摘 要 根據(jù)憲法規(guī)定，集會游行示威是公民的基本權(quán)利和自由，故侵犯公民集會游行示威權(quán)的復(fù)議決定屬于侵犯公民合法權(quán)益的行政行為，并且現(xiàn)行法律并未規(guī)定該復(fù)議決定屬于行政機關(guān)最終裁決的行政行為。因此，該復(fù)議決定屬于行政訴訟受案范圍，行政相對人對此提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當受理并依法裁判，以保障公民合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 受案范圍 合法權(quán)益 終局行為 權(quán)利救濟

作者簡介：安匯玉，南京大學法學院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.284

一、問題的提出

2014年《行政訴訟法》將受案范圍由“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴大至“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，以往侵犯公民集會游行示威等政治權(quán)利的不可訴行政行為似乎具有了可訴性。然而，在司法實踐中，大多數(shù)法官仍然持較為保守的態(tài)度，如下表列舉。

通過對以上案例的分析，可以看出，人民法院對集會游行示威復(fù)議決定的可訴性仍然持否定態(tài)度，以“公民集會游行示威的政治權(quán)利不屬于《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)范疇”、“集會游行示威行政許可實施機關(guān)的同級人民政府作出的行政復(fù)議決定屬于行政機關(guān)最終裁決的行政行為”、“法律法規(guī)未規(guī)定集會游行示威的負責人對公安機關(guān)作出的行政決定享有行政訴訟的權(quán)利”等理由，認定行政相對人針對集會游行示威復(fù)議決定提起的訴訟不屬于行政訴訟受案范圍，故裁定不予受理或駁回起訴、駁回上訴。

但是，隨著社會民主法治的發(fā)展，民眾的政治參與表達的意識日益增強，加之社會利益分配失衡導(dǎo)致矛盾凸顯，民眾請求集會游行示威的情形并不少見，公安機關(guān)不予許可的行政決定以及人民政府的不予許可行政復(fù)議決定亦是頻頻出現(xiàn)。民眾出于表達自身訴求的渴望，對不予許可集會游行示威的行政復(fù)議決定再次不服，此時能否對該復(fù)議決定提起行政訴訟？為闡明這一問題，本文將從以下方面對集會游行示威復(fù)議決定的可訴性作初步探析。

二、行政訴訟受案范圍分析

（一） 集會游行示威行為的性質(zhì)

集會游行示威的主體為公民，其所針對的客體多為特定事件或政策，具有明確的利害關(guān)系人，其目的在于表達個人或群體的利益訴求，通過公開方式暴露社會矛盾加以引起相關(guān)部門重視并敦促主管機關(guān)采取有效措施。盡管形式上相對激進，但仍是期望以和平方式解決，與企圖顛覆國家政權(quán)的非法集會有本質(zhì)區(qū)別。

就憲法保障的公民基本權(quán)利看，集會游行示威是公民為爭取政治自由、維護自身權(quán)益而對抗公權(quán)力侵害的手段和表現(xiàn)，與人民爭取政治自由緊密聯(lián)系，以影響和參與國家政治意志之形成為目的，是對社會公共事務(wù)影響與決定的重要手段與方式，也是原始直接民主表現(xiàn)形式。簡言之，集會游行示威自由是公民集體行動的權(quán)利，是人民行使民主權(quán)利的方式 。

集會游行示威自由作為一項基本人權(quán)，很多國家已經(jīng)將其列為法定權(quán)利。十八世紀后半期的英國，集會游行示威自由被視為政治抗爭中公民獨立權(quán)利行使，以影響社會公眾意見的形成。受這一傳統(tǒng)因素影響，美國獨立時各州憲法均將此集會自由納入憲法中。我國《憲法》第三十五條明確規(guī)定，中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，集會游行示威屬于公民的政治權(quán)利。

（二） 行政訴訟受案范圍的法律條文

2014年《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，“行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行政行為”屬于行政訴訟的受案范圍。

