摘 要 中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，也拷問著黨和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一個(gè)現(xiàn)代國家，必須是一個(gè)法治國家，國家要走向現(xiàn)代化，必須走向法治化。而腐敗問題是困擾我們黨和國家法治化進(jìn)程腳步的絆腳石，腐敗的本質(zhì)是權(quán)力得不到有效監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力出軌、越軌。解決權(quán)力出軌、越軌，合理配置權(quán)力資源是根本途徑與關(guān)鍵所在，一種新的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的成立與一種新的國家監(jiān)察權(quán)的誕生，解決了目前黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督“一條腿長一條腿短”的不平衡、不合理，開創(chuàng)了以法治思維和法治方式反腐敗的新道路。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察委員會(huì) 政治 法治 維度

作者簡介：王李，中共德惠市委黨校，助理講師，研究方向：法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)、黨的建設(shè)。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.283

黨和國家治理體系和治理能力的法治化，一方面要求治黨法治化即依規(guī)治黨，提高政黨依法執(zhí)政的能力，使其成為一個(gè)法治化政黨；另一方面要求治國法治化即依法治國，提升國家依法辦事的能力，使其成為一個(gè)法治化國家。但不論依規(guī)治黨還是依法治國，腐敗問題都是困擾我們黨和國家法治化進(jìn)程腳步的絆腳石，而腐敗的本質(zhì)是權(quán)力得不到有效監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力出軌、越軌。權(quán)力的合理配置問題與有效監(jiān)督問題成為我們黨和國家法治化發(fā)展道路上必須破解的難題。

監(jiān)察委員會(huì)既是全面依法治國加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器監(jiān)督的實(shí)踐要求，又是全面從嚴(yán)治黨完善黨的自我監(jiān)督的實(shí)踐課題。成立國家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，在內(nèi)涵上，以組織創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)對(duì)反腐資源的功能再造與機(jī)制再造；在外延上，監(jiān)察機(jī)構(gòu)由分散的政府行政監(jiān)察、檢察院反貪反瀆等部門整合組建國家監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)督權(quán)力由分散的行政監(jiān)察權(quán)、反貪反瀆權(quán)等權(quán)力整合形成國家監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察范圍從狹窄的行政公務(wù)員擴(kuò)大到行使公權(quán)力的人、監(jiān)察手段由落后的兩規(guī)措施到先進(jìn)的留置措施。從內(nèi)涵和外延上實(shí)現(xiàn)小監(jiān)察到大監(jiān)察的轉(zhuǎn)換。監(jiān)察委員會(huì)的成立使國家監(jiān)察權(quán)權(quán)力地位得到了提升，可以更好的監(jiān)督其他類型權(quán)力的行使，防止權(quán)力出軌、越軌。

本文從監(jiān)察委員會(huì)的政治層面與法治層面，歷史維度、現(xiàn)實(shí)維度及未來維度來分析理解認(rèn)識(shí)監(jiān)察委員會(huì)。

一、政治層面

明確監(jiān)察委員會(huì)的政治定位是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，政治屬性是監(jiān)察委員會(huì)作為國家反腐敗機(jī)構(gòu)的根本屬性。這種政治屬性就體現(xiàn)在依法行使的國家監(jiān)察權(quán)，不是簡單的將行政監(jiān)察權(quán)、反貪反瀆權(quán)等權(quán)力進(jìn)行簡單“1+1”疊加，而是通過對(duì)權(quán)力機(jī)能的重新再造，形成內(nèi)涵更加深刻、外延更加豐富的一種新的國家監(jiān)察權(quán)。新的監(jiān)察權(quán)的行使的過程中不僅要調(diào)查職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為，同時(shí)還要開展理想信念宗旨教育、進(jìn)行思想政治工作，綜合分析政治生態(tài)整體情況，把握“樹木”和“森林”關(guān)系，監(jiān)察權(quán)帶有明顯的政治性特征，體現(xiàn)出監(jiān)察委員會(huì)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等部門明顯不同的政治性定位、政治性要求。

二、法治層面

明確監(jiān)察委員會(huì)的法律定位是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)監(jiān)察機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。作為一種新的行使國家監(jiān)察權(quán)力的機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生法律基礎(chǔ)與行使國家行政權(quán)力的機(jī)關(guān)一樣，由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)的法律地位上升至與同級(jí)人民政府平等，二者之間由隸屬包含關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫歇?dú)立關(guān)系。監(jiān)察權(quán)不再是附屬于行政權(quán)，而是成為與行政權(quán)平等的權(quán)力，二者之間由隸屬包含關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫歇?dú)立關(guān)系。

2018年3月20日通過的國家監(jiān)察法，規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)必須履行的監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)監(jiān)察職責(zé)和可以使用談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置12種調(diào)查手段。監(jiān)察職責(zé)的確立和調(diào)查手段的明確為反腐敗工作提供了法理支撐、法律依據(jù)。

