎng)運(yùn)作為主、政府補(bǔ)貼購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為補(bǔ)充方式，每年投入60余萬(wàn)元資金用于擴(kuò)大居家養(yǎng)老服務(wù)工作。二是推進(jìn)設(shè)施適老化。加強(qiáng)適合老年人的公共基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和文化體育設(shè)施建設(shè)。三是推進(jìn)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化。開(kāi)始從家政公司、義工服務(wù)站、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公益性勞動(dòng)派遣組織等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)選定服務(wù)人員，按季考評(píng)服務(wù)質(zhì)量。

不足之處，沒(méi)有為試點(diǎn)工作的開(kāi)展提供專(zhuān)業(yè)人員準(zhǔn)備。日常為居家養(yǎng)老對(duì)象提供服務(wù)的工作人員，主要是本社區(qū)的下崗職工和無(wú)業(yè)人員，政府對(duì)無(wú)償服務(wù)的對(duì)象每戶(hù)每月補(bǔ)貼400元。庫(kù)爾勒市居家養(yǎng)老服務(wù)工作至今沒(méi)有全面覆蓋整個(gè)城區(qū)。

2 庫(kù)爾勒社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題

調(diào)查顯示，老年人不僅希望收費(fèi)盡量低，更多的開(kāi)始關(guān)注設(shè)施的實(shí)用性以及服務(wù)人員所提供的專(zhuān)業(yè)性服務(wù)。其中老年人對(duì)“日常生活照料服務(wù)”、“服務(wù)設(shè)施”以及“服務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量”三項(xiàng)選擇“很不滿(mǎn)意”的占比均超過(guò)10%，表明社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在一些缺陷。

2.1 服務(wù)內(nèi)容單一，服務(wù)效果欠佳

目前庫(kù)爾勒社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)正處于探索發(fā)展階段，激勵(lì)政策及運(yùn)行機(jī)制還不健全，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老模式如何運(yùn)作、戰(zhàn)略前景等分析得不透徹，影響了服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容的擴(kuò)展。如服務(wù)內(nèi)容多從發(fā)達(dá)城市照搬照抄，設(shè)計(jì)上缺少個(gè)性化和針對(duì)性，對(duì)老年群體的需求沒(méi)有考慮到位。訪(fǎng)談中“當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老提供哪些服務(wù)”時(shí)，發(fā)現(xiàn)“生活照料”多是簡(jiǎn)單的做飯和家政服務(wù)，“醫(yī)療保健”以陪同看病和康復(fù)治療為主，“精神慰藉”主要是打牌看報(bào)、組織文體活動(dòng)的居多。從調(diào)查來(lái)看，目前社區(qū)提供多樣化、個(gè)性化、差異化的居家養(yǎng)老服務(wù)的能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能滿(mǎn)足老年群體與時(shí)俱進(jìn)的多樣性養(yǎng)老需求。

同時(shí)，宣傳力度不夠，居民對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老模式一知半解、參與熱情不高。目前居家養(yǎng)老服務(wù)主要由社區(qū)的工作人員在承擔(dān)，每位工作人員同時(shí)負(fù)責(zé)多個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，力不從心又沒(méi)有激勵(lì)考核機(jī)制，沒(méi)有動(dòng)力去宣傳。供需雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，造成老年人群不了解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策和內(nèi)容，思想上有顧慮，還不能真正接納社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)。

2.2 人力保障不足，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高

目前庫(kù)爾勒社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員年齡偏大的多、有專(zhuān)業(yè)證書(shū)的少，存在人員配置不能滿(mǎn)足需要的情況。從訪(fǎng)談中了解到，90%的服務(wù)人員都沒(méi)有參加過(guò)正規(guī)的養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，僅有的醫(yī)療護(hù)理人員，也是聘用的退休醫(yī)生或者護(hù)士。本次調(diào)查所涉及的部分服務(wù)項(xiàng)目，并不是完全由社區(qū)負(fù)責(zé)供給，導(dǎo)致的直接結(jié)果就是服務(wù)的實(shí)施和管理都不夠規(guī)范。以室內(nèi)保潔服務(wù)為例，幾乎全部由家政公司提供，商業(yè)化的家政公司以盈利為主要目的，不僅收費(fèi)貴、服務(wù)質(zhì)量也沒(méi)人監(jiān)督，必然帶來(lái)使用率低的后果。