盡管新法的受案范圍由舊法規(guī)定的“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴大至“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，但是從本文開頭列舉的案例中可以看出，部分法官在新法生效后，仍然認為，“集會、游行、示威是公民的政治權(quán)利，不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)范疇，故不屬于人民法院行政訴訟受案范圍”，這顯然是不妥當?shù)摹?/p>

首先，根據(jù)法理學的法律解釋方法，對該法條加以分析。第一，從文義解釋角度看，2014年《行政訴訟法》將受案范圍由“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴大至“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，所謂“合法權(quán)益”，是指符合法律規(guī)定的權(quán)利和利益，我國公民的合法利益包括憲法和法律所規(guī)定的政治權(quán)利、民主權(quán)利、人身權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利和教育權(quán)利等。第二，從歷史解釋角度看，2014年《行政訴訟法》設(shè)置兜底性質(zhì)條款擴大受案范圍，是應(yīng)對近年來出現(xiàn)的行政機關(guān)侵犯公民受教育權(quán)等人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外合法權(quán)益的情形，立法者目的在于保障公民各方面的合法權(quán)益而不局限于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。第三，從體系解釋角度看，第十二條位于《行政訴訟法》“受案范圍”部分，旨在明確人民法院的行政訴訟受案范圍，其中的兜底條款正是為了保障公民行政訴權(quán)的實現(xiàn)。第四，從目的解釋角度看，該法條的目的在于確定行政訴訟受案范圍，為公民獲得司法救濟提供法律依據(jù)，以保障公民合法權(quán)利、促使行政機關(guān)依法履行職能。因此，集會游行示威等政治權(quán)利屬于公民合法權(quán)益范疇，侵犯公民該權(quán)益的行政復(fù)議決定系“行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行政行為”，屬于行政訴訟受案范圍，具有可訴性。

其次，根據(jù)受案范圍的確定方式學說，將新法與舊法的規(guī)定對比。1989年《行政訴訟法》第十一條僅規(guī)定“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”可訴，而未規(guī)定“認為行政機關(guān)侵犯其他合法權(quán)益的”是否可訴。在此背景下，我國行政訴訟受案范圍的模式為何，引發(fā)學界熱烈討論。有學者指出，“我國行政訴訟受案范圍的混合式，是概括肯定與列舉排除的混合，更近于概括式而非列舉式。因此，要保護的權(quán)利就是全面的合法權(quán)益，而不僅限于人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，《行政訴訟法》第十一條的肯定列舉只有舉例與細化的作用，而不具有限制或劃定受案范圍的性質(zhì)。” 由此可見，在舊法尚未規(guī)定“其他合法權(quán)益”屬于受案范圍的情形下，行政訴訟保護范圍不局限于人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，在新法規(guī)定“其他合法權(quán)益”屬于受案范圍的情形下，行政訴訟保護范圍當然更不局限于人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)。因此，集會游行示威等政治權(quán)利作為公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之外的合法權(quán)益，侵犯公民該權(quán)益的行政復(fù)議決定依法屬于行政訴訟受案范圍，具有可訴性。

（三） 集會游行示威復(fù)議決定并非終局行政行為

2014年《行政訴訟法》將受案范圍由“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴大至“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，一定程度上減少了以“政治權(quán)利不屬于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受案范圍”為由否定集會游行示威復(fù)議決定可訴性的情形，但是法官以“集會游行示威行政許可實施機關(guān)的同級人民政府作出的行政復(fù)議決定屬于行政機關(guān)最終裁決的行政行為”、“法律法規(guī)未規(guī)定集會游行示威的負責人對公安機關(guān)作出的行政決定享有行政訴訟的權(quán)利”為裁判理由，仍然認定該復(fù)議決定不屬于行政訴訟受案范圍。筆者認為，集會游行示威復(fù)議決定并不是行政機關(guān)最終裁決的行政行為，以該復(fù)議決定系終局行政行為否定其可訴性，是對公民行政訴權(quán)的侵犯。