第一項(xiàng)職責(zé)是監(jiān)督權(quán)。大量的腐敗案件證明，腐敗是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，由小到大、有少到多、由被動(dòng)到主動(dòng)、由秘密到公開、由心驚膽戰(zhàn)到理所應(yīng)當(dāng)。監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)就是要改變過去監(jiān)督慢、監(jiān)督短與監(jiān)督晚等現(xiàn)象，將監(jiān)督的速度加快、監(jiān)督的關(guān)口擴(kuò)長、監(jiān)督的時(shí)間變?cè)?，?shí)現(xiàn)“小病早治、大病預(yù)防”，防止出現(xiàn)大量違法犯罪滑坡現(xiàn)象。

第二項(xiàng)職責(zé)是調(diào)查權(quán)。調(diào)查是為了查清事實(shí)，為判斷行使公權(quán)力的人是否涉嫌違法或者犯罪提供證據(jù)基礎(chǔ)。監(jiān)察委員會(huì)行使的調(diào)查權(quán)不同于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，而是將原來的行政調(diào)查權(quán)以及職務(wù)犯罪刑事偵查權(quán)等權(quán)力整合為“行紀(jì)檢一體化”的國家監(jiān)察調(diào)查權(quán)。

第三項(xiàng)職責(zé)是處置權(quán)。處置是為了將前期監(jiān)督、調(diào)查的成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化，主要包括了做出政務(wù)處分決定的權(quán)力、提出監(jiān)察建議的權(quán)力、進(jìn)行問責(zé)的權(quán)力、提請(qǐng)公訴的權(quán)力。處置權(quán)既包括做出政務(wù)處分決定與進(jìn)行問責(zé)最終性處置權(quán)力，也包括提出監(jiān)察建議與提請(qǐng)公訴過程性處置權(quán)力。例如對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察委員會(huì)只能在調(diào)查的基礎(chǔ)上做過程性的處置，提請(qǐng)公訴機(jī)關(guān)進(jìn)行公訴，而沒有司法審判機(jī)關(guān)的最終處置權(quán)。

三、歷史維度

中國古代監(jiān)察制度萌芽于西周時(shí)期的周禮，正式確立于秦漢時(shí)期的御史、刺史制度，至隋唐時(shí)期御史臺(tái)的成立臻于完備，歷經(jīng)宋朝時(shí)期設(shè)立諫院、元朝時(shí)期制定《憲臺(tái)格例》，變革延續(xù)至明清時(shí)期設(shè)立督察院，存續(xù)于整個(gè)封建王朝時(shí)期 。古代監(jiān)察制度，有三點(diǎn)特征：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)立，監(jiān)察權(quán)不附屬于行政權(quán)。二是監(jiān)察覆蓋性廣，從地方到中央，從生活到工作。三是自身局限性，雖然在某種程度上對(duì)維護(hù)封建統(tǒng)治秩序、整治貪官污吏發(fā)揮著重要作用，但作為皇權(quán)的附屬品，帶有與生俱來的弊端。

習(xí)近平總書記指出：“歷史是從昨天走到今天再走向明天，歷史的聯(lián)系是不可能割斷的，人們總是在繼承前人的基礎(chǔ)上向前發(fā)展的。古今中外，概莫能外?！?/p>

回顧黨史，從1921年中國共產(chǎn)黨的成立以來，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)伴隨著黨的成長在不斷地發(fā)展完善。從早期的特派員制度到1927年正式建黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)——中央監(jiān)察委員，從1949年成立中央和地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)到1978年恢復(fù)組建黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，從1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公到2018年中央紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。雖然名稱在發(fā)生著改變，但是作為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位一直存在，對(duì)純潔黨的各個(gè)時(shí)期隊(duì)伍發(fā)展起著重要作用，是黨關(guān)于自身建設(shè)成功的經(jīng)驗(yàn)，必須堅(jiān)持、鞏固與發(fā)展。

回顧國史，從1949年中華人民共和國成立以來，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)伴隨著國家的發(fā)展在不斷地深化、探索與完善。從1949年正式成立國家的第一個(gè)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)——政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)到1954年改為國務(wù)院監(jiān)察部 ，從1987年恢復(fù)組建監(jiān)察部到1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公。雖然國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)名稱發(fā)生著變化，但是作為人民政府的一個(gè)組成部門的地位卻沒有改變過，直到2018年國家監(jiān)察委員會(huì)的成立，改變了過去監(jiān)察隸屬于行政的模式，釋放監(jiān)察權(quán)力的效能。