另一方面，社會(huì)上很多人認(rèn)識(shí)有偏差，認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)人員就是“保姆”，導(dǎo)致一些有專(zhuān)業(yè)護(hù)理經(jīng)驗(yàn)的人員不愿意從事養(yǎng)老服務(wù)工作，應(yīng)屆大學(xué)生更是稀少。同時(shí)，社區(qū)養(yǎng)老是面對(duì)社會(huì)大眾的公益性、公眾性服務(wù)，需要付出比平常工作更多的愛(ài)心、耐心和細(xì)心，具有較大的精神壓力與工作負(fù)擔(dān)。由于職業(yè)地位不高、薪酬待遇不高，造成工作人員流動(dòng)較大、從業(yè)人員不足，也影響了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程和效果。

2.3 資金投入缺乏，硬件設(shè)施不足

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但庫(kù)爾勒市對(duì)社區(qū)參與養(yǎng)老事業(yè)的重視程度不夠，主要通過(guò)補(bǔ)助補(bǔ)貼的形式來(lái)支撐居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，企業(yè)參與程度不高；一些居民則認(rèn)為養(yǎng)老保障應(yīng)完全由政府承擔(dān)，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的“半服務(wù)”不認(rèn)同，存在消極情緒，造成政府唱“獨(dú)角戲”的尷尬局面。由于融資渠道單一，政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，且在初期養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)中占據(jù)了大量資金，行政成本過(guò)大，硬件設(shè)施不足，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展困難。

2.4 過(guò)度依賴(lài)政府，社會(huì)協(xié)同服務(wù)力量尚未整合

目前社區(qū)居家養(yǎng)老的主導(dǎo)者是政府，行政色彩濃厚，政策調(diào)整過(guò)快，難以將各種資源有效的整合起來(lái)。社區(qū)的組織力量薄弱，人員缺乏與公信力不足，缺少成熟的運(yùn)作能力，不同社區(qū)之間的資源缺乏流動(dòng)性，不能利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源對(duì)社會(huì)居家養(yǎng)老提供支持。

3 完善庫(kù)爾勒社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

3.1 豐富服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)質(zhì)效

首先，服務(wù)內(nèi)容要溫暖溫馨。國(guó)家提出“細(xì)化提供緊急救援或應(yīng)急救助服務(wù)、上門(mén)看病或康復(fù)護(hù)理服務(wù)、家政服務(wù)、日間照料服務(wù)、助餐助浴服務(wù)、代購(gòu)代辦服務(wù)、心理咨詢(xún)或聊天服務(wù)、健康教育服務(wù)等八類(lèi)基本養(yǎng)老服務(wù)”。因此要從規(guī)范服務(wù)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)入手，關(guān)心關(guān)懷老年人的日常生活，服務(wù)人員或志愿者應(yīng)經(jīng)常上門(mén)去看望老人，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)對(duì)接服務(wù)需求。其次，大力發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。健康是老年人最關(guān)注的問(wèn)題。政府應(yīng)鼓勵(lì)公立醫(yī)院在社區(qū)設(shè)醫(yī)療點(diǎn)，獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)業(yè)全科醫(yī)師到社區(qū)坐診服務(wù)，開(kāi)展免費(fèi)體檢診療服務(wù)，開(kāi)辟健康專(zhuān)欄，提高自我保健意識(shí)和預(yù)防疾病的能力。同時(shí)進(jìn)一步建立“醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作新模式”，使老年人有尊嚴(yán)地安度晚年。