行政訴權(quán)是行政法律關(guān)系當事人，因行政職權(quán)的存在和行使發(fā)生爭議，依法向法院起訴，請求提供司法保護和幫助的權(quán)利。 《行政訴訟法》第十三條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的行政行為提起的訴訟。由于該條款涉及對公民行政訴權(quán)的否定，故《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五條規(guī)定，“法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為”中的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定、通過的規(guī)范性文件。比如，《行政復(fù)議法》第十四條規(guī)定，“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！贝颂帯皣鴦?wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”即屬于人民法院行政訴訟受案范圍的排除事項，依法不具有可訴性。

關(guān)于集會游行示威的行政復(fù)議決定，僅《集會游行示威法實施條例》第十四條規(guī)定“人民政府作出的復(fù)議決定，主管公安機關(guān)和集會、游行、示威的負責人必須執(zhí)行”，法律并沒有明確規(guī)定其屬于行政機關(guān)最終裁決的行政行為。根據(jù)公權(quán)力“法無授權(quán)則禁止”原則，在法律并未明確規(guī)定此類復(fù)議決定是行政機關(guān)最終裁決的行政行為的情形，行政機關(guān)不得擅自主張此類復(fù)議決定系終局行政行為。相對應(yīng)的，根據(jù)私權(quán)利“法無禁止即可為”原則，既然法律并沒有明確該復(fù)議決定系不可訴的終局行政行為，那么公民就享有對該行政行為提起訴訟的權(quán)利。因此，人民法院不應(yīng)當認定該復(fù)議決定不屬于行政訴訟受案范圍，該復(fù)議決定應(yīng)當依法可訴。

三、 權(quán)利救濟的意義與途徑

（一）憲法與權(quán)利救濟

人類通過憲法賦予國家理性與人性，防止公權(quán)力執(zhí)掌者濫用權(quán)力，保護個人的自由與權(quán)利。同時，憲法通過其國家權(quán)力的合理分配機制，為公共權(quán)力與個人權(quán)利之間的平衡提供法律基礎(chǔ)與依據(jù)。所謂“憲法治理”，即是將一切經(jīng)濟、政治、社會、文化生活，逐步納入以《憲法》為核心的法治軌道，以“限制國家權(quán)力”和“保障人權(quán)”的核心價值精神建構(gòu)國家體制，通過實施《憲法》為國家與社會的和諧、穩(wěn)定發(fā)展提供法律基礎(chǔ)。歷史經(jīng)驗表明，當人類社會背離憲法基本規(guī)則時，即會陷入災(zāi)難與無序。

無救濟即無權(quán)利，有權(quán)利必有救濟。1982年憲法實施三十多年來，社會逐步實現(xiàn)由依法治國到依憲治國的發(fā)展，更加重視人的尊嚴與主體性，已基本形成合理配置并有效約束國家公權(quán)力、切實保障公民基本權(quán)利的共識。如列寧所說，“憲法是一張寫著人民的紙”，憲法以保障公民權(quán)利為原則。保障公民基本權(quán)利是憲政法治的重要標志，侵害公民基本權(quán)利的行為即是侵害憲法的行為。當公民集會游行示威的權(quán)利受到行政機關(guān)復(fù)議決定的侵犯時，應(yīng)該予以及時有效的救濟，不僅是維護社會秩序的重要保證，更是對人性與人權(quán)的尊重。

（二）行政復(fù)議與行政訴訟對比

孟德斯鳩說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人往往使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?因此，國家權(quán)力控制與公民權(quán)利保障，是公法規(guī)范最為重要的內(nèi)容。我國的行政復(fù)議制度與行政訴訟制度，即是為控制行政權(quán)力、保障公民權(quán)利設(shè)計的。行政復(fù)議與行政訴訟，分別對應(yīng)公民權(quán)利的行政救濟與司法救濟途徑。

