方明

改革開放以來，我國社會組織發(fā)展迅速，截至2017年底，全國共有社會組織80.3萬個，比上年增長14.3%，增速創(chuàng)十年來最高。隨著社會組織的數(shù)量急劇增長，其工作已經(jīng)滲入社會生活的多個領(lǐng)域，逐步形成覆蓋范圍廣、涉及門類全的社會組織體系。社會組織在參與社會治理過程中亟需完善明確具體、便于操作的法律法規(guī)，以保障機構(gòu)運行和管理的規(guī)范化與合法化。

社會治理主體從一元化向多元化發(fā)展，更加凸顯社會組織在社會治理工作中的重要性與緊迫性。黨的十九大報告提出，加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）提出，到2020年，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、依法監(jiān)管的中國特色社會組織管理體制，基本建立政社分開、權(quán)責明確、依法自治的社會組織制度，基本形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發(fā)展格局。

構(gòu)建系統(tǒng)化、科學化的政策法規(guī)體系有助于規(guī)范社會組織的運行機制和管理模式，促進社會組織有序發(fā)展，也可以使社會組織做到有法可依、有法必依，進而推進政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，引導社會組織依法高效地參與社會治理。社會組織的政策法規(guī)體系建設應與機構(gòu)發(fā)展的實際需求相契合，法律層面明確界定社會組織參與社會治理的職責權(quán)限、活動范圍及行為準則，引導社會組織依據(jù)法律程序開展活動，最大限度地保護社會組織的合法利益，為社會組織的發(fā)展營造良好穩(wěn)定的社會環(huán)境。

制定適用于社會組織的統(tǒng)一制度。當前亟需轉(zhuǎn)變觀念，強化社會組織參與社會治理的法人主體資格，明確其法律主體地位，使社會組織能以平等身份協(xié)同政府治理社會公共事務。因此，應盡快制定一部與憲法相銜接的、適用于各類社會組織的規(guī)章制度。明確社會組織的法律地位、主體資格、活動原則、經(jīng)費來源、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等基本問題，保障社會組織在社會治理和公共服務中的自覺自愿、平等參與、公平競爭、有效運作等合法權(quán)益，營造有利于社會組織發(fā)揮作用的法治環(huán)境。

完善與社會組織配套的政策法規(guī)。及時完善《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等行政法規(guī)，制定具體的實施辦法和相關(guān)配套政策。修改完善《公益事業(yè)捐贈法》，鼓勵社會各界加大對社會組織的捐贈、資助和參與力度。同時，為適應各類社會組織的發(fā)展需要，應盡快制定與其配套的專門法律，促進社會組織健康發(fā)展。

明確直接登記和雙重管理相結(jié)合。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《意見》中明確了直接登記和雙重管理并存的管理制度。這是適合我國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀的一種現(xiàn)實選擇，既體現(xiàn)了簡政放權(quán)、激發(fā)活力的改革方向，又體現(xiàn)了循序漸進、積極穩(wěn)妥的改革思路。當前，除行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類四類社會組織可以直接登記外，還可有計劃地探索擴大服務性、公益性社會組織直接登記的范圍。

創(chuàng)新社會組織備案制度。對符合條件的社會組織可以直接登記取得法人資格，對一些暫不符合登記條件，但有利于社會治理或政府亟需的社會組織可以先進行備案，暫不取得法人資格。如果社團想要擁有特定的法定權(quán)利，則必須由其設立人按照屬地原則向政府有關(guān)部門備案。近年來，各地積極探索備案制，實行由縣（市、區(qū)）民政部門統(tǒng)一備案，由街道辦事處作為業(yè)務主管部門并履行指導監(jiān)督職責的備案制度，使得大量活躍于社區(qū)、為基層群眾服務但又暫時不具備法人條件的社區(qū)社會組織能夠取得合法地位，并可對其進行相應的管理。

健全社會組織法人治理結(jié)構(gòu)。健全完善的法人治理結(jié)構(gòu)是社會組織健康發(fā)展的前提?！睹穹倓t》將我國的法人區(qū)分為營利性法人和非營利性法人兩大類。非營利性法人涵蓋了事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構(gòu)等法人類型。《民法總則》對健全社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作出了規(guī)定，明確了社會團體非營利性法人、捐助法人應當設立會員大會或者會員代表大會、理事會、監(jiān)事會等決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，各種類型的非營利性法人都要依照章程的規(guī)定開展活動。社會組織應當依照法律法規(guī)規(guī)定，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和運行機制，完善會員大會或者會員代表大會、理事會、監(jiān)事會制度，落實民主選舉、民主決策和民主管理，健全內(nèi)部監(jiān)督機制，真正成為權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效、獨立承擔法律責任的法人主體。同時，建立以章程為核心的內(nèi)部管理制度，完善章程審核制度，督促社會組織按照章程自我約束。

構(gòu)建社會組織綜合監(jiān)管體系。根據(jù)社會組織特點，創(chuàng)新和完善社會組織綜合監(jiān)管體系，確定監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容，明確登記管理機關(guān)、行業(yè)管理部門及相關(guān)職能部門的職責，切實履行各自的監(jiān)管責任。成立社會組織基金管理委員會或者發(fā)展基金會，負責籌集及管理社會組織在運作中所需的資金。健全社會組織退出機制，對嚴重違反國家有關(guān)法律法規(guī)的社會組織，依法吊銷其登記證書；對弄虛作假騙取登記的社會組織，依法撤銷登記；對未經(jīng)許可擅自以社會組織名義開展活動的非法社會組織，依法予以取締。引入社會監(jiān)督，健全社會組織第三方評估機制，建立健全法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系，形成監(jiān)管合力。

落實稅收優(yōu)惠政策。財政補貼和稅收優(yōu)惠是政府部門支持社會組織發(fā)展的主要手段。與直接的財政補貼比較而言，稅收優(yōu)惠政策不會直接控制和干預社會組織的運作，能夠在保持社會組織相對獨立性的同時，提高財政稅收杠桿的運用效果。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《意見》也明確指出，落實國家對社會組織各項稅收優(yōu)惠政策，符合條件的社會組織按照有關(guān)法律法規(guī)享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。為此，可對不同類型社會組織可能減免的稅種、幅度做出科學界定，實施分類引導，擴大稅收優(yōu)惠的種類和范圍，在目前所得稅優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，還可以考慮在財產(chǎn)稅、商品稅、車船使用稅等方面給予更多優(yōu)惠。同時，配套制定合理、規(guī)范、高效的稅收優(yōu)惠審批和監(jiān)管程序。

（作者系江蘇省社科院法學所研究員、江蘇區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）