四、現(xiàn)實(shí)維度

遏制腐敗是建立現(xiàn)代監(jiān)察制度的直接原因，如果反腐問題只停留于抓貪官治標(biāo)階段，不從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)治本入手，那么還是會(huì)陷入割韭菜的局面，割了一茬漲一茬。遏制腐敗問題不僅要從打虎、拍蠅、獵狐等一系列治標(biāo)措施入手，形成不敢腐的有效震懾，增加存量的減少，還要從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)、合理配置權(quán)力治本入手，形成不能腐的有效制度，減少增量的增加。改革權(quán)力機(jī)構(gòu)、合理配置權(quán)力是向腐敗根源的進(jìn)攻，改革不能妥協(xié)、也不能談判，必須將改革進(jìn)行到底。

監(jiān)察委員會(huì)通過組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新整合重疊的行政機(jī)關(guān)監(jiān)察職能、司法機(jī)關(guān)反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)職能等，實(shí)現(xiàn)對(duì)反腐資源的功能再造與機(jī)制再造，打破“九龍治水”的怪圈，實(shí)現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變 ，由手段少、范圍窄、程序混亂、效果差的行政監(jiān)察變?yōu)槭侄味唷⒎秶鷱V、程序合理、效果好的國家監(jiān)察。對(duì)于過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個(gè)不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重新配置，使監(jiān)察權(quán)成為獨(dú)立于行政權(quán)之外的一種權(quán)力，使行政與監(jiān)察一體監(jiān)督方式變成行政與監(jiān)察分立的異體監(jiān)督方式，提高了監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督地位，提升了監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督效果，形成合理的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)。

五、未來維度

任何權(quán)力都有專斷的風(fēng)險(xiǎn)，任何權(quán)力都需要監(jiān)督。尤其是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)這樣一個(gè)集監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)于一體的龐然機(jī)構(gòu)，更需要來自內(nèi)部與外部的監(jiān)督制約，防止出現(xiàn)“燈下黑”現(xiàn)象，保證國家監(jiān)察權(quán)能在正常的軌道上行駛，不越軌、不出軌。有利于維護(hù)國家監(jiān)察權(quán)的公信力、有利于增強(qiáng)國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性。監(jiān)督制約監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)“把握好動(dòng)態(tài)平衡，防止過猶不及”，具體說來，監(jiān)察委員會(huì)在現(xiàn)行政治法律體制內(nèi)受監(jiān)督制約包含二層含義：

第一層含義是監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督制約。監(jiān)察委員的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)3項(xiàng)職責(zé)由監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部不同部門來行使，避免權(quán)力過于集中某個(gè)部門。實(shí)行監(jiān)督、調(diào)查、處置相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制，與此同時(shí)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)3項(xiàng)職責(zé)和12種調(diào)查手段的行使依據(jù)、使用范圍、適用程序等作出嚴(yán)格規(guī)定。

第二層含義是監(jiān)察委員會(huì)的外部監(jiān)督制約。首先是黨委領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行“一體兩制”體制下，監(jiān)察委員會(huì)理所應(yīng)當(dāng)?shù)囊邮茳h的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督本身也蘊(yùn)含在黨的領(lǐng)導(dǎo)中；其次是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為由國家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)理所應(yīng)當(dāng)?shù)囊邮軝?quán)力機(jī)關(guān)人大的監(jiān)督，選舉產(chǎn)生本身就蘊(yùn)含著監(jiān)督關(guān)系；再次是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為對(duì)職務(wù)違法與犯罪行使職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，自然要與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)形成一種互相監(jiān)督的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察程序與司法程序有序銜接；最后是社會(huì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督。監(jiān)察信息要面向社會(huì)公開，監(jiān)察公開是最好的天然防腐劑。

新時(shí)代全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨，一是必須強(qiáng)化不敢腐的震懾，保證法律權(quán)威，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨執(zhí)政能力的信心和信賴；二是扎牢不能腐的籠子，完善法律制度，進(jìn)一步堅(jiān)定全黨全國人民堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路的決心和信心 ；三是增強(qiáng)不想腐的自覺，提高法律意識(shí)，進(jìn)一步深化黨和國家治理體系和治理能力的法治化。

注釋：

江國華、彭超.國家監(jiān)察立法的六個(gè)基本問題.江漢論壇.2017（2）.118-124.

張明明、劉翔.關(guān)于中國古代監(jiān)察制度的思考.中共山西省委黨校學(xué)報(bào).2012（3）.89-92.

余信紅.建國頭十年（1949-1959）行政監(jiān)察述評(píng).江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào).2002（1）.72-74.

徐玉簫.監(jiān)察委的留置權(quán)的思考.職工法律天地.2017（10）.1.

楊帆.中國特色社會(huì)主義法治道路是走向法治國家的必由之路.理論學(xué)習(xí)-山東干部函授大學(xué)學(xué)報(bào).2015（1）.8-12.