3.2 建立專(zhuān)職服務(wù)隊(duì)伍，夯實(shí)人力資源基礎(chǔ)

要持續(xù)做好社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，必須提高服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)化水平和敬業(yè)精神。通過(guò)現(xiàn)有社區(qū)人員組織培訓(xùn)、社會(huì)招聘、志愿者招募、對(duì)高校畢業(yè)生遴選等方式，優(yōu)化服務(wù)隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)，提升服務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)水平。大力發(fā)展和培育養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)志愿者隊(duì)伍，為沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力的老年人提供更多、更好的免費(fèi)服務(wù)。

3.3 拓寬資金來(lái)源渠道，加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)

在養(yǎng)老資源還不豐富的情況下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先瞄準(zhǔn)剛需階層，加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大受益面。政府投資的養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金，應(yīng)用于養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)；對(duì)于不同年齡段的老年人，可以提供分段式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼；財(cái)政補(bǔ)助資金可以直接用于支付社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心平時(shí)所消耗的水電氣費(fèi)、專(zhuān)業(yè)人員培養(yǎng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)日常維護(hù)費(fèi)等。同時(shí)，在政府財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，積極面向社會(huì)開(kāi)拓融資渠道，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)民間資本開(kāi)辦居家養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)跨社區(qū)規(guī)?；薪印⑦B鎖化運(yùn)營(yíng)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，允許運(yùn)用市場(chǎng)化方式開(kāi)展有償服務(wù)。形成政府撥款、社會(huì)捐助、福利事業(yè)幫扶、服務(wù)經(jīng)濟(jì)受益的多渠道融資體系，提高居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面。社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)的載體，有義務(wù)加快推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)?，F(xiàn)有未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的設(shè)施，政府應(yīng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、置換、租賃、調(diào)劑等方式配備。對(duì)已經(jīng)建立的老年活動(dòng)中心，要結(jié)合老年人日常需求進(jìn)行改造和修繕，充分利用農(nóng)家大院、閑置校舍、停車(chē)場(chǎng)等社會(huì)資源，完善老年人日常休閑的場(chǎng)所。

3.4 政府統(tǒng)領(lǐng)，建立協(xié)同參與模式

“十三五”期間國(guó)家要求“補(bǔ)齊短板將養(yǎng)老資源向居家社區(qū)服務(wù)傾斜”。第一，建立健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的保障體系，明確界定政府、社區(qū)、家庭成員、醫(yī)療單位、社會(huì)團(tuán)體、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等多元主體在養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中的法律責(zé)任與義務(wù)，積極營(yíng)造全社會(huì)共同支持養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的氛圍。第二，運(yùn)用好減稅或免稅等稅收優(yōu)惠政策，爭(zhēng)取企業(yè)、民間團(tuán)體、高等院校等單位的資本、場(chǎng)地、人力幫助，形成多元社會(huì)主體協(xié)同參與的養(yǎng)老服務(wù)體系。第三，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)的資源配置，充分挖掘社會(huì)潛在力量，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的快速、有序發(fā)展，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展提供強(qiáng)大的支持。

4 結(jié)論

在人口老齡化背景下，如何做好“老有所養(yǎng)”是政府亟待研究解決的社會(huì)問(wèn)題。庫(kù)爾勒市作為西部邊疆的中小城市，在國(guó)家養(yǎng)老政策的指導(dǎo)下，積極推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)并取得了一些成就。但由于起步晚，面臨著“資金不足、工作人員缺乏、社會(huì)參與度不高”等各種困難，居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容相對(duì)單一、層次較低，不能滿(mǎn)足老年人群與時(shí)俱進(jìn)的養(yǎng)老需求。為此，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)資金投入和政策扶持，科學(xué)合理地規(guī)劃社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。同時(shí)，還可以探索采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與，有效增加供給總量。社區(qū)也要培訓(xùn)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，合理利用已有的資源，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作提質(zhì)升級(jí)。

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