就行政復(fù)議制度而言，其設(shè)計原理是行政復(fù)議機關(guān)審查和裁決自己下屬機關(guān)的行政行為，即行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決，全部審查和裁決過程排除立法、司法乃至社會系統(tǒng)的干預(yù)和影響，實際上是行政權(quán)內(nèi)部的自我監(jiān)督和控制，屬于自律范疇。由于復(fù)議主體和對象屬于同一行政系統(tǒng)，對具體行政行為相對了解，因此對專業(yè)性問題有較為準確的判斷，效率較高。但是，由于行政內(nèi)部系統(tǒng)的各種關(guān)系較為復(fù)雜，導(dǎo)致其判斷和復(fù)議結(jié)果存在公正性和透明性不足的缺陷。就行政訴訟制度而言，其設(shè)計原理是引進司法系統(tǒng)審查和判斷行政行為的合法性、合理性，因而行政訴訟是獨立于行政系統(tǒng)的司法活動，行政機關(guān)的行政權(quán)、行政行為受司法系統(tǒng)的監(jiān)督和控制，屬于他律范疇。由于司法機關(guān)獨立于行政系統(tǒng)，因此其對行政權(quán)、行政行為的判斷能夠最大限度實現(xiàn)公正透明。但是對于某些專業(yè)性較強的行政問題，司法機關(guān)的審查和判斷可能出現(xiàn)偏差甚至錯誤，而且整個審查周期較長，效率較低。

關(guān)于集會游行示威的行政復(fù)議決定，若否定該行政行為的可訴性，則意味著當公民的集會游行示威的權(quán)利受到行政機關(guān)復(fù)議決定的侵犯時無法獲得司法救濟、公民合法權(quán)益難以保障。在此情形下，公民有自身訴求卻無從主張，也無法得到相關(guān)部門的回應(yīng)，不可避免的導(dǎo)致社會矛盾再次激化，從長遠角度看不利于社會秩序的穩(wěn)定與公共利益的保障。相反，若肯定該行政行為的可訴性，則意味著公民在對行政機關(guān)作出的復(fù)議決定不服時，可以向人民法院提起行政訴訟，引進司法系統(tǒng)對行政行為的審查判斷，發(fā)揮司法作為公民權(quán)利救濟的重要作用，最大限度保障判斷的公正透明性，以實現(xiàn)控制行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的制度目的。

四、總結(jié)與展望

集會游行示威的自由是憲法賦予公民的政治權(quán)利，侵犯公民集會游行示威權(quán)的行政復(fù)議決定是侵犯公民合法權(quán)益的行政行為，且法律并未明確規(guī)定該復(fù)議決定是行政機關(guān)最終裁決的行政行為，因而該復(fù)議決定是屬于人民法院行政訴訟受案范圍的，依法具有可訴性。此外，根據(jù)權(quán)利救濟原則，對于公民的集會游行示威權(quán)利受到復(fù)議決定侵犯的，有必要給予有效救濟，而司法救濟較行政救濟更為公正透明，因此，該復(fù)議決定的可訴性是必要的、重要的。

誠然，如開篇所述，當下司法實務(wù)確實存在困境，大部分法官仍然認定集會游行示威復(fù)議決定不具有可訴性，導(dǎo)致公民尋求權(quán)利司法救濟受阻，不能進入卡夫卡《審判》第九章中所寓意的“法律之門”。對此，建議《行政訴訟法》、《集會游行示威法》等相關(guān)規(guī)范性文件對集會游行示威復(fù)議決定的可訴性加以明文規(guī)定。同時，各級人民法院行政審判法官應(yīng)當重視最新法律法規(guī)的學習，排除舊法思維慣性和不合理外力干預(yù)，提升專業(yè)素質(zhì)和辦案水平以保障公民行政訴權(quán)，發(fā)揮司法對公民權(quán)利救濟的重要作用。

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